民族事務(wù)治理法治化的實(shí)踐及發(fā)展路徑

彭 振

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

民族事務(wù)治理法治化是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保障。民族事務(wù)治理法治化是國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾和治理核心發(fā)生了重大變遷，國(guó)家治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。著眼于此，中國(guó)民族事務(wù)治理法治化也應(yīng)立足于新時(shí)代的歷史定位，在國(guó)家全面推進(jìn)法治建設(shè)的歷史時(shí)期，更好地提升民族事務(wù)依法治理水平，更好地“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好”(1)《中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月30日。，順應(yīng)各民族交往交流交融的趨勢(shì)，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)奮斗和共享發(fā)展，不斷推進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興。

一、法治框架下的民族事務(wù)治理

(一)民族事務(wù)治理法治化是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求

中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，雖然歷經(jīng)幾千年的歷史變遷，但中華文明始終傳承發(fā)揚(yáng)，各少數(shù)民族的國(guó)家和民族認(rèn)同感一直以來也是統(tǒng)一的，沒有哪一個(gè)少數(shù)民族不認(rèn)為自己是中華民族大家庭的成員，從而形成了中華民族多元一體的民族格局。歷代王朝在對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的管理中也逐漸認(rèn)識(shí)到依法治理的重要性。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了從“站起來”到“富起來”再到“強(qiáng)起來”，中國(guó)共產(chǎn)黨始終重視民族平等、民族團(tuán)結(jié)、中華民族共同體的建設(shè)，始終把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要事業(yè)。自1947年到1965年間，中國(guó)分別建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)。1982年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的頒布，依法確立了民族區(qū)域自治制度是解決當(dāng)代中國(guó)民族問題的根本制度，是我國(guó)四大基本政治制度之一，這為民族事務(wù)治理奠定了制度基石。中共十九屆四中全會(huì)也提出：“要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問題的正確道路”(2)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第12頁。。這些政策極大的促進(jìn)了我國(guó)民族平等、民族團(tuán)結(jié)、各民族共同繁榮。我國(guó)各族人民在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中，逐漸形成了建立在共同歷史文化、共同物質(zhì)基礎(chǔ)、共同身份認(rèn)同、共同價(jià)值追求、共有精神家園基礎(chǔ)上的民族共同體，各民族在文化上兼容并蓄、經(jīng)濟(jì)上相互依存、情感上相互親近，你中有我、我中有你、誰也離不開誰。

中共十八大以來，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日益完善，依法治國(guó)方略的實(shí)施卓有成效。但是，同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比，同各族群眾期待相比，同全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)相比，民族法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題。依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理國(guó)家的基本方略，民族事務(wù)治理作為公共事務(wù)治理領(lǐng)域的重要內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的大背景下，運(yùn)用法律解決民族問題和治理民族事務(wù)的成功與否關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，從法治層面來看，就需要實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化，而這也是深化全面依法治國(guó)實(shí)踐的要求。

(二)民族事務(wù)治理法治化保障民族團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定、發(fā)展

中國(guó)民族事務(wù)治理法治化的歷史經(jīng)驗(yàn)，在各地都取得巨大成就，但也有著值得去總結(jié)、思考的不足之處。從秦朝的《屬邦律》，到清朝的《蒙古律》《苗律》《回律》《番律》等民族法典，規(guī)范和調(diào)整的主要是關(guān)于朝廷與民族地區(qū)民族首領(lǐng)的關(guān)系，再到如今的民族區(qū)域自治制度，經(jīng)歷了幾千年的實(shí)踐和考驗(yàn)，進(jìn)入到依法調(diào)整中央與民族地區(qū)的關(guān)系的時(shí)代。特別是改革開放以來，從中央到地方，都在不斷發(fā)展和完善民族事務(wù)治理法治化，使得民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

1.形成了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)法治保障體系

民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。近年來無論是國(guó)家還是民族地方，都加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得喜人成績(jī)，并建立了較為完善的經(jīng)濟(jì)法治保障體系，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是依法保障民族地區(qū)脫貧致富。中國(guó)的少數(shù)民族大部分分布在邊疆及西南、西北、東北地區(qū)，這些地區(qū)自然條件相對(duì)較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較薄弱、教育文化等方面也相對(duì)落后，是我國(guó)深度貧困的集中地帶。為了依法保障民族地區(qū)扶貧各環(huán)節(jié)，國(guó)家和地方分別從教育、特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、就業(yè)、社會(huì)保障等多方面進(jìn)行立法，確保精準(zhǔn)扶貧有法可依、依法進(jìn)行。譬如，2016年廣西區(qū)政府出臺(tái)的《廣西壯族自治區(qū)鼓勵(lì)易地扶貧搬遷差異化補(bǔ)償辦法》規(guī)定，貧困戶家庭自愿退出宅基地且今后不再申請(qǐng)安排宅基地的，對(duì)退出的宅基地法定面積范圍內(nèi)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二是依法保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)走出去引進(jìn)來。民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開對(duì)外貿(mào)易，隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)日益突顯，逐漸由原來的邊陲地帶變成對(duì)外貿(mào)易的前沿陣地。譬如，廣西為構(gòu)建中國(guó)對(duì)東盟開放的前沿和“橋頭堡”，先后出臺(tái)了《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》《中國(guó)—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》等地方立法，為民族地區(qū)招商引資和開放開發(fā)提供法治保障，并通過立法，明確在政策、規(guī)劃、項(xiàng)目、資金、技術(shù)、人才等方面予以優(yōu)先保障，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

三是依法保障民族地區(qū)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。依托特有的自然資源和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展有較大優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，是民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，而特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要協(xié)調(diào)各方利益，均衡各種沖突，民族地區(qū)依法明確相關(guān)問題和矛盾的解決途徑，破解發(fā)展中所遇到的各種問題和阻力。譬如，廣西作為全國(guó)蔗糖的主要生產(chǎn)地，通過積極開展糖業(yè)管理辦法，依法規(guī)范糖業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)糖業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

2.加強(qiáng)了民族地區(qū)政治建設(shè)法治保障

一是民族區(qū)域自治制度不斷完善。民族區(qū)域自治制度依法確立了民族自治地方的各項(xiàng)自治權(quán)，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、保護(hù)少數(shù)民族權(quán)益等方面都發(fā)揮了重要作用。改革開放40年以來，民族區(qū)域自治的實(shí)踐得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善，民族法律法規(guī)執(zhí)行質(zhì)量和民族事務(wù)治理法治化水平不斷提高，中華民族共同體的國(guó)家意識(shí)得到各民族的認(rèn)同，使得各民族“像石榴籽一樣緊緊抱在一起”(3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。，構(gòu)筑了中央與民族自治地方多元一體的完整格局，《民族區(qū)域自治法》真正成為具有中國(guó)特色的、解決現(xiàn)實(shí)民族問題的制度依靠和法治保障。(4)宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐回眸及未來走勢(shì)——紀(jì)念中國(guó)改革開放40周年》，《學(xué)術(shù)論壇》2018 年第2期。少數(shù)民族各項(xiàng)權(quán)利依法得以保障，各民族生活不斷改善。二是民族地區(qū)法治政府建設(shè)不斷加強(qiáng)。民族地區(qū)法治政府建設(shè)也不斷推進(jìn)：政府職能進(jìn)一步優(yōu)化，行政審批制度改革得以深化，政府行政效能不斷提高，百姓辦事變得更加容易、便通，官員作風(fēng)更加清廉，權(quán)力監(jiān)督制度不斷完善，政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，權(quán)力運(yùn)行透明度不斷增加。三是民族地區(qū)依法治理能力不斷提高。民族地區(qū)政府權(quán)力清單得以明確，行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，執(zhí)法更加嚴(yán)格、規(guī)范、公正和文明，政府法治能力日益提升。

3.構(gòu)建了民族地區(qū)文化建設(shè)法治格局

絢麗多彩的民族文化是加強(qiáng)民族自信和打牢中華民族共同體意識(shí)的基礎(chǔ)，造就了中國(guó)傳統(tǒng)文化的多元性和差異性，也是中華民族寶貴的遺產(chǎn)和財(cái)富。但隨著科技和社會(huì)不斷發(fā)展，許多民族文化面臨著消失的危險(xiǎn)。自2004年中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》后，中國(guó)的民族文化法治保護(hù)翻開新的一頁。近年來，從中央到地方，通過立法、司法、行政等多種方式，民族文化保護(hù)取得良好效果，民族文化法治保障體系已基本形成。主要表現(xiàn)在：一是立法力度的增強(qiáng)。除了《民族區(qū)域自治法》等中央立法對(duì)民族文化進(jìn)行保護(hù)以外，大部分民族地區(qū)都制定了相關(guān)的地方立法。2000年，我國(guó)第一部非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的地方性法規(guī)《云南省民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》生效并實(shí)施。之后寧夏、新疆、貴州、西藏等地也相繼出臺(tái)了相關(guān)地方立法。例如，2015年，《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例》獲得通過；2016年廣西壯族自治區(qū)通過了《廣西壯族自治區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》；2017年12月柳州市印發(fā)了《柳州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作平臺(tái)管理暫行辦法》《柳州市市級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人(團(tuán)體)年度考核暫行辦法》《柳州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》《柳州市年度十佳非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承團(tuán)體評(píng)選暫行辦法》，通過建章立制，民族文化的法律保障體系已基本形成。二是司法保護(hù)的提升。主要表現(xiàn)在通過著作權(quán)、商標(biāo)、專利及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等手段保護(hù)民族文化發(fā)展，讓民族文化真正實(shí)現(xiàn)“活態(tài)傳承”。譬如，2015年審結(jié)的《山歌好比春江水》侵權(quán)案就是一個(gè)典型的通過司法審判保護(hù)民族藝術(shù)的案例。三是行政執(zhí)法保護(hù)的完善。政府依法加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的認(rèn)定、公布和培訓(xùn)，加強(qiáng)相應(yīng)資金的提供，通過一系列行政管理方式，促進(jìn)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)。譬如，廣西區(qū)政府通過將“壯族三月三”確定為法定假日，并在節(jié)日期間組織和開展山歌比賽、非遺展示等活動(dòng),在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、彰顯民族文化上都獲得良好效果。(5)彭振：《中國(guó)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的法律保護(hù)：歷史、現(xiàn)狀和展望》，《廣西師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。

4.提升了民族地區(qū)社會(huì)建設(shè)法治水平

第一，民族地區(qū)社會(huì)秩序依法管控能力不斷增強(qiáng)。依法維護(hù)民族地區(qū)的安全穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的前提和保障。針對(duì)居住人口分散、民族構(gòu)成復(fù)雜、地理區(qū)位和信仰等因素，及跨境走私、人口拐賣、跨境犯罪、文化宗教滲透、恐怖主義及民族分裂等公共問題，民族地區(qū)各級(jí)部門有針對(duì)性的開展各項(xiàng)法治活動(dòng)，解決了以往多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)難、成本高、效率低的問題，完善了綜合性的社會(huì)秩序管控體系，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多部門聯(lián)動(dòng)的有效執(zhí)法體系，社會(huì)秩序明顯好轉(zhuǎn)，百姓的安全感和滿意度明顯提升。第二，依法推進(jìn)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化。推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)合理化和扶貧攻堅(jiān)的重要舉措，是關(guān)系充分釋放內(nèi)需發(fā)展?jié)摿εc和諧社會(huì)構(gòu)建的綜合性問題。民族地區(qū)依法推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在農(nóng)村戶籍改革、農(nóng)村集體土地權(quán)益保障、財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面取得良好實(shí)效。第三，依法加強(qiáng)民生保障。民族地區(qū)教育質(zhì)量、醫(yī)療保障、養(yǎng)老事業(yè)、飲食飲水安全、棚戶區(qū)及危舊房改造等民生關(guān)切問題都得以依法明確和改善。譬如，內(nèi)蒙古包頭市北梁地區(qū)依法對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造就是改善民族地區(qū)民生問題的典型。

5.加強(qiáng)了民族地區(qū)生態(tài)文明法治力度

民族地區(qū)有豐富的土地、水、森林和草原等資源，如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是民族地區(qū)發(fā)展中亟待解決的重要問題。民族地區(qū)以承接來自東部地區(qū)落后產(chǎn)業(yè)和過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移為契機(jī)，進(jìn)行民族地區(qū)企業(yè)產(chǎn)能升級(jí)和結(jié)構(gòu)性調(diào)整，迫切需要解決好這種產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)性調(diào)整帶來的生態(tài)破壞問題。同時(shí)，民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)和通過自然資源開發(fā)推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突尤為明顯，這導(dǎo)致民族生態(tài)治理法治化的難度增大，需要通過探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)壤嫣钛a(bǔ)方法來尋求經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益之間的平衡之道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一?！熬G水青山就是金山銀山”，只有依法嚴(yán)格管理涉及環(huán)境的各類開發(fā)活動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。隨著法治建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的不斷推進(jìn)，民族地區(qū)環(huán)境立法質(zhì)量和數(shù)量不斷提高。通過單行條例、地方法規(guī)規(guī)章的形式，對(duì)民族地區(qū)的草原、海洋、古樹、野生動(dòng)物、礦產(chǎn)資源等進(jìn)行保護(hù)。譬如，內(nèi)蒙古結(jié)合國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)，制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護(hù)條例》《包頭市南海子濕地自然保護(hù)區(qū)條例》，科學(xué)立法劃出保護(hù)紅線，依法治濕逐步修復(fù)生態(tài)，十年來該濕地的環(huán)境得到明顯改善。同時(shí)，民族地區(qū)環(huán)境執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)。通過依法加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督，加大污染治理，提升環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育，嚴(yán)懲環(huán)境污染責(zé)任主體等方式，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。譬如，云南省騰沖市通過推進(jìn)“戶集、村收村運(yùn)、集中處理”的農(nóng)村環(huán)境綜合整治措施，使全市垃圾處理能力大幅度提高。

二、民族事務(wù)治理法治化的新問題

進(jìn)入新時(shí)代，我們實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化，構(gòu)建民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化法治體系的信心和能力更強(qiáng)，但與全面依法治國(guó)的高標(biāo)準(zhǔn)相比較，當(dāng)前民族事務(wù)治理法治化過程中遇到一些新的問題，有待進(jìn)一步完善。

(一)民族區(qū)域自治權(quán)行使不充分

“自治權(quán)是屬于民族自治地方各族人民的權(quán)力，是人民民主專政在民族自治地方的具體體現(xiàn)”(6)張文山：《中國(guó)自治區(qū)自治條例研究》，北京：法律出版社，2018年版，第264頁。。當(dāng)前我國(guó)民族自治地方自治權(quán)行使還存在以下不足。

第一，在立法自治權(quán)行使方面。根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方人民自治機(jī)關(guān)享有在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人事、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等方面的管理自治權(quán)，具有權(quán)利性和權(quán)力性、廣泛性與局限性、區(qū)域性和全局性的雙重特征。而正確、合法、有效地行使自治權(quán)是民族區(qū)域自治政策得以全面貫徹實(shí)施的關(guān)鍵。民族自治地方不僅享有一般性的地方立法權(quán)，還享有其他地區(qū)沒有的民族自治立法權(quán)。但由于立法程序較為復(fù)雜、立法技術(shù)存在一定障礙、立法定位不明確等問題，民族自治立法數(shù)量仍然較少，除了對(duì)一些涉及民族地區(qū)婚姻家庭的習(xí)慣進(jìn)行了變通補(bǔ)充立法外，大部分民族地區(qū)的立法仍然以地方性法規(guī)、地方規(guī)章的形式出現(xiàn)，立法特色不明顯。盡管許多自治州、自治縣都出臺(tái)了自治條例，但五大自治區(qū)至今仍然沒有一個(gè)自治條例獲準(zhǔn)通過。

第二，在經(jīng)濟(jì)財(cái)政管理自治權(quán)方面。盡管改革開放40年以來民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得巨大成就，但隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，民族地區(qū)面臨著新的前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何更好的激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，用好經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理自治權(quán)，廣泛吸引各類人才和企業(yè)投資，在法治范圍內(nèi)促進(jìn)改革開放，提升國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，仍是亟待解決的問題。

第三，在科教文衛(wèi)管理自治權(quán)方面，主要體現(xiàn)在民族地區(qū)軟實(shí)力的提升還不夠，教育水平的提高、科學(xué)研究的突破、傳統(tǒng)文化的傳承與保護(hù)、公共衛(wèi)生的改革等，都還需要通過加強(qiáng)法治保障、提高行政管理等方式推進(jìn)和完善。譬如，通過立法解決鄉(xiāng)村中小學(xué)教師待遇、編制、職稱評(píng)定等問題是提高民族地區(qū)教育質(zhì)量所要明確的主要問題之一。

(二)民族地區(qū)自治、法治、德治“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系不完善

中共十九大報(bào)告明確指出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并首次提出加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，同時(shí)指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)問題”作為全黨工作重中之重。自我國(guó)全面推進(jìn)司法改革以來，特別是將立案審查制度改為立法登記制度以來，各級(jí)法院受理的案件數(shù)量與日俱增，司法機(jī)關(guān)案件審判的壓力也越來越大。推進(jìn)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，在糾紛通過司法途徑解決之前，將矛盾化解，既節(jié)省了司法資源，也維護(hù)了社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，使鄉(xiāng)村矛盾的影響最小化。譬如，廣西金秀瑤族自治縣，就有著用石牌制度來解決矛盾的民族習(xí)慣法，瑤族村落在習(xí)慣法的影響下，村寨之間關(guān)系和諧，村民之形成了團(tuán)結(jié)、互助、友愛的良好關(guān)系。當(dāng)前，民族地區(qū)“三治”結(jié)合還存在以下不足。

1.民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍面臨較大挑戰(zhàn)

由于民族、宗教、歷史以及地緣等特殊因素，加之鄉(xiāng)村社會(huì)的分層、貧困等問題，使得這些地區(qū)的不穩(wěn)定“因子”增加。另外還存在村民參與治理的渠道不暢、政府的角色定位有偏差，村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高等問題。譬如，農(nóng)村人口外流的現(xiàn)象導(dǎo)致了農(nóng)村空心化及鄉(xiāng)村治理的主體缺位，村民自治制度面臨著較大的沖擊；城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展和人口流動(dòng)的增強(qiáng)，使得農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也不斷分化，利益訴求也走向多樣化，鄉(xiāng)村治理難度加大；農(nóng)民思想日益多元化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村價(jià)值體系受到嚴(yán)重沖擊；農(nóng)村社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，極端表達(dá)方式增多；依然存在宗族、家族勢(shì)力對(duì)村務(wù)的隱性干擾，對(duì)村民自治制度的健康發(fā)展帶來了沖擊等等。

2.“三治”結(jié)合的有效機(jī)制還沒有構(gòu)建

民族地區(qū)村民自治權(quán)受制于行政權(quán)、審判權(quán)的約束，自治方式相關(guān)立法體系并未形成，新型村級(jí)自治組織缺乏一定的法律定位，村民的自治意識(shí)、能力和效力仍然不高；德治在鄉(xiāng)村善治中的功能仍然不明顯，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用還沒有很好的發(fā)揮，農(nóng)村道德建設(shè)和農(nóng)民的道德意識(shí)仍需加強(qiáng)；部分地區(qū)賭博、迷信之風(fēng)盛行，離婚、贍養(yǎng)、繼承等家事糾紛依法處理的質(zhì)量提待提升，環(huán)境保護(hù)、普法教育等的力度還需要加強(qiáng)。

3.民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法的均衡路徑有待升級(jí)

“普通習(xí)慣只是生活的常規(guī)化，行為的模式化，習(xí)慣法特別關(guān)系權(quán)利和義務(wù)的分配，關(guān)系彼此沖突利益的調(diào)整”(7)梁治平：《清代習(xí)慣法》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年版，第35頁。。習(xí)慣法影響著村民道德、信仰及文化傳承鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、公共環(huán)境和矛盾糾紛等多個(gè)方面。各民族不同的習(xí)慣法規(guī)則形成了復(fù)雜而多樣的規(guī)范體系，這些客觀存在與國(guó)家法治統(tǒng)一的要求存在一定程度上的沖突。尤其是在針對(duì)某一個(gè)具體案件的法律適用方面，必然面臨國(guó)家法和習(xí)慣法規(guī)則的選擇問題。但一些傳統(tǒng)的存在卻是當(dāng)?shù)靥厥獾淖诮绦叛?、惡劣的自然環(huán)境等因素造成的，其存在有一定的合理性和社會(huì)作用。關(guān)于此類現(xiàn)象，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擯棄并按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一管理，也有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重少數(shù)民族習(xí)慣，通過變通立法等方式加以協(xié)調(diào)。如何讓良好的習(xí)慣法適時(shí)的融入國(guó)家制定法，讓普通的習(xí)慣法能夠保留并促進(jìn)鄉(xiāng)村善治，讓不好的習(xí)慣法最終被社會(huì)淘汰，進(jìn)一步厘清習(xí)慣法和國(guó)家制定法兩者的關(guān)系，充分實(shí)現(xiàn)民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法的均衡，讓兩者的沖突最小化，其路徑仍然有待完善和提升。

(三)民族地區(qū)法治服務(wù)還需要加強(qiáng)

1.依法行政能力還需要提高

第一，政府監(jiān)督制約機(jī)制有待加強(qiáng)和完善。在民主法治建設(shè)過程中，在賦予地方政府行政管理權(quán)，建立有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還需要讓各族人民有權(quán)力、有能力通過監(jiān)督機(jī)制糾正和遏制地方政府及其官員的不當(dāng)行為，阻止其對(duì)合法權(quán)益的侵犯，確保自治權(quán)在法定范圍內(nèi)和軌道上有效行使。第二，政府治理能力現(xiàn)代化還需要加強(qiáng)。政府治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)法治政府的目標(biāo)，法治政府既是職能科學(xué)的政府、權(quán)責(zé)法定的政府，又是執(zhí)法嚴(yán)明的政府、守法誠(chéng)信的政府。(8)宋才發(fā)：《政府治理能力現(xiàn)代化的法治探討》，《治理現(xiàn)代化研究》2018第3期。民族地區(qū)法治政府的建設(shè)和政府治理能力現(xiàn)代化，還需要增強(qiáng)依法行政和行政執(zhí)法能力，繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改，強(qiáng)化行政決策民主和法治程序，提升政府公信力和執(zhí)行力水平。第三，行政主體素養(yǎng)還有待提高。當(dāng)前民族地區(qū)還有部分行政人員行政法治意識(shí)較為淡薄，把依法行政簡(jiǎn)單化，不按中央精神和相關(guān)法律依法辦事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、守法誠(chéng)信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求還沒有得到全面落實(shí)，法治思維和依法行政能力仍需進(jìn)一步提高。

2.民族地區(qū)司法改革有待進(jìn)一步深化

一是司法人才需求大。隨著法律意識(shí)水平的不斷提高，鄉(xiāng)土案件糾紛也隨之增多，人民群眾對(duì)司法服務(wù)的要求也越來越高，但民族地區(qū)基層法官人員稀缺，雙語司法人才培養(yǎng)機(jī)制還不健全，人才流失情況時(shí)有發(fā)生，案多人少的矛盾日益凸顯，司法資源與群眾法律需求的矛盾仍然存在。二是民族地區(qū)特色司法服務(wù)有待加強(qiáng)。特色司法服務(wù)是充分發(fā)揮審判職能，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展提供保障的重要方式和途徑。它是能動(dòng)司法的重要體現(xiàn)，更是實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)和諧的應(yīng)有之義。譬如，進(jìn)行21世紀(jì)后，四川省涼山彝族地區(qū)通過將彝族民間德高望重、善于處理矛盾糾紛的“德古”與審判相結(jié)合形成“法官+德古”審判模式，使“德古”在運(yùn)用彝族習(xí)慣法時(shí)，與國(guó)家法律有機(jī)結(jié)合，使得民族地區(qū)的矛盾和糾紛得以妥善化解。(9)何真：《合意治理：彝族地區(qū)的糾紛機(jī)制——新型德古調(diào)解的實(shí)證分析》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。在全面依法治國(guó)背景下，民族地區(qū)如何克服冰冷的法律判決與鄉(xiāng)土民俗水土不服的難題，充分尊重當(dāng)事人文化、宗教、民族習(xí)慣等因素，立足本地鄉(xiāng)土實(shí)際，靈活創(chuàng)新解決基層矛盾糾紛的機(jī)制，仍然是民族地區(qū)司法建設(shè)中的重要內(nèi)容。三是民族地區(qū)司法體制改革仍需完善。民族地區(qū)司法體制改革取得巨大成效，法院立法難、審判難、執(zhí)行難等問題得到根本解決，但還存在少數(shù)法官鄉(xiāng)土服務(wù)意識(shí)不足、部分群眾輕調(diào)解重判決、司法權(quán)受行政權(quán)影響、司法經(jīng)費(fèi)保障不足等問題，還需要在審判組織優(yōu)化、信息化建設(shè)、基層基礎(chǔ)建設(shè)等問題上加大改革力度。

(四)民族地區(qū)法治建設(shè)跟不上社會(huì)的快速發(fā)展

民族事務(wù)治理法治化，不僅僅需要從總體上進(jìn)行改革，也需要根據(jù)具體的情況，制定相應(yīng)的立法和措施，以不斷適應(yīng)民族地區(qū)社會(huì)的快速發(fā)展。當(dāng)前，民族事務(wù)治理法治化過程中較為突出的幾個(gè)問題表現(xiàn)為：

第一，各民族“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會(huì)化面臨發(fā)展瓶頸。提升各民族“三交”“三和”(“交往、交流、交融”的民族關(guān)系發(fā)展路徑和“和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展”的民族關(guān)系發(fā)展目標(biāo))事務(wù)治理的法治化社會(huì)化水平，是在民族工作領(lǐng)域踐行全面依法治國(guó)理念、鞏固和強(qiáng)化各民族大團(tuán)結(jié)局面的重要保障。我國(guó)各民族“三交”“三和”事務(wù)治理的法治化社會(huì)化面臨發(fā)展程度低、認(rèn)識(shí)不到位、研究基礎(chǔ)薄弱等問題以及缺乏一套科學(xué)、合理的包含評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)模型與評(píng)價(jià)程序的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在一定程度上阻礙了我國(guó)各民族“三交”“三和”事務(wù)治理的法治化社會(huì)化的發(fā)展水平。推動(dòng)各民族“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會(huì)化，是構(gòu)建民族事務(wù)協(xié)同共治體系，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

第二，邊疆跨境民族地區(qū)事務(wù)治理法治化面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)對(duì)外開放力度加大和“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國(guó)各民族地區(qū)與“一帶一路”沿線國(guó)家的交往合作更加密切頻繁，特別是邊疆跨境民族地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易激增，活躍的經(jīng)貿(mào)往來也帶動(dòng)了跨國(guó)婚姻、跨境旅游、跨境文化交流等規(guī)模迅速擴(kuò)大，其中的法治體系建設(shè)出現(xiàn)了明顯的滯后。更為嚴(yán)重的是，跨境交往的增加，也帶來了跨境犯罪、邊境走私、人口拐賣、跨境“三非”人口流動(dòng)、跨境民事糾紛、跨境宗教文化滲透等公共問題快速增加。而這些問題，常常又與民間往來交織在一起，處理不當(dāng)，將對(duì)邊疆跨境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)大局造成一定沖擊，甚至可能危及國(guó)家安全。如何依法建立睦邊、固邊、安邊、興邊的“四邊”體系，成為我國(guó)邊疆跨境民族地區(qū)亟需解決的重要問題。

第三，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨新難題。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思維定式和發(fā)展方式，多處于“以粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為主，停留在“重開發(fā)輕保護(hù)、重建設(shè)輕治理”的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境惡化問題愈來愈成為社會(huì)民生領(lǐng)域的突出問題。民族地區(qū)是我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，既是我國(guó)主要的江河發(fā)源地，也是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區(qū)。但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)力的有限與生態(tài)文明建設(shè)之間是多年以來難以協(xié)調(diào)的矛盾，依法加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度、加快培育內(nèi)生動(dòng)力、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，是民族地區(qū)需要依法解決的主要生態(tài)問題。快速的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，急功近利的旅游開發(fā)帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞，給民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾也異常突出。而在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大背景下，民族地區(qū)成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展中生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)功能區(qū)的主要區(qū)域。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要性越來越凸顯，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題日益引起關(guān)注。

三、民族事務(wù)治理法治化的完善路徑

(一)依法充分行使民族區(qū)域自治權(quán)

依法落實(shí)《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，就是發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化。

第一，進(jìn)一步體現(xiàn)少數(shù)民族在區(qū)域自治中的主體地位。充分尊重各少數(shù)民族同胞的意愿，維護(hù)他們的合法利益，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提升少數(shù)民族群眾在社會(huì)治理中的主人翁意識(shí)和參與度。圍繞少數(shù)民族群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，加快補(bǔ)齊發(fā)展和民生短板，在制度安排、政策舉措、方式方法等方面加以完善。

第二，明確自治立法權(quán)與地方立法權(quán)的不同功能。進(jìn)一步明確哪些立法屬于自治立法，哪些立法屬于地方普通立法，依法明確立法標(biāo)準(zhǔn)和范圍，通過制定符合本地實(shí)際的單行條例等方式，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。充分行使自治權(quán)，加強(qiáng)民族自治地方人大、政府這兩大自治機(jī)關(guān)的作用，突顯民族自治地方政府在區(qū)域自治中的作用，形成多元一體的民族自治地方立法保障。

第三，以民族團(tuán)結(jié)凝聚起推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大力量。進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)，依法全面挖掘、保護(hù)、傳承、展示民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，營(yíng)造各民族繁榮發(fā)展、團(tuán)結(jié)奮斗的良好環(huán)境，不斷提升群眾的民族自信。

第四，促進(jìn)“自治”和“智治”相結(jié)合。民族自治地方應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持統(tǒng)一和發(fā)展的前提下，進(jìn)一步健全黨組織對(duì)各級(jí)地方的領(lǐng)導(dǎo)，并將“自治”和“智治”相結(jié)合，既體現(xiàn)少數(shù)民族的利益需求，也發(fā)揚(yáng)少數(shù)民族的智慧和活力。調(diào)動(dòng)一切有利因素，不斷解決社會(huì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾，注重供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。健全相關(guān)督查體制。依法明確不同層級(jí)的黨委、人大等部門對(duì)于民族區(qū)域自治權(quán)行使的監(jiān)督力度，對(duì)于行使不足的主要責(zé)任人實(shí)行問責(zé)制度，依法保障民族區(qū)域自治權(quán)的行使。

(二)依法構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系

“自治、法治、德治‘三治合一’，要求以自治為主體、以法治和德治為兩翼，在村民自治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法治、踐行德治，以法治保障自治、規(guī)范德治，用德治支撐法治、滋養(yǎng)自治，最終達(dá)至鄉(xiāng)村善治”(10)方堃，金銘：《以“三治合一”推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《中國(guó)民族報(bào)》2018年1月26日。。民族地區(qū)要?jiǎng)?chuàng)新“三治合一”的社會(huì)治理創(chuàng)模式,強(qiáng)化公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法的法治建設(shè)體系，建立以評(píng)立德、以規(guī)促德、以文養(yǎng)德的德治建設(shè)體系，完善自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的自治建設(shè)體系，不斷探索法治、德治、自治的融合創(chuàng)新途徑，逐步形成以自治為核心、法治為保證、德治為支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，促進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，要促進(jìn)民族習(xí)慣法與國(guó)家制定法相協(xié)調(diào)。在堅(jiān)持國(guó)家法治統(tǒng)一的前提下，從尊重民族文化的角度出發(fā)，在立法、司法、行政管理過程中，把國(guó)家制定法同少數(shù)民族習(xí)慣法綜合起來考慮。將一些符合國(guó)家主流價(jià)值觀，對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)有現(xiàn)實(shí)意義的民族習(xí)慣法融入國(guó)家制定法。譬如，新疆維吾爾自治區(qū)《伊犁哈薩克自治州施行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉補(bǔ)充規(guī)定》第4條規(guī)定：“禁止直系血親和三代以內(nèi)旁系血親結(jié)婚。保持哈薩克族七代以內(nèi)不結(jié)婚的傳統(tǒng)習(xí)慣”。充分發(fā)揮民族習(xí)慣法在鄉(xiāng)村善治中的作用，主要是對(duì)村民在道德、信仰及文化傳承等意識(shí)形態(tài)方面的引導(dǎo)和教育，及對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序建設(shè)、公共環(huán)境保護(hù)和矛盾糾紛化解等方面作用，使民族習(xí)慣法成為國(guó)家制定法的重要補(bǔ)充。譬如，有學(xué)者以現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，引入帕累托標(biāo)準(zhǔn)，探究少數(shù)民族習(xí)慣法與國(guó)家法在何種情形下處于均衡，并且隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代背景的變化，二者實(shí)現(xiàn)“平衡—打破—再平衡”循環(huán)演進(jìn)。(11)謝尚果，楊勇：《少數(shù)民族習(xí)慣法與國(guó)家法的均衡路徑探析》，《廣西民族研究》2016年第5期。不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)智慧管理，最終實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“自治、法治、德治、智治”，最終實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享。

(三)不斷提升民族地區(qū)法治服務(wù)水平

第一，加強(qiáng)民族地區(qū)依法行政水平。不斷推進(jìn)權(quán)力有限、公開透明、注重服務(wù)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府建設(shè)。一是加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度，針對(duì)監(jiān)督權(quán)力安排不合理、監(jiān)督不到位等問題，加強(qiáng)民族地區(qū)黨政監(jiān)督以及上級(jí)政府、人民群眾、新聞媒體、司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政行為的監(jiān)督，繼續(xù)完善政府內(nèi)部監(jiān)督體制。完善行政問責(zé)制度，嚴(yán)格執(zhí)行決策責(zé)任追究制度，對(duì)超越法定權(quán)限、違反法定程度的行為進(jìn)行追責(zé)。加強(qiáng)政府信息公開力度，讓政府行為在公開中接受監(jiān)督。二是推進(jìn)政府職能改變。堅(jiān)持以人民為中心和高效便民服務(wù)原則，不斷提升政府治理水平和治理能力現(xiàn)代化，將政府職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)、社會(huì)管理上來，對(duì)政府職能越位、錯(cuò)位、缺位的問題進(jìn)行深入改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和下放行政審批事宜。促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和職能法治化。嚴(yán)格執(zhí)行政府及部門權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，依法明確政府的具體職責(zé)和權(quán)限范圍，確保政府的行為和權(quán)力都有法可依。三是促進(jìn)政府依法立法、民主立法、科學(xué)立法。用好自治立法權(quán)和普通地方政府立法權(quán)，完善立法程序，提升立法技術(shù)，擴(kuò)寬公眾參與立法渠道，制定高質(zhì)量的符合本地區(qū)發(fā)展的良法。

第二，繼續(xù)深化民族地區(qū)司法改革。(1)加強(qiáng)民族地區(qū)基層司法人才的培養(yǎng)。調(diào)整司法人員結(jié)構(gòu)比例，加強(qiáng)雙語人才培養(yǎng)力度，出臺(tái)政策緩解部分法院案多人少，員額法官和檢察官級(jí)別與待遇不相適應(yīng)以及“年輕法官不安心、年老法官不甘心”等問題，正確處理好員額法官、檢察官與司法輔助人員的關(guān)系，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)水平高、責(zé)任心強(qiáng)、接地氣的高素質(zhì)司法隊(duì)伍。(2)加強(qiáng)民族地區(qū)司法改革力度。杜絕行政權(quán)干預(yù)司法審判，建章立制明確相關(guān)責(zé)任，特別是在行政訴訟中的具體案件，對(duì)于利用行政職權(quán)干涉辦案的人員要依法追究。推進(jìn)司法系統(tǒng)內(nèi)部行政管理改革，建立完善的案件審判、司法管理和司法輔助人員的人事管理體系。推進(jìn)司法協(xié)調(diào)工作，依法明確法院各部門的具體權(quán)力和職責(zé)，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)能動(dòng)力，提高執(zhí)法效力，提升司法效能，維護(hù)司法公正。

第三，結(jié)合本地區(qū)民族習(xí)慣法，充分發(fā)揮不同類型的特色司法服務(wù)的功能。通過特色司法促進(jìn)基層鄉(xiāng)土糾紛化解，維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定和諧。譬如，廣西馬山縣人民法院結(jié)合大石山區(qū)壯村瑤寨“重感情、重情義”的民俗特點(diǎn)，因地制宜，探索“貝儂”調(diào)解法(“貝儂”在壯語中指兄弟姐妹、朋友或者關(guān)系特別好的人)，在矛盾糾紛較多、地理位置較偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族聚居地設(shè)立“貝儂調(diào)解室”，采取邀請(qǐng)矛盾雙方共同認(rèn)識(shí)的“貝儂”參加調(diào)解這種特有的工作方式，取得了近三年來結(jié)案率均為100%，調(diào)解連續(xù)三年分別為84.22%、90.52%、95.42%的成效，提高了民族地區(qū)解決基層矛盾糾紛的質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

(四)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代民族事務(wù)治理法治化的創(chuàng)新和發(fā)展

民族地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，結(jié)合社會(huì)發(fā)展需要，突出重點(diǎn)開展相關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)。

第一，依法促進(jìn)民族“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會(huì)化的發(fā)展。對(duì)我國(guó)各地各民族“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會(huì)化工作的進(jìn)展，各協(xié)同共治主體的實(shí)際作為進(jìn)行精準(zhǔn)研判，在綜合相關(guān)影響因子基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)、合理的包含評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)模型與評(píng)價(jià)程序等要素的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，藉此及時(shí)、動(dòng)態(tài)的跟蹤評(píng)估各民族“三交”“三和”事務(wù)治理法治化社會(huì)化現(xiàn)狀、成效與問題，進(jìn)而不斷改善并提高民族事務(wù)治理法治化社會(huì)化水平，提升各民族的“三交”“三和”質(zhì)量和社會(huì)效用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

第二，構(gòu)建邊疆跨境民族地區(qū)“四邊”事務(wù)治理法治體系。依法保障邊疆社會(huì)秩序，促進(jìn)興邊富民行動(dòng)計(jì)劃，除應(yīng)發(fā)揮該地區(qū)豐富的文化旅游資源、發(fā)揮邊民及其傳統(tǒng)社會(huì)組織的主體作用之外，國(guó)家和地方還應(yīng)加大邊境法治體系的力度，發(fā)展邊境經(jīng)濟(jì)，依法開展立體化管控體系，加強(qiáng)海洋秩序管控，加強(qiáng)邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打擊各類邊境犯罪等，共同管控邊境秩序。并將其置于區(qū)域合作及協(xié)同治理進(jìn)程中的重要位置，以充分發(fā)揮這一地區(qū)在區(qū)域及全球治理中的作用，同時(shí)滿足這一區(qū)域人們內(nèi)在的對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活的需求，依法實(shí)現(xiàn)睦邊、固邊、安邊、興邊。

第三，依法保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境。依法平衡民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)力的有限與生態(tài)文明建設(shè)之間是多年以來難以協(xié)調(diào)的矛盾，依法加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度、加快培育內(nèi)生動(dòng)力、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，在保護(hù)好民族地區(qū)豐富的自然資源的前提下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速穩(wěn)定發(fā)展。