案件管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及內(nèi)部制約機(jī)制的完善建議

關(guān)鍵詞 案件管理 內(nèi)部制約機(jī)制 完善建議

作者簡介：覃有祺，廣西法順律師事務(wù)所高級合伙人、副主任。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.163

一、案件管理機(jī)構(gòu)的概念及定位

管理由管理主體、管理客體、管理目標(biāo)及組織環(huán)境或條件四個基本要素組成的。案件管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置，關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量高低。以維護(hù)司法公正為出發(fā)點，將案件全流程納入有效管理，這對于排除人為因素對案件的干擾頗有有益。縱覽各地檢察機(jī)關(guān)對案件管理職能的理論研究和實踐探索，“五職能說”更為全面，即管理、服務(wù)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和考核。

二、 案件管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的模式選擇及職能定位

（一）模式選擇

第一，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)模式。此類管理模式規(guī)定在職責(zé)范圍內(nèi)，以管案件程序為主要職責(zé)，監(jiān)管部分實體。第二，采用現(xiàn)代企業(yè)管理模式。此種模式下，以建立一整套案件管理的體系為前提，以確保量化指數(shù)為目標(biāo)對案件質(zhì)量進(jìn)行評估、計劃、執(zhí)行、調(diào)整，有利于調(diào)動辦案人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，規(guī)范執(zhí)法行為。這對于減少“人情案”“親情案”等人為因素對辦理案件的影響具有積極作用。第三，未進(jìn)行案件管理機(jī)構(gòu)改革，以傳統(tǒng)案件管理方式為模式。從此模式的優(yōu)點看，辦案部門能夠直接對案件進(jìn)行處理，較容易發(fā)現(xiàn)存在的問題，并予以及時的解決。從此模式的缺點看，案件缺乏高效的管理和分配，容易導(dǎo)致監(jiān)管真空，并不利于辦案質(zhì)量長期的穩(wěn)步提升。進(jìn)而我們認(rèn)為，這類傳統(tǒng)案件管理模式弊多利少，有必要成立專門的案件管理機(jī)構(gòu)對案件進(jìn)行高效管理，減少案件辦理過程中人人為失誤。

（二）職能比較

案件管理中心的設(shè)置是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部通過合理配置檢查資源，以系統(tǒng)的管理方法對案件的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，控制案件的“進(jìn)口”與“出口”及監(jiān)督案件的辦理情況。案件管理部門具體通過對辦案情況的宏觀管理、跟蹤監(jiān)督、質(zhì)量評估和問題預(yù)警，逐步實現(xiàn)了其由單一的統(tǒng)計職能向參謀助手、督辦檢查、剖析典型、發(fā)布案件及警示教育等綜合職能的轉(zhuǎn)變。然而由于各地檢察機(jī)關(guān)案件管理中心設(shè)置模式的差異，導(dǎo)致部門的職能劃分并不完全相同。目前這些案件管理部門大致都有以下三方面的職能：一是管理職能。管理職能是案件管理中心設(shè)立乃至整個檢察機(jī)關(guān)檢查管理工作的核心。確立管理職能有助于保障案件的辦理質(zhì)量，提高效率，降低成本，確保司法公正，實現(xiàn)和諧司法。二是監(jiān)督職能。案件管理中心通過實行“四個統(tǒng)一”即統(tǒng)一受理、分流，統(tǒng)一程序監(jiān)控，統(tǒng)一管理法律文書，統(tǒng)一監(jiān)管贓款贓物，有助于對案件流程的監(jiān)督;通過對“三不一撤一無罪”案件的實體審查，加強(qiáng)了對案件的實體質(zhì)量監(jiān)督;通過對主要法律文書和印章的管理，防止了檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用;另外，案件管理中心通過接受公安、法院移送的卷宗、文書及相關(guān)回執(zhí)、判決書等文件，有利于進(jìn)行法律實施的監(jiān)督，確保司法的公正，對司法人員的濫用職權(quán)，違法亂紀(jì)起到了防范的作用。三是服務(wù)職能。即通過合理的案件管理，使得辦案人員能夠由充分的時間和精力處理案件，保證辦案質(zhì)量，而不被繁瑣的程序事項所耽誤辦案工作。

（三）內(nèi)部制約機(jī)制的核心要素

其一，理順案管中心與各機(jī)構(gòu)、各部門之間的關(guān)系。案件管理中設(shè)立的目的是在于提升案件管理的效率、確保依法辦案。通過對案件全流程的監(jiān)督和管理，以科學(xué)方式及時處理案件處理過程中出現(xiàn)的諸多問題，以制度形式督促辦案人員的水準(zhǔn)，確保案例辦理的質(zhì)量。詳言之，即是在檢察工作的操作過程中，堅持“督權(quán)”而不是“奪權(quán)”，即把對案件程序的監(jiān)督從業(yè)務(wù)部門分離出來，由案件管理中心對案件程序?qū)嵤┦虑邦A(yù)警、全程監(jiān)督，動態(tài)的、同步的監(jiān)督，把“督權(quán)”貫穿案件辦理的全過程。另外，案件管理中心對案件進(jìn)行質(zhì)量考評，對案件質(zhì)量進(jìn)行事后評價，有助于分析存在的問題，及時尋找問題解決的辦法，避免同類問題的再次發(fā)生。

其二，通過有效的案件管理實現(xiàn)實體制約。第一，直接立案偵查案件的管理。由于自偵案件屬于敏感性案件，要充分考慮其特點，對以下情形進(jìn)行實體監(jiān)督：對于不應(yīng)立案而立案的;對于案件證據(jù)采取非法手段獲得的;案件性質(zhì)重大、敏感、涉案面廣的;犯罪嫌疑人自殘、自殺的;對于人大代表、政協(xié)員采取強(qiáng)制措施未依法通報批準(zhǔn)的;罪犯嫌疑人逃跑、轉(zhuǎn)移大量財產(chǎn)或者轉(zhuǎn)移財產(chǎn)到境外的;超期羈押的;涉案人員多、金額大、級別高的;上級領(lǐng)導(dǎo)督辦的等。第二，審查逮捕案件的管理。對于以下行為，應(yīng)該進(jìn)行實體的監(jiān)督：違反《中華人民共和國刑事訴訟法》第15條規(guī)定的，不當(dāng)追究刑事責(zé)任追究的、應(yīng)當(dāng)撤銷案件不撤銷的、不應(yīng)起訴起訴的、不應(yīng)審理而審理的、不應(yīng)定罪而定罪的;對于沒有犯罪事實存在或者犯罪行為不是犯罪嫌疑人實施而決定逮捕的;對人大代表、政協(xié)委員批準(zhǔn)或決定逮捕未按要求通報情況的; 對于超期羈押犯罪嫌疑人的;對于采取取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施的;對于辦理案件中實事、證據(jù)、法律發(fā)生變化的;對于上級批示處理的;對于辦案中發(fā)現(xiàn)問題，啟動監(jiān)督程序的案件等。第三，公訴案件的管理。公訴屬于檢察院的主要職責(zé)之一，所以要慎之又慎，對于一下情形應(yīng)進(jìn)行實體監(jiān)督：《中華人民共和國刑事訴訟法》第15條規(guī)定不當(dāng)追究刑事責(zé)任追究的、應(yīng)當(dāng)撤銷案件不撤銷的、不應(yīng)起訴起訴的、不應(yīng)審理而審理的、不應(yīng)定罪而定罪的;追訴犯罪嫌疑人后存疑不起訴的;量刑建議不當(dāng)?shù)陌讣?沒有管轄權(quán)而管轄的; 退回補(bǔ)充偵查的案件;應(yīng)該追訴而沒有追訴的案件;證據(jù)取得非法的案件;犯罪嫌疑人當(dāng)庭翻供的案件;抗訴的案件等。第四，民行案件的管理。對于以下案件，應(yīng)進(jìn)行實體監(jiān)督：抗訴被上級檢察院駁回的，抗訴被撤回的;涉案面廣、財產(chǎn)數(shù)額大、復(fù)雜的案件;群體性、敏感性、社會重大案件;由于認(rèn)定事實和法律錯誤造成重大影響的;上級檢察院批示的案件等。

其三，通過流程管理實現(xiàn)程序制約。一方面，對案件進(jìn)入出入統(tǒng)一管理。對審查批捕、審查起訴的受理應(yīng)統(tǒng)一受理，對移送的案卷材料做形式上的審查，如是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄，受案材料是否齊全，相關(guān)程序是否合法等。從而依據(jù)相關(guān)法律做出處理，對案件進(jìn)行分類管理并進(jìn)行編號，進(jìn)行信息的錄入，再把受理的案子分發(fā)到各個科室，并辦理相關(guān)手續(xù)， 在源頭上進(jìn)行有效控制。并以此為基點就行跟蹤監(jiān)測。對于已經(jīng)偵查結(jié)束的案件材料，偵監(jiān)部門和公訴部門應(yīng)及時完成的把材料送到案件管理中心統(tǒng)一備案統(tǒng)一管理。另一方面，對案件進(jìn)行全程監(jiān)督。在案件的流轉(zhuǎn)過程中要有案件管理中心人員專門監(jiān)督，達(dá)到程序上的規(guī)范，能夠?qū)崟r掌握案件辦理的進(jìn)程，及時掌握各類案件在不同訴訟環(huán)節(jié)的辦理情況，發(fā)現(xiàn)在具體辦理過程中的問題，能夠及時，準(zhǔn)確地回答當(dāng)事人和律師以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的疑問，達(dá)到案件辦理程序上的公開和透明化;對于不立案、不批捕、不起訴、撤銷案件、法院做無罪判決等重點案件進(jìn)行重點監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)問題的案件啟動督查程序，要求相關(guān)人員進(jìn)行糾正。

三、案件管理機(jī)構(gòu)建設(shè)及內(nèi)部制約機(jī)制的優(yōu)化路徑

（一）明確機(jī)構(gòu)定位及人員編制

案件管理中心定位于檢察院的業(yè)務(wù)管理部門，是在檢察長和檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)下的綜合性檢察業(yè)務(wù)部門，直接對檢察長和檢察委員會負(fù)責(zé)。在實踐當(dāng)中，案管中心的建制規(guī)格要高于檢察院其他部門，顯而易見的是要為案管中心開展工作創(chuàng)造條件，使其更好地發(fā)揮其“管理、監(jiān)督、服務(wù)、協(xié)調(diào)、考核”五大功能。案件監(jiān)督盡管采取了多種方式將案前、案中、案后監(jiān)督相結(jié)合，但案前案中的監(jiān)督力度仍然不夠，靠案后監(jiān)督只能起到整改和預(yù)警的作用，而不能挽回已經(jīng)發(fā)生的錯誤。然后，要將所有案件在辦結(jié)前進(jìn)行全面檢查，以保證其不出問題是很困難的，既在人力上辦不到，也容易妨礙檢察官對案件的獨立處理權(quán)。針對這樣的現(xiàn)實問題，首先，建議上級檢察機(jī)關(guān)能夠統(tǒng)一設(shè)立案件管理工作機(jī)構(gòu)，確定人員編制，適量擴(kuò)大案件管理工作機(jī)構(gòu)的編制人數(shù)，確保案管工作的有效運轉(zhuǎn);其次，可以加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門和案管部門的聯(lián)系協(xié)作，將業(yè)務(wù)部門掌握的重點案件移交檢辦全程監(jiān)督，使監(jiān)督的過程更全面、有效。

（二）完善案件監(jiān)督機(jī)制

案件管理中心通過實施源頭控制、進(jìn)程監(jiān)督和全程管理，把住案件進(jìn)出口關(guān)，整體、全面的對案件的流程進(jìn)行監(jiān)督有效監(jiān)控。案件管理中心作為監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)整個案件流程活動的機(jī)構(gòu)， 以實現(xiàn)集約化管理為目的，通過信息化手段對整個案件流程進(jìn)行監(jiān)管。首先，實現(xiàn)案件受理和移送的統(tǒng)一管理。對偵查機(jī)關(guān)移送的案件均先由案件監(jiān)督管理中心統(tǒng)一受理、網(wǎng)上登記、分流，案管中心掌握基本案情，將不符合受理標(biāo)準(zhǔn)的案件擋在外;案件監(jiān)督管理中心對所受理的案件同步建立案件全程跟蹤監(jiān)督卡，對案件的各個訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，對有異議的案件提交檢察長審核或檢委會研究，把有問題的案件堵在內(nèi)。其次，統(tǒng)一備案和開具法律文書，控制辦案環(huán)節(jié)。對各業(yè)務(wù)部門需要開具的填充式法律文書統(tǒng)一審查、登記備案;每起案件填寫《案件登記表》《發(fā)送案件登記本》《案件查詢登記本》等文書，詳細(xì)、明確的記錄整個案件的流轉(zhuǎn)過程，為檢察長及檢察委員會提供了動態(tài)的案件信息。再者，統(tǒng)一監(jiān)督和審查，確保案件質(zhì)量。對“不立案、不批捕、不起訴、撤案、撤回起訴”及改變強(qiáng)制措施等特殊情形進(jìn)行實體審查，，對需提交檢委會研究的案件，提出初步意見，對檢委會的決定督辦、落實;對各業(yè)務(wù)部門歸檔的卷宗進(jìn)行審查， 發(fā)現(xiàn)問題，退回糾正， 保證案件質(zhì)量和卷宗質(zhì)量。在把關(guān)受理案件之時，案件管理中心通過案件管理信息化系統(tǒng)對各部門所辦理案件的涉案人員、案件性質(zhì)、事實認(rèn)定、案件程序、辦案期限、案件風(fēng)險等信息進(jìn)行全面掌控， 通過賦予監(jiān)督部門權(quán)利，使其能夠通過網(wǎng)絡(luò)看到業(yè)務(wù)部門辦案的整個過程，從而提高工作效率。

四、結(jié)語

通過案件管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，能夠明顯提升案件辦理的效率和質(zhì)量，這對于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制的優(yōu)化將起到積極作用。在實踐中，存在著三種主要的案件管理模式，建議采用專門機(jī)構(gòu)模式。此外，通過優(yōu)化人力資源配置和完善案件監(jiān)督機(jī)制，將有益于檢察機(jī)關(guān)法定職能的積極實現(xiàn)，促進(jìn)實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定與長治久安。

參考文獻(xiàn)：

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