試論我國公務(wù)員工傷保險(xiǎn)法律制度的完善

趙倩

摘 要：工傷保險(xiǎn)制度是保障公務(wù)員工傷保險(xiǎn)權(quán)利的重要法律規(guī)范。基于當(dāng)前人權(quán)保障的需要以及公務(wù)員群體的特殊性，公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度有其設(shè)立的必要性。當(dāng)前，我國公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度還存在諸如：法律規(guī)范適用主體不兼容，工傷保險(xiǎn)承辦單位及待遇標(biāo)準(zhǔn)存在差異，缺乏必要的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制等弊端。未來應(yīng)當(dāng)在實(shí)行社會(huì)化的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度的前提下，統(tǒng)一公務(wù)員工傷保險(xiǎn)承辦單位及待遇標(biāo)準(zhǔn)，確定合理具體的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制，通過完善公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度來保障該類群體的合法利益。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;工傷保險(xiǎn)制度;社會(huì)化

一、公務(wù)員工傷保險(xiǎn)法律制度設(shè)立的必要性

工傷保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)事后救濟(jì)法律制度，其在保障職工群體合法權(quán)益方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。公務(wù)員群體相較于一般職工而言有其特殊性，再加上工傷保障關(guān)系到人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因此設(shè)立公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度有潛在的必要性。

（一）人權(quán)保障的需要

工傷保險(xiǎn)制度雖作為一項(xiàng)事后救濟(jì)法律制度存在，但是基于其作為社會(huì)保障法的一部分，保障職工的生存權(quán)與健康權(quán)仍然是其存在的重要意義，同時(shí)，這也是憲法中有關(guān)人權(quán)保障的要求。《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定，中華人民共和國公民的人權(quán)受到保護(hù)，有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)以及在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。

保障公務(wù)員群體的健康權(quán)是人權(quán)保障的具體表現(xiàn)形式。健康權(quán)是建立在生存權(quán)基礎(chǔ)之上的，是指用人單位有義務(wù)保證勞動(dòng)者享有健全的身體機(jī)能以及安全的工作環(huán)境。學(xué)者郭曉宏曾提出“企業(yè)與勞動(dòng)者之間是雇傭與被雇傭的關(guān)系，或者說只是勞動(dòng)力買賣關(guān)系，而非生命權(quán)、健康權(quán)買賣?！币虼?，各單位有義務(wù)保證勞動(dòng)者在參與乃至結(jié)束該項(xiàng)勞務(wù)后持續(xù)性的具備健康的身體條件，就公務(wù)員群體而言亦是如此。

（二）公務(wù)員群體的特殊性

工傷保險(xiǎn)制度的設(shè)立是為了保障那些與用人單位之間存在勞動(dòng)合同關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的職工群體在遭受工傷侵害時(shí)及時(shí)獲得補(bǔ)償與救濟(jì)的法律制度。相較于一般企業(yè)職工，公務(wù)員群體在享受工傷保險(xiǎn)待遇方面有其自身的特殊性與必要性。

一方面，公務(wù)員是典型的公法主體。該種身份要求其在日常工作過程中比一般企業(yè)職工肩負(fù)更多的責(zé)任與義務(wù)，從而亦是決定了其在享受工傷等社會(huì)保障方面應(yīng)當(dāng)比一般職工更具正當(dāng)性。另一方面，從公務(wù)員類型上考慮，行政執(zhí)法類公務(wù)員基于其工作性質(zhì)的特殊性，理應(yīng)享受工傷保險(xiǎn)待遇。首先，該類公務(wù)員工作時(shí)間不受限制，且愈是節(jié)假日期間，愈是其工作繁忙之時(shí)。其次，該類公務(wù)員工作風(fēng)險(xiǎn)高，如公安執(zhí)法人員、消防工作人員等工作對象是現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所言，為了保障公務(wù)員群體的健康安全，有必要發(fā)揮工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)有的優(yōu)勢，有必要將公務(wù)員群體納入工傷保險(xiǎn)制度當(dāng)中。

二、我國公務(wù)員工傷保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀及存在的問題

我國工傷保險(xiǎn)制度在法律規(guī)范層面上的最高表現(xiàn)形式為國務(wù)院在2003年4月27日頒布、2010年12月27日重新修訂并于2011年1月1日開始實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》，該條例為一般職工提供了較為完善的工傷保險(xiǎn)保障;但是另一方面，條例第六十五條規(guī)定卻排除了公務(wù)員群體在其規(guī)范上的適用。目前，有關(guān)國家公務(wù)員工傷保險(xiǎn)政策主要是2004年12月24日民政部發(fā)布的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。

根據(jù)該《通知》，有關(guān)公務(wù)員工傷保險(xiǎn)的現(xiàn)狀具體體現(xiàn)在：第一，法律規(guī)范適用對象上：學(xué)者張軍提出“國家機(jī)關(guān)公務(wù)員現(xiàn)從政策上規(guī)定仍參照軍人撫恤辦法解決工傷保障問題?！钡诙修k單位方面：國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國國家機(jī)關(guān)工作人員的工傷保險(xiǎn)問題，地方各級(jí)政府民政部門負(fù)責(zé)各個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)問題。第三，工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上：《軍人撫恤優(yōu)待條例》第九條、第十條以及第二十二條規(guī)定了因公犧牲、病故以及因公、因病致殘的認(rèn)定情形。第四：工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)方面，公務(wù)員群體因公犧牲，其家屬享受的一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為本人40個(gè)月工資。另外，有關(guān)殘疾撫恤方面，公務(wù)員因公致殘，一至十級(jí)傷殘均可享受殘疾撫恤;因病致殘的，傷殘等級(jí)在一至六級(jí)的可享受殘疾撫恤，而七至十級(jí)傷殘無殘疾撫恤。第五，關(guān)于公務(wù)員工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)：公務(wù)員工傷保險(xiǎn)費(fèi)直接由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，缺乏費(fèi)用繳納的具體費(fèi)率機(jī)制。

（一）法律規(guī)范適用主體不兼容

2004年12月24日民政部發(fā)布的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》。該通知規(guī)定，當(dāng)前公務(wù)員群體工傷保險(xiǎn)參照適用《軍人撫恤優(yōu)待條例》，從如今的法制視野來看，該種規(guī)定有不合時(shí)宜之處。

首先，公務(wù)員與軍人之間存在顯著差別。相較于公務(wù)員群體，軍人有幾項(xiàng)關(guān)鍵性的特征。一是更為鮮明的政治性。馬克思主義國家學(xué)說曾闡明軍隊(duì)是國家機(jī)器，是鞏固政權(quán)的重要支柱。在我國，黨的意志即為軍隊(duì)的意志。但是，公務(wù)員群體相較于軍人而言，其政治性特征微乎其微。二是工作性質(zhì)上的差異。在我國，軍人實(shí)行的是軍隊(duì)編制，公務(wù)員實(shí)行的是國家行政編制。編制上的差異決定了對兩類群體在管理上的差別。三是顯著的社會(huì)性特征。所謂“國無防不穩(wěn)，民無兵不安”，軍隊(duì)存在的根本意義在于維護(hù)國家政權(quán)，維護(hù)社會(huì)公共安全。即軍人作為軍隊(duì)里個(gè)體的存在，其存在意義并非基于個(gè)人私益，保家衛(wèi)國是每個(gè)軍人最崇高的追求與信仰。公務(wù)員群體在社會(huì)性特征方面遠(yuǎn)不如軍人?？陀^地講，每位公務(wù)員的該種職業(yè)選擇更多的是基于私人利益。綜上所言，由于軍人群體更為鮮明的政治性、工作性質(zhì)上的嚴(yán)謹(jǐn)性以及自身顯著的社會(huì)性特征決定了對該類群體予以專門性保障的需要。而公務(wù)員群體較之軍人群體更具一般性與普遍性，因此將其納入《軍人撫恤優(yōu)待條例》甚為不妥。

其次，從工傷保險(xiǎn)法律制度保障的群體特征看，《工傷保險(xiǎn)條例》第二條明確了該條例保障的主體范圍，即“職工”。筆者認(rèn)為，該類職工群體最為顯著而普遍的特征在于其私益性，即通過出賣個(gè)人勞務(wù)來獲取個(gè)人利益。據(jù)前文所言，公務(wù)員盡管是公法主體，但是其職業(yè)選擇更多的是基于個(gè)人私益。而軍人本身鮮明的政治性以及職業(yè)選擇明確了該類群體典型的社會(huì)性特征。因此將公務(wù)員群體工傷保障納入《軍人撫恤優(yōu)待條例》不具有針對性，亦不利于對公務(wù)員群體遭受工傷的保障。

（二）工傷保險(xiǎn)的承辦單位及待遇標(biāo)準(zhǔn)存在差異

由于公務(wù)員群體與一般企業(yè)職工的工傷保險(xiǎn)制度適用的法律規(guī)范不同，因此這兩類主體在遭受工傷損害時(shí)享受的工傷保險(xiǎn)待遇存在差異，現(xiàn)實(shí)中的“同命不同價(jià)”現(xiàn)象亦由此產(chǎn)生。

首先，公務(wù)員工傷保險(xiǎn)工作的承辦單位為民政部門，不同于《工傷保險(xiǎn)條例》中規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門。民政部門主要工作內(nèi)容是處理各項(xiàng)民政事務(wù)，而社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是專門處理社會(huì)保險(xiǎn)工作的部門。公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度歸根究底是屬于社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，讓民政部門處理該項(xiàng)事務(wù)，在專業(yè)性上有所欠缺。以勞動(dòng)能力鑒定為例，鄭尚元教授提出“勞動(dòng)能力鑒定不僅是確定勞動(dòng)者傷殘等級(jí)、確定當(dāng)事人享受保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)的衡量依據(jù)，亦是勞動(dòng)者能夠重返工作崗位、回歸職業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)?！庇纱丝梢姡瑢I(yè)性在工傷認(rèn)定當(dāng)中占據(jù)重要地位。

其次，公務(wù)員工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)存在差異。一方面是工亡補(bǔ)助金存在差異?！豆ｋU(xiǎn)條例》中規(guī)定一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍。而《軍人撫恤優(yōu)待條例》中規(guī)定，因公犧牲的，一次性撫恤金為本人40個(gè)月工資。對比來看，顯然，該種情形下公務(wù)員享受的待遇過低。該種差異直接引發(fā)的就是現(xiàn)實(shí)中存在的“同命不同價(jià)”問題。正如學(xué)者馬三套所言“維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威，重在公平執(zhí)行”。因此，工傷保險(xiǎn)制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)建立在平等的基礎(chǔ)之上。另一方面是傷殘待遇存在差異?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定，一般職工傷殘等級(jí)分為十級(jí)，每一級(jí)別均對應(yīng)各自的傷殘待遇標(biāo)準(zhǔn)。而根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二十三條之規(guī)定，因公致殘的，殘疾等級(jí)被評定為一級(jí)至十級(jí)的，享受撫恤;因病致殘，殘疾等級(jí)被評定為一級(jí)至六級(jí)的，享受撫恤。由此總結(jié)來看，公務(wù)員因病致殘，只有一至六級(jí)傷殘可享受撫恤，七至十級(jí)傷殘無撫恤。二者對比來看，顯然一般職工傷殘待遇相較于公務(wù)員群體更為完善。綜上所言，該種不完善的工傷保險(xiǎn)制度將會(huì)影響到公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展。

（三）缺乏必要的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制

所謂工傷保險(xiǎn)費(fèi)率是指工傷保險(xiǎn)費(fèi)的具體繳納標(biāo)準(zhǔn)。2003年勞社部發(fā)布了《關(guān)于工傷保險(xiǎn)費(fèi)率問題的通知》。該《通知》將行業(yè)按照風(fēng)險(xiǎn)程度劃分為風(fēng)險(xiǎn)較小行業(yè)、中等風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)較大行業(yè)，繼而據(jù)此確定工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的確定直接與行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度掛鉤，這有利于經(jīng)濟(jì)資源的合理利用，同時(shí)有利于加強(qiáng)對高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)員工的人身健康安全保護(hù)。

一方面，缺乏必要的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)造成財(cái)政支出增多，資源浪費(fèi)。正如學(xué)者向軍所言“在資金方面，中國公務(wù)員現(xiàn)行的社會(huì)保障資金大部分來自國家財(cái)政，國家承擔(dān)的社保壓力較大”。據(jù)前文所述，盡管我國三類公務(wù)員中綜合管理類和專業(yè)技術(shù)類行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低，即該類公務(wù)員遭遇工傷的可能性很低。但是，在我國公務(wù)員工傷保險(xiǎn)待遇由國家財(cái)政直接負(fù)擔(dān)的背景之下，假設(shè)以風(fēng)險(xiǎn)較高行業(yè)為參照系，則對風(fēng)險(xiǎn)較低行業(yè)的待遇投入就顯得過多，更進(jìn)一步講，不必要的財(cái)政支出亦是一種明顯的資源浪費(fèi)。另一方面，缺乏必要的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率也不利于對行政執(zhí)法類公務(wù)員的保障。三類公務(wù)員中行政執(zhí)法類屬于風(fēng)險(xiǎn)程度最高的公務(wù)員類型，理論上相較于其他兩種類型的公務(wù)員理應(yīng)享受更高的工傷保險(xiǎn)待遇，這樣才能夠從心理上給行政執(zhí)法類公務(wù)員以慰藉，同時(shí)亦符合工傷保險(xiǎn)制度設(shè)立的宗旨。

三、我國公務(wù)員工傷保險(xiǎn)法律制度的完善路徑

公務(wù)員作為管理國家事務(wù)的群體，是當(dāng)今社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中不可缺少的一環(huán)，提供完善的社會(huì)保障是建設(shè)公務(wù)員隊(duì)伍的重要手段。當(dāng)前，公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)化軌道，有關(guān)公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度的構(gòu)建與完善亦應(yīng)順應(yīng)我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》保障對象“公民化”趨勢。

（一）實(shí)行社會(huì)化的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度

首先，實(shí)行社會(huì)化的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度在法律意義上具有可行性。筆者認(rèn)為，公務(wù)員群體與《工傷保險(xiǎn)條例》中規(guī)定的“職工”群體在本質(zhì)上具有一致性，即均是通過出賣個(gè)人勞務(wù)來獲取勞動(dòng)報(bào)酬。盡管公務(wù)員群體的工資福利待遇由國家財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，但是，究其根本，公務(wù)員的工資報(bào)酬等仍然是通過提供個(gè)人勞務(wù)換取的，即公務(wù)員所在單位仍然必須對公務(wù)員人身健康安全予以保障。從該種意義分析，公務(wù)員群體與其所在單位之間的法律關(guān)系更接近于一般企業(yè)職工與其用人單位之間的雇傭與被雇傭的關(guān)系，所以，將公務(wù)員群體納入《工傷保險(xiǎn)條例》范圍有其可行之處。而且，2018年8月人社部發(fā)布的其對相關(guān)問題的回復(fù)當(dāng)中也提出，未來《工傷保險(xiǎn)條例》的修訂工作應(yīng)著眼于繼續(xù)擴(kuò)大該條例的適用范圍，并鼓勵(lì)各地將公務(wù)員群體納入工傷保險(xiǎn)制度范圍。另外，亦如學(xué)者周卉所言“公務(wù)員系統(tǒng)是社會(huì)大系統(tǒng)的一部分，公務(wù)員的社會(huì)保障體制必須與全社會(huì)的社會(huì)保障大系統(tǒng)相協(xié)調(diào)。”

綜上所述，擴(kuò)大《工傷保險(xiǎn)條例》的適用范圍，將公務(wù)員群體納入工傷保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度的社會(huì)化是接下來的發(fā)展方向。

（二）統(tǒng)一公務(wù)員工傷保險(xiǎn)待遇認(rèn)定單位及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)行社會(huì)化的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度是完善公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度的前提性條件。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)一公務(wù)員工傷保險(xiǎn)待遇的認(rèn)定單位與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是具體舉措。

首先，統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)行政部門為主管全國及地方工傷保險(xiǎn)工作的部門，取消民政部門在工傷保險(xiǎn)工作的主管地位。其一，在實(shí)行社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)制度的前提下，統(tǒng)一一般企業(yè)職工與公務(wù)員群體在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域的主管部門有其必要性。一方面順應(yīng)了社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)趨勢，另一方面也有利于部門對工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一管理。其二，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門為專門主管社會(huì)保險(xiǎn)工作的部門，因此相較于民政職能部門而言在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域更具專業(yè)性。

其次，明確公務(wù)員因工傷死亡、傷殘情形下的具體工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。一方面，公務(wù)員因公犧牲情形下獲得的一次性撫恤金可適用《工傷保險(xiǎn)條例》中全國城鎮(zhèn)居民人民可支配收入的20倍，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)增加。原因在于：根據(jù)最新的2019年社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年末，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1785億元（含儲(chǔ)備金294億元）?？梢?，該類基金結(jié)余數(shù)量過多。因此，為使得該部分閑置資金獲得充分利用，提高職工群體工傷保險(xiǎn)待遇是關(guān)鍵目標(biāo)。另一方面，公務(wù)員因工傷傷殘的情況下，無論因公傷殘，亦或是因病致殘均應(yīng)享受工傷保險(xiǎn)待遇，具體傷殘待遇標(biāo)準(zhǔn)參考《工傷保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上全部予以適當(dāng)提高，具體原因如前所述。