民族鄉(xiāng)村治理的秩序邏輯：基于歷史與現(xiàn)實(shí)的分析

王 猛,李世祥

(西南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 400715)

完善民族鄉(xiāng)村治理體系，建設(shè)現(xiàn)代型民族鄉(xiāng)村與實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村振興，需要深刻理解民族鄉(xiāng)村治理的秩序邏輯與民族鄉(xiāng)村秩序的演變脈絡(luò)?，F(xiàn)有關(guān)于鄉(xiāng)村治理秩序與民族鄉(xiāng)村秩序的研究面臨民族性與歷史性缺失的問(wèn)題。對(duì)鄉(xiāng)村治理秩序的一般討論，缺乏對(duì)民族鄉(xiāng)村的特別觀照；而對(duì)民族鄉(xiāng)村秩序的個(gè)別討論，則缺乏對(duì)秩序演變的整體梳理。因此，本文在區(qū)分兩種鄉(xiāng)村秩序邏輯的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)民族鄉(xiāng)村治理秩序的演變脈絡(luò)進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出重建民族鄉(xiāng)村秩序的思路。

一、民族鄉(xiāng)村治理的秩序維度：自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序

秩序是無(wú)數(shù)且各種各樣的要素之間的相互關(guān)系密切的事態(tài)。(1)[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》第一卷，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年版，第54頁(yè)。對(duì)秩序的探討和追尋是思想界的恒久主題。如霍布斯對(duì)人類(lèi)走出自然狀態(tài)構(gòu)建統(tǒng)治秩序的討論，(2)[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)，黎廷弼譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1997年版。文森特對(duì)自治秩序的設(shè)想，(3)[美]文森特·奧斯特羅姆：《隱蔽的帝國(guó)主義、掠奪性國(guó)家與自治》，載于[美]V.奧斯特羅姆, D.菲尼, H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思——問(wèn)題與抉擇》，王誠(chéng)等譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1992年版。以及福山對(duì)政治秩序起源的追問(wèn)。(4)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類(lèi)時(shí)代到法國(guó)大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年版。這些秩序理論構(gòu)成了對(duì)人類(lèi)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制和生活方式的理解與構(gòu)想。哈耶克較早從秩序的兩種淵源區(qū)分了內(nèi)部秩序(自發(fā)秩序/增長(zhǎng)的秩序)和外部秩序(建構(gòu)秩序/人為的秩序)(5)[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》第一卷，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年版，第55～56頁(yè)。。諾思則區(qū)分了權(quán)利限制秩序和權(quán)利開(kāi)放秩序。(6)[美]道格拉斯·C.諾思，約翰·約瑟夫·瓦利，巴里·R.韋格斯特：《暴力與社會(huì)秩序：詮釋有文字記載的人類(lèi)歷史的一個(gè)概念性框架》，杭行,王亮譯，上海：格致出版社，2013年版。毛壽龍則將秩序分為個(gè)人秩序和公共秩序、原始秩序和擴(kuò)展秩序、封閉秩序和開(kāi)放秩序等。(7)毛壽龍：《人類(lèi)秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。張康之與張乾友則區(qū)分了自然秩序、創(chuàng)制秩序和合作秩序三種類(lèi)型。(8)張康之,張乾友：《論復(fù)雜社會(huì)的秩序》，《學(xué)?！?010年第1期。這些秩序的類(lèi)型學(xué)為我們理解秩序的結(jié)構(gòu)和維度提供了重要啟示。本文遵從自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的區(qū)分對(duì)民族鄉(xiāng)村治理的秩序邏輯進(jìn)行分析。

依據(jù)產(chǎn)生方式，秩序可區(qū)分為自發(fā)秩序和建構(gòu)秩序。哈耶克在《法律、立法與自由》中依據(jù)秩序的來(lái)源和所依賴的規(guī)則區(qū)分了內(nèi)部秩序與外部秩序。在對(duì)法律與立法進(jìn)行區(qū)分討論時(shí)，哈耶克認(rèn)為法律是“自由的法律”，是生成內(nèi)部秩序的內(nèi)部規(guī)則；而立法則是強(qiáng)制權(quán)力施加的外部規(guī)則，是一種外部秩序或建構(gòu)秩序。哈耶克將基于內(nèi)部規(guī)則所形成的內(nèi)部秩序又稱為“自發(fā)秩序”。在哈耶克看來(lái)，自發(fā)秩序是人類(lèi)行動(dòng)的產(chǎn)物而非做出的刻意安排?！斑@種秩序不同于組織的秩序或統(tǒng)治的秩序”(9)李文釗：《公共管理的秩序維度：一個(gè)理論考察》，《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。。后來(lái)，哈耶克在其自發(fā)秩序思想的基礎(chǔ)上，又提出了“擴(kuò)展秩序”這一核心概念。哈耶克指出，人類(lèi)文明就是在合作中不斷擴(kuò)展的秩序，“這種擴(kuò)展秩序并不是人類(lèi)的設(shè)計(jì)或意圖造成的結(jié)果，而是一個(gè)自發(fā)的產(chǎn)物：它是從無(wú)意之間遵守某些傳統(tǒng)的、主要是道德方面的做法中產(chǎn)生的”(10)[英]弗里德利?！W古斯特·馮·哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利，胡晉華等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年版，第1頁(yè)。。哈耶克認(rèn)為，“自發(fā)秩序”是合理性的社會(huì)存在，而“建構(gòu)秩序”必將引向社會(huì)通往“奴役之路”(11)亓學(xué)太：《哈耶克的自發(fā)秩序及其哲學(xué)論證》，《山西師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第6期。。因此，他一直對(duì)建構(gòu)主義的秩序觀頗有詬病，而主張進(jìn)化主義的秩序觀。當(dāng)然，學(xué)者對(duì)哈耶克的自發(fā)秩序理論也提出了諸多批評(píng)，重申理性設(shè)計(jì)之規(guī)則和秩序的作用。(12)朱富強(qiáng)：《擴(kuò)展秩序是如何生生不息的？：兼評(píng)自發(fā)秩序的內(nèi)在缺陷》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第5期；曾憲奎：《新自由主義市場(chǎng)機(jī)制是有效的制度安排嗎?——對(duì)哈耶克自發(fā)—擴(kuò)展秩序理論的批判》，《馬克思主義研究》2017年第2期。事實(shí)上，“自發(fā)秩序的實(shí)現(xiàn)要依靠等級(jí)制權(quán)威設(shè)立的外部規(guī)則而形成的建構(gòu)秩序”(13)張進(jìn)銘,高雪萍：《自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的相容性——以哈耶克法治理論為視角》，《江西社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。。因此，自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序并不是互斥的，而是兼容共存的。

民族鄉(xiāng)村秩序在本質(zhì)上是民族鄉(xiāng)村治理的一種均衡狀態(tài)，(14)賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理與秩序》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，2003年版，第5頁(yè)。是不同維度與類(lèi)型的秩序資源相互作用的過(guò)程。民族鄉(xiāng)村治理同樣蘊(yùn)含著兩種不同的秩序邏輯。一方面，民族鄉(xiāng)村治理所具有的民族性，意味著民族鄉(xiāng)村具有更加豐富和初始的秩序資源。這也意味著民族鄉(xiāng)村治理更需要依靠或更容易動(dòng)員潛藏在民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的習(xí)俗、族群、宗族和宗教等傳統(tǒng)秩序資源。另一方面，民族鄉(xiāng)村治理也是鄉(xiāng)村外部力量特別是國(guó)家權(quán)力滲入鄉(xiāng)村并建構(gòu)民族鄉(xiāng)村秩序的過(guò)程。

民族鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序(內(nèi)生型秩序)是基于民族鄉(xiāng)村自身所蘊(yùn)含的價(jià)值規(guī)范、民族傳統(tǒng)、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、村莊權(quán)威及其形成的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，是民族鄉(xiāng)村長(zhǎng)期內(nèi)生演化形成的治理狀態(tài)和規(guī)則格局；民族鄉(xiāng)村治理的建構(gòu)秩序(外生型秩序)是國(guó)家政權(quán)滲入民族鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)果，是政治權(quán)力、法律政策等外部力量通過(guò)鄉(xiāng)村基層政權(quán)介入和控制鄉(xiāng)村社會(huì)而達(dá)致的均衡狀態(tài)。(15)王猛：《鄉(xiāng)村振興下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式及實(shí)現(xiàn)路徑》，《廣西民族研究》2019年第6期。民族鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序是基于其鄉(xiāng)村內(nèi)部的規(guī)則、習(xí)俗和慣例自生演化的結(jié)果，所形成的是民族鄉(xiāng)村的自治格局。而民族鄉(xiāng)村治理的建構(gòu)秩序則是外部權(quán)力對(duì)民族鄉(xiāng)村進(jìn)行“改造”的結(jié)果，核心的外部力量來(lái)源于國(guó)家政權(quán)，因此，更多地表現(xiàn)為“政治秩序”，是國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會(huì)的顯現(xiàn)。前者是自然生成的，后者則是人為建構(gòu)的。自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序意味著“自下而上”與“自上而下”兩種不同的民族鄉(xiāng)村秩序的生成邏輯(見(jiàn)表1)。兩種不同的民族鄉(xiāng)村秩序，在不同歷史情境下交錯(cuò)演變，映射出民族鄉(xiāng)村治理的不同邏輯，表現(xiàn)出不同的治理取向與制度設(shè)計(jì)?？梢哉f(shuō)，重建民族鄉(xiāng)村秩序的核心是處理好民族鄉(xiāng)村的內(nèi)部規(guī)則/非正式制度與國(guó)家權(quán)力/正式制度之間的關(guān)系，充分利用兩種秩序資源，實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的兼容。

表1 自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序

二、民族鄉(xiāng)村治理秩序的歷史演變

(一)傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村：“雙軌政治”與自發(fā)秩序的維持

費(fèi)孝通將中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)概括為“雙軌政治”，用以解釋自上而下的官僚機(jī)器與以士紳為中心的村社自治間平行運(yùn)作的狀態(tài)。在封建王朝時(shí)期，“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理方式。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)依托于鄉(xiāng)村內(nèi)部的宗教和鄉(xiāng)紳產(chǎn)生了鄉(xiāng)村自治格局，并形成了以倫理、禮俗為核心規(guī)則的“禮治秩序”(16)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京：北京出版社，2009年版，第73頁(yè)。。

傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村不僅具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的基本特質(zhì)，還表現(xiàn)出民族性、封閉性和獨(dú)立性等特征。少數(shù)民族鄉(xiāng)村地處位置偏遠(yuǎn)與發(fā)展條件相對(duì)惡劣的地域，交通阻塞與語(yǔ)言障礙，使得大多數(shù)民族鄉(xiāng)村處于封閉狀態(tài)。因此，傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)期延續(xù)其原始族群形態(tài)、習(xí)俗文化與內(nèi)部規(guī)則系統(tǒng)，保持著自身的民族鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)。傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村長(zhǎng)期依靠其風(fēng)俗習(xí)慣、宗教儀式和族群規(guī)范維系著本族治理的秩序均衡；而國(guó)家力量長(zhǎng)期懸浮于民族鄉(xiāng)村社會(huì)之外，無(wú)法深入民族鄉(xiāng)村內(nèi)部。因而，沒(méi)有外力干擾的傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村基于其內(nèi)部非正式的規(guī)范形成了穩(wěn)定的自發(fā)秩序。當(dāng)然，這一狀態(tài)不僅是由少數(shù)民族鄉(xiāng)村的自身屬性決定的，還在于歷代統(tǒng)治者對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)村所采取的羈縻政策，(17)吳承富：《當(dāng)代中國(guó)少數(shù)民族村社政治體系變遷：以西南少數(shù)民族村社作為研究對(duì)象》，長(zhǎng)沙：國(guó)防科技大學(xué)出版社，2018年版，第37頁(yè)。即在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置特殊的行政單位，并保持少數(shù)民族原有的管理方式與社會(huì)形態(tài)。然而，隨著中國(guó)開(kāi)啟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，民族鄉(xiāng)村的封閉邊界逐漸被沖破，外部力量接連涌入，推動(dòng)著民族鄉(xiāng)村治理的秩序轉(zhuǎn)型。

(二)民國(guó)政府時(shí)期：國(guó)家有限介入與建構(gòu)秩序的萌芽

民國(guó)時(shí)期是政權(quán)變動(dòng)頻繁、政權(quán)爭(zhēng)奪激烈與戰(zhàn)爭(zhēng)烽火連天的時(shí)期，但民族鄉(xiāng)村依舊在很大程度上保持了原有的治理秩序。傳統(tǒng)民族鄉(xiāng)村的宗教儀式和風(fēng)俗習(xí)慣大部分完好地保留和延續(xù)。同時(shí)，國(guó)家政權(quán)和外部政治力量開(kāi)始有限介入民族鄉(xiāng)村事務(wù)。一方面，在內(nèi)憂外患的雙重壓力下，國(guó)家政權(quán)開(kāi)始進(jìn)入鄉(xiāng)村。但由于國(guó)家難以在幅員廣闊的村莊建立正式的基層官僚機(jī)構(gòu)，而只好在鄉(xiāng)村內(nèi)部尋找代理人以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的間接控制。同時(shí)，民國(guó)政府制定了加強(qiáng)民族地方管理與強(qiáng)化少數(shù)民族鄉(xiāng)村管理的政策，如重組民族部落、廢除寺院的政教合一制度，以從部落制度與宗教信仰上消除民族鄉(xiāng)村的原有規(guī)范。但這些政策只停留在文本與設(shè)想階段，并沒(méi)有在民族鄉(xiāng)村地區(qū)真正落實(shí)。

另一方面，國(guó)共兩黨為“占領(lǐng)”民族鄉(xiāng)村與筑牢在民族地區(qū)的政權(quán)基礎(chǔ)，在民族鄉(xiāng)村開(kāi)展了各種政治運(yùn)動(dòng)與統(tǒng)戰(zhàn)政策。1925年，共產(chǎn)黨在內(nèi)蒙古地區(qū)組織革命運(yùn)動(dòng)，在熱河、察哈爾和綏遠(yuǎn)的民族鄉(xiāng)村建立農(nóng)民協(xié)會(huì)，開(kāi)展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)。1929年，共產(chǎn)黨在廣西領(lǐng)導(dǎo)了百色起義，組建了漢、壯、瑤等各族參加的紅七軍，在民族鄉(xiāng)村廣泛建立革命根據(jù)地，并將民族團(tuán)結(jié)政策植于廣西民族地區(qū)。與此同時(shí)，國(guó)民政府于1928年設(shè)立了“蒙藏委員會(huì)”以掌管蒙古、西藏之行政事項(xiàng)和各種興革事項(xiàng)。1934年，為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制與發(fā)揮民眾的“剿共”作用，國(guó)民政府又普遍實(shí)施保甲制度，試圖對(duì)民族鄉(xiāng)村編戶整合。1943年，國(guó)民黨企圖強(qiáng)迫少數(shù)民族同化甚至消滅少數(shù)民族，在民族鄉(xiāng)村設(shè)置黨政軍特機(jī)構(gòu)，也對(duì)民族地區(qū)基層進(jìn)行軍事管理，通過(guò)濫墾強(qiáng)征、欺壓村民等手段壓迫少數(shù)民族，造成了多地起義。(18)金炳鎬：《中國(guó)民族自治區(qū)的民族關(guān)系》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2006年，第90頁(yè)。然而，共產(chǎn)黨則通過(guò)在民族地區(qū)開(kāi)展土地革命和培養(yǎng)基層代理人，逐步強(qiáng)化對(duì)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的控制。共產(chǎn)黨通過(guò)在民族地區(qū)鄉(xiāng)村開(kāi)展“減租減息”“打土豪分田地”和“分青苗斗爭(zhēng)”等運(yùn)動(dòng)，消解了豪強(qiáng)劣紳在民族鄉(xiāng)村的影響；還通過(guò)在民族地區(qū)創(chuàng)辦鄉(xiāng)村夜校、舉辦積極分子訓(xùn)練班和建立以貧農(nóng)為核心的農(nóng)會(huì)，逐步建立起民族鄉(xiāng)村地區(qū)的基層代理隊(duì)伍。

總體而言，這一時(shí)期出于革命與政權(quán)爭(zhēng)奪的需要，國(guó)共兩黨均將民族鄉(xiāng)村地區(qū)作為贏得和鞏固政權(quán)的重要治理區(qū)域，并通過(guò)政治權(quán)力與政黨軍事力量滲入民族鄉(xiāng)村地區(qū)。這意味著國(guó)家統(tǒng)治力量與政治權(quán)力開(kāi)始形塑民族鄉(xiāng)村的治理秩序。但由于民族鄉(xiāng)村固有的封閉性、廣泛的基層組織與代理人的缺失，政治權(quán)力與政黨力量對(duì)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的介入是有限的。因而，政治權(quán)力的有限介入也并未觸動(dòng)民族鄉(xiāng)村治理的秩序根基。

(三)新中國(guó)成立初期：國(guó)家漸次進(jìn)入與建構(gòu)秩序的強(qiáng)化

新中國(guó)成立時(shí)，多數(shù)少數(shù)民族鄉(xiāng)村仍主要通過(guò)宗族、家支譜系、宗教團(tuán)體、頭人管轄和土司制度等維系著原有的鄉(xiāng)村治理秩序，國(guó)家也沒(méi)能及時(shí)對(duì)民族鄉(xiāng)村實(shí)施秩序重建。例如，新疆伊犁哈薩克封建牧主和宗教勢(shì)力統(tǒng)治著鄉(xiāng)村地區(qū)，西雙版納傣族領(lǐng)主在布朗族鄉(xiāng)村地區(qū)強(qiáng)制推行南傳上座部佛教來(lái)加強(qiáng)政治體制，(19)劉華：《少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法則研究：以勐?？h一個(gè)傣族村寨為例》，北京：民族出版社，2011年版，第7頁(yè)。怒族氏族和村社頭人進(jìn)行著行政管理工作，拉祜族的“卡些卡列”組織著鄉(xiāng)村秩序，一些民族的頭人、長(zhǎng)老和寨老組織也保持著傳統(tǒng)權(quán)威。但少數(shù)民族地區(qū)通常民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題交織在一起，新中國(guó)提出了“慎重穩(wěn)進(jìn)”的民族政策方針，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行有序改造，以建立民族鄉(xiāng)村治理的新秩序與鞏固少數(shù)民族地區(qū)政權(quán)。

新中國(guó)對(duì)民族鄉(xiāng)村進(jìn)行改造的主要形式是建立基層政權(quán)組織。設(shè)立鄉(xiāng)、村兩級(jí)政權(quán)，通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政黨下鄉(xiāng)”和“行政下鄉(xiāng)”加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力對(duì)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的整合；建立民族工作隊(duì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)等組織推進(jìn)民族鄉(xiāng)村生產(chǎn)建設(shè)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)扶助與資源支持以改善民族鄉(xiāng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活狀況；通過(guò)廢除保甲制度、肅清鄉(xiāng)村土匪、打擊封建勢(shì)力，清理舊有行政機(jī)構(gòu)與人員，為國(guó)家權(quán)力進(jìn)入民族鄉(xiāng)村清除障礙；培養(yǎng)民族干部與加強(qiáng)政策宣傳，吸納民族鄉(xiāng)村精英建立基層政權(quán)與作為基層代理人。民族地區(qū)基層政權(quán)組織的建立，取代了少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)政治實(shí)體，結(jié)束了少數(shù)民族社會(huì)內(nèi)部的各自為政與相互割裂的格局，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)；同時(shí)，基層政權(quán)組織的建立，使得國(guó)家權(quán)力滲入到民族鄉(xiāng)村社會(huì)，使得長(zhǎng)期分散的少數(shù)民族社會(huì)處于統(tǒng)一的政權(quán)管控之下。(20)吳承富：《當(dāng)代中國(guó)少數(shù)民族村社政治體系變遷:以西南少數(shù)民族村社作為研究對(duì)象》，長(zhǎng)沙：國(guó)防科技大學(xué)出版社，2018年版，第48～49頁(yè)。

土地改革和合作化運(yùn)動(dòng)也直接推動(dòng)了國(guó)家權(quán)力的滲入與鄉(xiāng)村秩序結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。土地改革的現(xiàn)實(shí)意義在于少數(shù)民族農(nóng)民獲得了土地，鞏固民族鄉(xiāng)村基層政權(quán)的合法性。其政治意義還在于改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，地權(quán)成為新的國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民之間的契約。傳統(tǒng)的國(guó)家政權(quán)、地主或士紳、農(nóng)民的“三角關(guān)系”被國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民間的“雙邊關(guān)系”所替代。(21)許源源,左代華：《鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生秩序:演進(jìn)邏輯、運(yùn)行機(jī)制與制度嵌入》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第8期。在合作化運(yùn)動(dòng)中，農(nóng)業(yè)合作組織形式從互助組向更高的初級(jí)社、高級(jí)社的轉(zhuǎn)變過(guò)程，是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的集體化整合程度、國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透程度逐漸增強(qiáng)的過(guò)程。這一時(shí)期，國(guó)家還對(duì)景頗族、獨(dú)龍族、怒族、基諾族等民族分布區(qū)不搞“和平協(xié)商土改”，而采取直接向互助組和農(nóng)業(yè)合作社過(guò)渡的形式。建立在民族地區(qū)的基層政權(quán)和基層黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)了合作化運(yùn)動(dòng)，在其帶領(lǐng)生產(chǎn)建設(shè)的過(guò)程中，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)偏遠(yuǎn)少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的管控。

總之，建國(guó)初期國(guó)家以“慎重溫和”的方式介入民族鄉(xiāng)村治理，既尊重少數(shù)民族的原有秩序和社會(huì)風(fēng)俗，也注意保護(hù)少數(shù)民族的利益，還注重加強(qiáng)國(guó)家對(duì)少數(shù)民族的整合以實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和繁榮。這些政策實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的改造和正式國(guó)家權(quán)力滲入民族鄉(xiāng)村內(nèi)部?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)期是民族鄉(xiāng)村的自發(fā)秩序與國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)秩序之間的正式“遭遇”。這也是民族鄉(xiāng)村治理的重要轉(zhuǎn)型，處于民族鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的交替與磨合階段。但也在整體上呈現(xiàn)出正式的國(guó)家制度強(qiáng)于非正式規(guī)范的作用、建構(gòu)秩序強(qiáng)于自發(fā)秩序。國(guó)家政權(quán)與正式的國(guó)家制度主導(dǎo)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序，特別是少數(shù)民族傳統(tǒng)政治組織的萎縮與傳統(tǒng)治理權(quán)威的消失，也意味著民族鄉(xiāng)村自發(fā)秩序所依賴的制度土壤發(fā)生了變化。

(四)人民公社時(shí)期：國(guó)家強(qiáng)勢(shì)在場(chǎng)與自發(fā)秩序的消退

著名漢學(xué)家費(fèi)正清指出：“人民公社達(dá)到了國(guó)家組織力量對(duì)中國(guó)基層社會(huì)的完全控制，政府以一種前所未有的方式滲透進(jìn)入社會(huì)的各個(gè)角落”(22)[美]費(fèi)正清，羅德里克·麥克法夸爾：《劍橋中華人民共和國(guó)史(1945—1965)》，王建朗譯，上海：上海人民出版社，1990年版，第72頁(yè)。。人民公社是國(guó)家政權(quán)強(qiáng)制性建立和推廣所建立的高度集中的“政社合一”體制。在這一時(shí)期，國(guó)家政治力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制與嵌入則達(dá)到了頂峰。一方面，國(guó)家通過(guò)人民公社對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行政治管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與意識(shí)形態(tài)控制；另一方面，人民公社對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)控制，擠占了鄉(xiāng)村自發(fā)秩序的存續(xù)空間，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)性權(quán)威被體制性權(quán)威所替代。

國(guó)家力量完全管控了民族鄉(xiāng)村地區(qū)，并直接介入民族鄉(xiāng)村生活。這種高度集中的體制徹底瓦解了宗法宗族制度、民族傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣等自發(fā)秩序資源。國(guó)家以全能主義和集體主義的方式管理和控制民族鄉(xiāng)村，使得民族鄉(xiāng)村治理達(dá)到了空前的同質(zhì)化，而失去了治理多樣性。對(duì)民族鄉(xiāng)村內(nèi)生性文化與規(guī)范的排斥，消解了民族鄉(xiāng)村治理的秩序根基，使得民族鄉(xiāng)村社會(huì)的自發(fā)秩序受到嚴(yán)重抑制，深重破壞了民族鄉(xiāng)村治理體系。高度集中的人民公社體制與自生沉淀的民族鄉(xiāng)村傳統(tǒng)存在巨大的張力，抑或說(shuō)強(qiáng)勢(shì)的外生性國(guó)家力量對(duì)堅(jiān)實(shí)的內(nèi)在性鄉(xiāng)村資源的輕視，為后來(lái)因“國(guó)家退場(chǎng)”而形成的鄉(xiāng)村秩序危機(jī)埋下了種子。這一時(shí)期，盡管?chē)?guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)民族鄉(xiāng)村的高度整合，但也嚴(yán)重破壞了民族鄉(xiāng)村的原有秩序生態(tài)。民族鄉(xiāng)村社會(huì)服從于政治秩序與國(guó)家權(quán)威，卻失去了其內(nèi)在的秩序活力。

(五)改革開(kāi)放之后：治理真空與鄉(xiāng)村秩序危機(jī)

改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了三大轉(zhuǎn)變：家庭經(jīng)營(yíng)制度取代了集體經(jīng)營(yíng)制度；鄉(xiāng)政政權(quán)取代了人民公社制度，鄉(xiāng)村自治取代了鄉(xiāng)村集體治理。(23)劉守英,熊雪鋒：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個(gè)國(guó)家治理視角的回顧與評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第9期。至此，鄉(xiāng)村社會(huì)迎來(lái)了“鄉(xiāng)政村治”體制，即國(guó)家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立基層群眾性自治組織，實(shí)行村民自治。這種變化意味著國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的管控和直接干預(yù)相對(duì)減少。但是民族地區(qū)也面臨鄉(xiāng)村精英在改革開(kāi)放的洪流中大量流失、民族傳統(tǒng)和宗教習(xí)俗逐漸式微、民族鄉(xiāng)村組織化程度低等問(wèn)題。因此，國(guó)家建構(gòu)秩序的逐步退場(chǎng)與鄉(xiāng)村自發(fā)秩序的供給不足，造成了民族鄉(xiāng)村陷入無(wú)序的困境。

一方面，“鄉(xiāng)政村治”模式難以實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村的有效治理。其原因在于：伴隨著城市化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，民族鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“空心化”、治理資源不足、內(nèi)部碎片化等問(wèn)題，使得國(guó)家設(shè)計(jì)的正式治理制度(如村民自治)要在民族鄉(xiāng)村社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，缺乏與之有效對(duì)接的鄉(xiāng)村內(nèi)部資源。另一方面，盡管隨著國(guó)家權(quán)力對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)村管控的減弱，傳統(tǒng)的政治組織與政治權(quán)威在民族地區(qū)出現(xiàn)了復(fù)興的跡象，但這不足以成為現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理所依賴的秩序資源。其原因在于：傳統(tǒng)權(quán)威組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已被瓦解，而與之相對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化也在向新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)主義等現(xiàn)代文化轉(zhuǎn)變。

可以說(shuō)，建國(guó)后的鄉(xiāng)村秩序經(jīng)歷了由“被國(guó)家化”向“弱國(guó)家化”、由“政治秩序主導(dǎo)”向“政治秩序弱化”的轉(zhuǎn)變。國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)滲透，消蝕了鄉(xiāng)村社會(huì)原有的秩序資源和治理能力。改革開(kāi)放后，當(dāng)國(guó)家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村社會(huì)退場(chǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)自身無(wú)力填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力抽離所形成的治理真空，則出現(xiàn)了所謂的“鄉(xiāng)村秩序危機(jī)”。

三、民族鄉(xiāng)村治理秩序的現(xiàn)實(shí)分析

(一)民族鄉(xiāng)村治理的秩序危機(jī)

改革開(kāi)放以來(lái)的鄉(xiāng)村治理制度變革，特別是新世紀(jì)的稅費(fèi)改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局產(chǎn)生了重要影響，并構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理秩序結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。2003年中央提出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策和2006年全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，帶來(lái)了國(guó)家與農(nóng)民及鄉(xiāng)村關(guān)系的根本變化。這意味著“國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村從攫取轉(zhuǎn)向給予”(24)劉守英,熊雪鋒：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個(gè)國(guó)家治理視角的回顧與評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第9期。?！坝少Y源汲取向資源輸入的轉(zhuǎn)型，意味著國(guó)家權(quán)力以一種全新的方式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，意味著鄉(xiāng)村治理變革的到來(lái)”(25)景躍進(jìn)：《中國(guó)農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。。但是，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管控的降低與建構(gòu)秩序的弱化，并沒(méi)有通過(guò)鄉(xiāng)村的內(nèi)生性力量來(lái)建構(gòu)自發(fā)秩序以填補(bǔ)政府從鄉(xiāng)村社會(huì)退出的空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理能力降低與鄉(xiāng)村內(nèi)生性資源不足，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理懸空與鄉(xiāng)村社會(huì)自治形式化的“雙重困境”。

這種雙重困境與治理危機(jī)在少數(shù)民族地區(qū)主要表現(xiàn)在：一是民族鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足。稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)財(cái)縣管制度，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的自主性和提供公共服務(wù)的激勵(lì)。(26)劉守英,熊雪鋒：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個(gè)國(guó)家治理視角的回顧與評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第9期。因此，民族鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)和社會(huì)福利方面與城市、非民族鄉(xiāng)村均有較大差距。二是鄉(xiāng)村政治體系的內(nèi)在矛盾。這一矛盾的根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系本應(yīng)是基層政權(quán)與鄉(xiāng)村自治組織的關(guān)系，在實(shí)際中卻異化為基層政權(quán)與其延伸機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。這極大影響了民族鄉(xiāng)村的自主治理能力與水平。同時(shí)，如果處理不好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系則可能引起民族沖突。三是民族鄉(xiāng)村的貧困問(wèn)題。民族鄉(xiāng)村本身經(jīng)濟(jì)較落后、資源獲取困難且深度貧困較多，對(duì)政府支持與政策保護(hù)的依賴性高；而若當(dāng)國(guó)家的保護(hù)性功能減弱時(shí)，其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的弱勢(shì)無(wú)力就更為突出，少數(shù)民族村民的心理落差與貧困救濟(jì)等問(wèn)題不斷凸顯。四是少數(shù)民族文化傳統(tǒng)的瀕危和消失。一方面，外來(lái)文化進(jìn)入民族鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部侵蝕了民族傳統(tǒng)文化的空間；另一方面，民族鄉(xiāng)村的宗教習(xí)俗、村規(guī)民約、傳統(tǒng)組織和鄉(xiāng)村精英在逐漸消失的同時(shí)，也不足以適應(yīng)現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理的需要。

民族鄉(xiāng)村治理危機(jī)的根源在于：國(guó)家正式的建構(gòu)秩序與鄉(xiāng)村內(nèi)生的自發(fā)秩序在一定程度上的雙重失靈。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所建構(gòu)的強(qiáng)制性外生秩序在民族鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了斷裂。(27)陳新：《外部介入與內(nèi)生權(quán)力的再整合——對(duì)鄉(xiāng)村治理公共秩序的思考》，《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年11月19日。對(duì)民族鄉(xiāng)村的治理，國(guó)家政治權(quán)力由直接的、全方位的控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、有選擇的介入。這一轉(zhuǎn)變使得國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理呈現(xiàn)懸浮化與碎片化狀態(tài)，而正式的國(guó)家制度不能有效與民族鄉(xiāng)村治理對(duì)接，造成了民族鄉(xiāng)村建構(gòu)秩序的低效能。另一方面，維持民族鄉(xiāng)村自發(fā)秩序的結(jié)構(gòu)、主體、平臺(tái)和規(guī)范在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中發(fā)生了變革。表現(xiàn)為：民族鄉(xiāng)村共同體或族群意識(shí)的弱化、民族鄉(xiāng)村精英的流失、宗族等傳統(tǒng)社會(huì)組織的解體、習(xí)俗鄉(xiāng)約等非正式規(guī)范的消失?？傊?，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家權(quán)力經(jīng)歷由全面滲透向逐漸退場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，民族鄉(xiāng)村既無(wú)力自主解決國(guó)家抽離后的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，又無(wú)法有效利用原有的秩序資源來(lái)填補(bǔ)原有國(guó)家力量開(kāi)拓的鄉(xiāng)村秩序空間。因此，后稅費(fèi)時(shí)代的民族鄉(xiāng)村陷入了治理秩序危機(jī)。

(二)民族鄉(xiāng)村治理的秩序復(fù)興

十八大以來(lái)，國(guó)家實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正對(duì)民族鄉(xiāng)村的治理秩序進(jìn)行重構(gòu)。

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家基層治理的典型代表，(28)王雨磊：《村干部與實(shí)踐權(quán)力——精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家基層治理秩序》，《公共行政評(píng)論》2017年第3期。也是國(guó)家權(quán)力再次深度介入鄉(xiāng)村事務(wù)的重要契機(jī)。國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的直接目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的脫貧與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化，而更深層次的治理價(jià)值在于改造鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序與政治秩序。民族鄉(xiāng)村地區(qū)是精準(zhǔn)扶貧的重要區(qū)域。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，國(guó)家對(duì)民族鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)秩序改造是通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)扶貧和對(duì)口幫扶等方式來(lái)改變民族鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織形式的分散化和單一化局面，以解決民族鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等問(wèn)題。而對(duì)民族鄉(xiāng)村的政治秩序重構(gòu)則是通過(guò)基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)與強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。精準(zhǔn)扶貧與脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)艱巨的政治任務(wù)，因此需要通過(guò)組織載體與干部隊(duì)伍建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)廣泛的政治動(dòng)員。精準(zhǔn)扶貧的行動(dòng)者主要包括對(duì)口幫扶單位及其駐村干部、各級(jí)扶貧辦、第一書(shū)記和村干部。一方面，發(fā)揮村級(jí)黨組織的“戰(zhàn)斗堡壘”作用，各級(jí)扶貧單位和鄉(xiāng)村干部是國(guó)家扶貧意志的代理人和貫徹者；另一方面，作為基層秩序代言人與維護(hù)者的村干部，通過(guò)實(shí)踐權(quán)力來(lái)具體落實(shí)與執(zhí)行扶貧政策?？梢?jiàn)，精準(zhǔn)扶貧不僅強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)民族鄉(xiāng)村的管控和治理，還重塑了民族鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)秩序和政治秩序。

鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與關(guān)系的調(diào)整，其核心是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。黨中央提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”和“五個(gè)振興”(產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興)，對(duì)重構(gòu)民族鄉(xiāng)村治理秩序具有重要的啟示價(jià)值。其一，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，意味著民族鄉(xiāng)村治理要重視正式的國(guó)家規(guī)范與非正式的鄉(xiāng)村禮俗的融合、正式制度與非正式制度的統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)村的自主治理。其二，“五個(gè)振興”中的人才振興、文化振興與組織振興分別對(duì)應(yīng)了鄉(xiāng)村自發(fā)秩序所依賴的主體、規(guī)范和載體三個(gè)維度。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵性任務(wù)在于激活和利用鄉(xiāng)村的內(nèi)生資源，復(fù)興民族鄉(xiāng)村的內(nèi)部秩序。其三，鄉(xiāng)村治理的產(chǎn)業(yè)振興在夯實(shí)民族鄉(xiāng)村自主治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)，還著力將鄉(xiāng)村嵌套進(jìn)更具開(kāi)放性與流動(dòng)性的市場(chǎng)秩序中，以順應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展方向。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是政治權(quán)力與市場(chǎng)資本滲入民族鄉(xiāng)村的過(guò)程，也是民族鄉(xiāng)村內(nèi)生力量復(fù)蘇的過(guò)程?？傊褡遴l(xiāng)村振興更具復(fù)雜性和艱巨性。重建民族鄉(xiāng)村秩序，要注重實(shí)現(xiàn)建構(gòu)的政治秩序、自發(fā)的社會(huì)秩序和擴(kuò)展的市場(chǎng)秩序的融合統(tǒng)一。

四、民族鄉(xiāng)村治理的秩序重建

民族鄉(xiāng)村治理的秩序均衡是建構(gòu)秩序與自發(fā)秩序相互作用的結(jié)果，不同的歷史階段，國(guó)家政治權(quán)力與鄉(xiāng)村內(nèi)生力量作用的強(qiáng)度存在差異和變化。民族鄉(xiāng)村治理的建構(gòu)秩序與自發(fā)秩序，不是彼此排斥與矛盾的，而是互為補(bǔ)充與支撐的。其中，滲入的建構(gòu)秩序具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與糾正鄉(xiāng)村失范的功能，內(nèi)生的自發(fā)秩序具有強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治與提升治理能力的作用，擴(kuò)展的市場(chǎng)秩序具有供給公共服務(wù)與提升鄉(xiāng)村福利的價(jià)值。因此，重建民族鄉(xiāng)村秩序的核心是激活不同的秩序資源，實(shí)現(xiàn)不同秩序維度的統(tǒng)一。

第一，發(fā)揮正式制度功能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理公共權(quán)威系統(tǒng)。要明確國(guó)家權(quán)力對(duì)民族鄉(xiāng)村社會(huì)的介入程度和邊界范圍，為內(nèi)生自發(fā)秩序的作用留存空間，處理好發(fā)揮建構(gòu)秩序功能與保持自發(fā)秩序活力的關(guān)系。構(gòu)建公共權(quán)威系統(tǒng)主要是建立與民族鄉(xiāng)村適配的正式制度體系。這不僅需要從宏觀上健全民族區(qū)域自治制度，還需要完善民族鄉(xiāng)村治理的政策方針和法律法規(guī)，并通過(guò)宣傳教育、政策下鄉(xiāng)等手段建立起國(guó)家正式制度進(jìn)入基層鄉(xiāng)村的渠道，保障法律政策和執(zhí)法機(jī)關(guān)在民族鄉(xiāng)村治理中的權(quán)威性。重構(gòu)民族鄉(xiāng)村治理的建構(gòu)秩序還要推進(jìn)基層政治體制改革，主要包括：通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，提升基層政府對(duì)民族鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)與規(guī)范能力；通過(guò)鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)整，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民族鄉(xiāng)村的治理邊界與作用范圍；理順村黨支部與村委會(huì)關(guān)系，在保障政黨力量在基層延伸的同時(shí)，維護(hù)民族鄉(xiāng)村的自治空間。

第二，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生資源，完善民族鄉(xiāng)村自主治理體系。鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序是建構(gòu)秩序的有力補(bǔ)充和支撐。保持自發(fā)秩序所具有的韌性和調(diào)適性是構(gòu)建現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵。重建民族鄉(xiāng)村治理的自發(fā)秩序，需要通過(guò)強(qiáng)化村落共同體意識(shí)、尋找鄉(xiāng)村記憶和整合鄉(xiāng)村公共利益，再造民族鄉(xiāng)村治理的公共空間；積極吸引鄉(xiāng)村精英回流與培育新鄉(xiāng)賢，重構(gòu)民族鄉(xiāng)村自治的人才隊(duì)伍；支持和培育扶貧救助、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)合作、文化教育和志愿服務(wù)等新型鄉(xiāng)村社會(huì)組織，夯實(shí)民族鄉(xiāng)村自治的組織基礎(chǔ)；促進(jìn)民族鄉(xiāng)村的宗教文化、風(fēng)俗習(xí)慣和族群意識(shí)等向現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，重塑民族鄉(xiāng)村自治的內(nèi)在規(guī)范?？傊?，完善民族鄉(xiāng)村自治體系，需要有效整合民族鄉(xiāng)村內(nèi)部的權(quán)威、人力、組織和文化等資源。

第三，利用現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制，鞏固民族鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。民族鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響和決定了民族鄉(xiāng)村治理的有效性和穩(wěn)定性。發(fā)揮市場(chǎng)秩序在民族鄉(xiāng)村治理中的功能，一是要積極推動(dòng)民族鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高少數(shù)民族群眾的生活質(zhì)量和福利水平，為農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村自治和基層政治生活提供物質(zhì)基礎(chǔ)。二是要探索發(fā)展民族鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展、抵御風(fēng)險(xiǎn)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。三是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)和混合公共產(chǎn)品中的作用。在民族鄉(xiāng)村的社會(huì)保障、職業(yè)技術(shù)教育、扶貧救濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域積極推進(jìn)合同承包、PPP等公私合作模式，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高民族鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量。