PPP 融資模式在我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的應(yīng)用

何鵬 吳思 梁佳星 王海 陳夢穎（荊楚理工學(xué)院）

截至2019 年末，我國老齡化比較2018 年的17.9%增長至18.1%，2019 年后，65 歲以上的老年人口還將保持較高的增長速度，未來我國人口老齡化的形勢非常嚴(yán)峻，政府和社會(huì)財(cái)政負(fù)擔(dān)極重。加上我國前期實(shí)行的計(jì)劃生育政策，獨(dú)生子女養(yǎng)育老人的經(jīng)濟(jì)和心理壓力巨大，怎樣更好的贍養(yǎng)老人，成為當(dāng)今社會(huì)、家庭普遍關(guān)注的問題。雖然，我們傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老觀念已逐漸轉(zhuǎn)變，越來越多的家庭選擇了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但我國優(yōu)質(zhì)服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有床位規(guī)模727.1 萬張，而2019 年新增65 歲以上人口945 萬，相比上一年增長120 萬人左右，床位的供給小于需求，這其中還包括資金不充足、設(shè)施不夠完善、服務(wù)質(zhì)量水平低，缺乏安全性保障的私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。因此，解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足和服務(wù)質(zhì)量成為了當(dāng)前政府和社會(huì)面臨的重要問題，而PPP 融資模式的引入恰恰能有效地解決該問題。

■ PPP 融資模式在我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)應(yīng)用的現(xiàn)狀及存在的問題

隨著國家推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展，2019 年全國各行業(yè)PPP 項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模不斷增長，2019 年P(guān)PP 項(xiàng)目入庫達(dá)9456 個(gè)，投資額達(dá)到4.4 萬億人民幣，其中PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目數(shù)量為107 個(gè)，在整個(gè)項(xiàng)目行業(yè)中占1.1%，投資額為711 億人民幣，占全行業(yè)PPP項(xiàng)目總投資額的0.5%（如圖1 所示）。

養(yǎng)老行業(yè)PPP 項(xiàng)目近幾年雖然發(fā)展迅速，但發(fā)展數(shù)量和規(guī)模相對于其他行業(yè)來說相對較小。另外，部分PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目由于前期金融、稅收和人才政策等各種配套政策不完善，后期監(jiān)管力度不強(qiáng)，政府和社會(huì)資本方的責(zé)任和權(quán)益劃分不清晰，項(xiàng)目不能平穩(wěn)運(yùn)行，運(yùn)營效果不佳；部分PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施沒有因地制宜，出現(xiàn)中斷或中止的情況。

總之，目前部分PPP 融資模式與養(yǎng)老行業(yè)不能很好相適應(yīng)，其主要問題表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是養(yǎng)老服務(wù)市場服務(wù)供不應(yīng)求，少量優(yōu)質(zhì)貼心的服務(wù)機(jī)構(gòu)滿足不了龐大的需求人群。二是項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)大，大部分社會(huì)投資方信心不足，擔(dān)心收益分配不均和缺乏運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的問題。三是政策體系不健全，相關(guān)的金融、稅收政策扶持力度較小，執(zhí)行范圍和指導(dǎo)方針模糊不清。而且人才政策較為單一，存在著PPP 項(xiàng)目人才流失的問題。

圖1 2019年全國各行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量

■ PPP 融資模式在我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)用存在問題的原因

PPP 融資模式與養(yǎng)老行業(yè)不能很好相適應(yīng)，落地難，項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)大，運(yùn)營效果不佳的問題，我們通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)主要是由以下三個(gè)原因?qū)е隆?/p>

（一）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長期虧損導(dǎo)致投資方信心不足，融資難

社會(huì)中居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想嚴(yán)重，老年人選擇機(jī)構(gòu)來養(yǎng)老的比例相對較少，大部分老年人仍就選擇居家養(yǎng)老，導(dǎo)致社會(huì)福利資源浪費(fèi)，再加上大多數(shù)老人支付能力較弱，沒有足夠的資金支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，同時(shí)也損失了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一部分收益。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收益不夠高，容易虧損，政府很難吸引社會(huì)投資方參與項(xiàng)目投資和運(yùn)營，繼而導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺，導(dǎo)致PPP 模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展停滯不前。

（二）PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的利益分配不均，運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較大

PPP 模式具有多方參與者的特點(diǎn)，投資方在項(xiàng)目發(fā)展過程中的利益損害也不可避免。由于我國經(jīng)濟(jì)市場體制的缺陷，一旦政府和社會(huì)的出發(fā)點(diǎn)有分歧，就會(huì)導(dǎo)致利益分配不均，影響項(xiàng)目的運(yùn)營，加上運(yùn)行程序和制度也不夠完善，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營監(jiān)管把握標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)增加。

（三）相關(guān)政策體系不夠健全

面對人口老齡化帶來的問題，政府在金融、稅收、人才等方面為產(chǎn)業(yè)構(gòu)建提供很好的優(yōu)惠政策，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本與政府共同開展PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目。然而政策方針指導(dǎo)過于寬泛，缺乏詳細(xì)的實(shí)施步驟，很大程度上阻礙了PPP 模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)上的發(fā)展。

（1）金融政策不夠完善。經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場開放穩(wěn)定，有利于給養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目提高充足的資金。但是就我國目前的針對PPP 融資的金融現(xiàn)狀看，金融機(jī)構(gòu)參與PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目較為謹(jǐn)慎，出資比例少。這主要是由貸款期長、收益不穩(wěn)定所導(dǎo)致，所以針對PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也比較大。

（2）稅收政策支持體系有待加強(qiáng)。在國家不斷推進(jìn)PPP 融資應(yīng)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老項(xiàng)目中，私人資本積極參與政府養(yǎng)老建設(shè)中，關(guān)于納稅上的一些問題也顯現(xiàn)出來。PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目稅收范圍不夠細(xì)化，沒有獨(dú)立的法律條文規(guī)定，對涉及此項(xiàng)目的法律過于支離。甚至存在有些地方稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅目稅率稅基上存在地區(qū)差異。此外，專項(xiàng)PPP 項(xiàng)目的納稅條款含糊不清，造成對此項(xiàng)目進(jìn)行征稅，沒有給社會(huì)資本方樹立信心。

（3）人才培育政策支持力度不夠。各大高校未完全開設(shè)PPP融資的專業(yè)課程，PPP 專業(yè)人才培養(yǎng)缺乏。PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的管理者不僅要求具備從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面的經(jīng)驗(yàn)和積累，還需要具備金融、法律和企業(yè)管理等方面素養(yǎng)。而且現(xiàn)在國內(nèi)的養(yǎng)老主要靠政府財(cái)政支持的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題大多數(shù)是資金營運(yùn)狀況不佳、經(jīng)營管理方式和體制落后，缺少對管理工資獎(jiǎng)金激勵(lì)，也造成了人才流失。

■ 促進(jìn)PPP 融資模式在我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)應(yīng)用的合理建議

通過對PPP 融資模式應(yīng)用于我國養(yǎng)老行業(yè)問題的分析，為了進(jìn)一步促進(jìn)PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目在社會(huì)上推廣和實(shí)施，我們從政府角度提出了以下三方面的建議。

（一）健全PPP 模式下養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的金融政策

加強(qiáng)金融政策支持力度和創(chuàng)新。國家銀行放寬對PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的貸款限度，減少對此項(xiàng)目的貸款利息率。給項(xiàng)目提供了安全可靠的資金渠道，提高項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力。同時(shí)，政府加強(qiáng)金融創(chuàng)新，形成多樣化的金融政策工具，如設(shè)立養(yǎng)老專項(xiàng)基金和債券等。

（二）完善PPP 模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策和法律體系

將PPP 模式具體操作指南細(xì)化。通過視頻講解讓項(xiàng)目雙方學(xué)習(xí)，加強(qiáng)各地方政府規(guī)范執(zhí)行PPP 模式養(yǎng)老的政策，統(tǒng)籌規(guī)劃各地執(zhí)行的時(shí)間，對執(zhí)行過程加以監(jiān)督，確保政策的公平公正合理。另外，完善監(jiān)督評價(jià)制度，分階段進(jìn)行評價(jià)，對實(shí)施后的項(xiàng)目按實(shí)際情況進(jìn)行篩選，優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的良性循環(huán)。

（三）優(yōu)化PPP 養(yǎng)老模式稅收政策

一是細(xì)化對PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的稅收法律范圍。政府通過對PPP項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研，組織法律專家對涉稅問題的分析和研究，制定配套明確的稅法細(xì)則，尤其是優(yōu)化征收增值稅和消費(fèi)稅這兩大稅種各環(huán)節(jié)的征收。二是強(qiáng)化對PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目的減稅政策。減少特定項(xiàng)目的稅率，加大PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目優(yōu)惠條件，減輕社會(huì)投資方的財(cái)務(wù)壓力。

（四）完善PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目人才機(jī)制

首先，政府要完善PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目人才培養(yǎng)機(jī)制，建立并完善PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目管理人才體系，優(yōu)秀的管理人才是PPP 養(yǎng)老項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。其次，加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對管理人員的培訓(xùn)，PPP 模式涉及面廣，需要多學(xué)科人才合作才能更好地發(fā)展，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對其培養(yǎng)，政府可給予一定的政策支持；最后，增加PPP 融資管理模式的相關(guān)專業(yè)，高校開設(shè)PPP 融資課程，使PPP 人才培養(yǎng)專業(yè)化和系統(tǒng)化。