泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式分析

高嘉華

[摘 要]文旅型特色小鎮(zhèn)是我國目前為止最為常見、探索經(jīng)驗較豐富的一種開發(fā)模式。作為全球第一個“世界多元文化展示中心”泉州，文化底蘊深厚，旅游資源豐富，文旅型特色小鎮(zhèn)居多。泉州應利用自身社會資本活躍這一特性運用政企合作（PPP）模式來開發(fā)文旅型特色小鎮(zhèn)。從現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒黑龍江東極小鎮(zhèn)PPP項目的成功經(jīng)驗，從PPP項目的組合化操作、回報機制結構化設計、融資結構設計、風險分擔機制設計這四方面提出建議。

[關鍵詞]文旅型特色小鎮(zhèn);泉州市;PPP模式;開發(fā)模式

[中圖分類號] F292;F812.7? ? ? ? ?[文獻標志碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）05-0066-03

Abstract：The characteristic town of culture and tourism is the most common and experienced development mode in China.As the world's first "world multi-cultural Exhibition Center" - Quanzhou， with profound cultural heritage and rich tourism resources， most of the cultural and tourism featured towns in Quanzhou City are located.At present. Quanzhou should make use of its own social capital to activate this feature， and use the PPP model to develop cultural and tourism featured towns.Based on the current situation and the successful experience of Heilongjiang Dongji town PPP project， this paper puts forward suggestions from the four aspects of combination operation， structural design of return mechanism， financing structure design and risk sharing mechanism design of PPP project.

Key Words：Culture and Tourism Featured Town;Quanzhou City; Public-Private-Partnership Mode; Development Mode

一、文旅型特色小鎮(zhèn)概況

（一）文旅型特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵及特征

1.內(nèi)涵。特色小鎮(zhèn)強調(diào)特色，類型多樣，主要包括農(nóng)業(yè)服務型、工業(yè)發(fā)展型、歷史文化型、旅游發(fā)展型、商貿(mào)流通型和民族聚居型[1]。文旅型特色小鎮(zhèn)是歷史文化型和旅游發(fā)展型特色小鎮(zhèn)的總稱，是依托本地積淀的深厚歷史文化，以當?shù)匚幕⒙糜钨Y源為切入點，打造特色文化旅游產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)。

2.表現(xiàn)特征。依托并深入挖掘當?shù)刎S富的文化、旅游資源進行規(guī)劃、建設，如把陶瓷文化和旅游相結合的景德鎮(zhèn)陶瓷小鎮(zhèn);把宜興紫砂壺文化和旅游相結合的江蘇無錫丁蜀小鎮(zhèn);把紅色文化和自然風光相結合的安徽六安獨山小鎮(zhèn)等。特色小鎮(zhèn)項目可持續(xù)發(fā)展，項目公司會配置一定比例的地產(chǎn)開發(fā)項目，包括商業(yè)地產(chǎn)配套和居住地產(chǎn)配套。文旅型特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設施既要承擔旅客吃、穿、住、游、購等基本功能，最主要的是要承擔文化展示、體驗、交流等復合功能，使旅客在游覽中產(chǎn)生消費欲望并進行消費行為。同時，文旅型特色小鎮(zhèn)會配置一些普通住宅、度假公寓等房產(chǎn)開發(fā)項目，一來能為小鎮(zhèn)營造出濃厚的生活氣息，為居民、旅客提供居住和旅游相結合的服務，二來能為項目投資者獲得持續(xù)增長的現(xiàn)金流，擁有一些能較快變現(xiàn)的資產(chǎn)。

（二）我國文旅型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

文旅型特色小鎮(zhèn)最早的形態(tài)是觀光旅游型的古城古鎮(zhèn)，以周莊、同里、烏鎮(zhèn)等江南六大古鎮(zhèn)和麗江古城、平遙古城等為代表。2004年開始，出現(xiàn)了一些新建的休閑度假小鎮(zhèn)，如彝人古鎮(zhèn)、袁家村等。2014年，在文化旅游資源極其豐富的浙江省，“文旅型特色小鎮(zhèn)”概念呼之欲出。2015年末，文旅型特色小鎮(zhèn)初步成型，以北京密云古北水鎮(zhèn)等為代表的新建小鎮(zhèn)建成且對外開放運營。2016年至今，文旅型特色小鎮(zhèn)呈井噴式增長。全國已公布的國家級特色小鎮(zhèn)項目兩批共計403個。首批有127個國家級特色小鎮(zhèn)項目，旅游產(chǎn)業(yè)項目占比50%，歷史文化項目占比18%，因此文旅型特色小鎮(zhèn)項目總占比接近70%，是首批127個國家級特色小鎮(zhèn)項目中最主流的項目模式，也是最容易產(chǎn)生收益、回籠資金的項目類型。第二批有276個國家級特色小鎮(zhèn)項目，而其中文旅型特色小鎮(zhèn)項目占比大幅下降，僅占30%。但文旅型特色小鎮(zhèn)這類開發(fā)模式仍是我國目前為止最為常見、探索經(jīng)驗較豐富的一種開發(fā)模式。

二、泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

泉州是國務院首批歷史文化名城、東亞文化之都，曾被聯(lián)合國教科文組織評為首個“世界多元文化展示中心”[2]。在文化底蘊如此深厚的土壤中孕育出的特色小鎮(zhèn)也很重視挖掘文旅元素魅力。加之泉州處于東南沿海、臺灣海峽西岸，與臺灣地區(qū)隔海相望、同根同源，擁有較多可開發(fā)的自然、文化旅游資源，泉州市的文旅型特色小鎮(zhèn)比比皆是，如泉州市安溪縣湖頭鎮(zhèn)（歷史文化名鎮(zhèn)）、石獅市蚶江鎮(zhèn)（“海絲對渡”港口小鎮(zhèn)）、安溪縣尚卿鄉(xiāng)（藤云小鎮(zhèn)）、永春縣達埔鎮(zhèn)（香都小鎮(zhèn)）、惠安縣小岞鎮(zhèn)（生活藝術島小鎮(zhèn)）、晉江市英林鎮(zhèn)（泳裝時尚小鎮(zhèn)）、石獅市祥芝鎮(zhèn)（漁港風情小鎮(zhèn)）等。其中，文旅型特色小鎮(zhèn)發(fā)展較早的是泉州市安溪縣湖頭鎮(zhèn)。作為首批國家級特色小鎮(zhèn)的湖頭鎮(zhèn)歷史悠久，人文薈萃。人才輩出，且擁有保存較為完好的明清古民居建筑群60多座，是泉州地區(qū)唯一入選的“中國歷史文化名鎮(zhèn)”、福建首批歷史文化名鎮(zhèn)、首批文化文物示范村鎮(zhèn)。近幾年，該鎮(zhèn)重點發(fā)展光電、鋼鐵、物流等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，同文化旅游產(chǎn)業(yè)雙管齊下，屬于兼顧文旅型和工業(yè)發(fā)展型的特色小鎮(zhèn)。作為第二批國家級特色小鎮(zhèn)的泉州市石獅市蚶江鎮(zhèn)也是泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)發(fā)展較為突出的一個，一直致力于保護并弘揚傳統(tǒng)文化，塑造深厚的小鎮(zhèn)文化。該鎮(zhèn)非物質文化遺產(chǎn)豐富，擁有宋代六勝塔、唐代林鑾渡等海絲文化名跡，更為重要的是，此地獨特的端午閩臺對渡文化習俗延續(xù)數(shù)百年，已成為維系海峽兩岸人民的精神紐帶，被國務院認定為“國家級非物質文化遺產(chǎn)”，更有一年舉辦一次的“中國最具地方特色的民俗節(jié)慶”——閩臺對渡文化節(jié)暨蚶江海上潑水節(jié)。在2018年，該鎮(zhèn)入選全國最美特色小城鎮(zhèn)50強。

三、我國文旅型特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式及PPP模式潛力分析

（一）三種開發(fā)模式

目前，我國文旅型特色小鎮(zhèn)有三種開發(fā)模式：政府主導型、企業(yè)主導型及政企合作（PPP）型模式。政府主導型，是早期文旅型特色小鎮(zhèn)的開發(fā)模式，政府資金雄厚，可集中人力、物力等各方面資源來建設、運營特色小鎮(zhèn)，但也增加了政府債務風險，使小鎮(zhèn)運營缺乏市場化機制。企業(yè)主導型，一般為資金實力較為強勁的民間企業(yè)進行投資、建設、運營特色小鎮(zhèn)，可充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導作用，有效配置資金、資源，提高項目建設運營效率。政企合作（PPP）型模式，全稱為Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集團通過簽訂特許權協(xié)議，以利益共享和風險共擔為特征，一同合作建設項目，雙方通過簽署合同來明晰權責，達到雙贏[3]。其優(yōu)勢在于可充分發(fā)揮政府和私人集團雙方的優(yōu)勢進行互補，分散風險，共享收益，達到雙贏的局面。此模式的重要載體是項目公司（SPV），而SPV是通過獲得特許經(jīng)營權的私人企業(yè)組建而成的。

（二）政企合作（PPP）模式潛力巨大

PPP模式最初是應用在地鐵等城市基礎設施項目中，而后范圍擴展至各類基礎設施和供水、供電、垃圾處理、養(yǎng)老、特色小鎮(zhèn)等公用事業(yè)領域。國家財政部PPP項目庫的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015—2017年文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項目的發(fā)起數(shù)量分別為15、40和85個。不難發(fā)現(xiàn)，文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項目正處于快速增長階段。而在目前已開展的特色小鎮(zhèn)項目中，PPP模式應用已較為廣泛。比如，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：在首批127個國家級特色小鎮(zhèn)中，超過50%的特色小鎮(zhèn)已經(jīng)應用了PPP模式，73%的特色小鎮(zhèn)已經(jīng)購買了市場化的服務項目[4]。隨著文旅型特色小鎮(zhèn)運營模式的日漸成熟，私人集團參與投資開發(fā)的意愿不斷增強，政企合作型（PPP）開發(fā)模式潛力巨大。

三、黑龍江東極小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式的借鑒分析

（一）東極小鎮(zhèn)PPP項目建設內(nèi)容

2015年，第二批國家級特色小鎮(zhèn)——黑龍江省撫遠市東極小鎮(zhèn)應用PPP模式項目落地。作為中國最東端的縣級市及重要的對俄邊境城市——撫遠市擁有國內(nèi)面積最大的“三江濕地”、“淡水魚都”等美譽，自然環(huán)境優(yōu)美，地理位置重要。因此，東極小鎮(zhèn)的功能定位于“生態(tài)保護、休閑旅游、商貿(mào)流通、口岸通道”的跨境特色小鎮(zhèn)。因項目投資規(guī)模巨大、運營時間又長，撫遠市的地方財政狀況本就不寬裕，所以政府決定運用PPP模式來建設、運營東極小鎮(zhèn)。東極小鎮(zhèn)PPP項目的建設內(nèi)容較多，包括7大類38個子項目（生態(tài)保護工程、基礎設施、公共服務設施、小鎮(zhèn)觀光交通設施、旅游配套工程及旅游資源特許經(jīng)營等）。

（二）東極小鎮(zhèn)PPP項目整體交易結構

撫遠市人民政府與PPP項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議（為期30年），而項目公司是由撫遠市黑瞎子島東極小鎮(zhèn)運營管理有限公司、社會資本投資人和中國政企合作投資基金股份有限公司三方合資成立的，政府授予SPV公司項目的投融資、建設、運營等特許權。項目總投資58.2億元，具體采用的PPP運作模式為BOT（建設—運營—移交）、TOT（轉讓—運營—移交）、BOOT（建設—擁有—經(jīng)營—轉讓）三種。項目運作期間，撫遠市財政局與撫遠市發(fā)改委共同對SPV公司進行監(jiān)督。

（三）東極小鎮(zhèn)PPP項目回報機制

政府授予SPV公司30年的特許經(jīng)營權，具體而言，需負責建設并運營：1.小鎮(zhèn)的污水處理廠、垃圾處理中心等公益性項目，此項目的收入來源于政府付費（即政府付錢購買公共商品和服務）;2.小鎮(zhèn)的部分公用事業(yè)（如自來水廠、供暖中心、供氣中心等）及部分基礎設施（如底下管廊等）、公共建筑等準經(jīng)營性及經(jīng)營性項目，這部分的收入來源于使用者付費（即最終消費者付錢購買公共商品和服務）和政府的可行性缺口補助（即當使用者付費仍不能使項目公司得到成本回收和合理回報時，政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策等各種形式，給予該項目的經(jīng)濟補貼）[5]。

（四）東極小鎮(zhèn)PPP項目融資方案

整個小鎮(zhèn)PPP項目的總投資為48.8億元（其中項目資本金占比1/4，為12.2億元，剩余36.6億元，占比3/4，由SPV公司通過融資來解決）。在12.2億元的項目資本金中，有10%（即1.22億元）來源于政府授權的投融資平臺公司，即政府只在項目初始階段以土地使用權作價投入這部分1.22億元;另外的90%來自于社會資本的共同出資（實力強勁、有國資背景的中國PPP基金提供2.44億元的股權融資支持，占比20%;撫遠東極伯力投資有限公司出資40%;中國二冶集團有限公司出資30%）。而剩余的36.6億元，由SPV公司通過銀行貸款、項目收益?zhèn)⑵髽I(yè)債券、資產(chǎn)證券化等方式向社會進行融資來解決，極大緩解了政府的財政支出壓力。

四、對泉州市文旅型特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)模式的建議

（一）PPP項目的組合化操作建議

文旅型特色小鎮(zhèn)應保持文化、旅游、產(chǎn)業(yè)的三位一體，相輔相成，缺一不可。尤其更應注重小鎮(zhèn)生態(tài)文化的保護，因為這是旅游業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石。同時，小鎮(zhèn)文化、旅游業(yè)的開發(fā)也需要引入PPP這類先進的市場化運作、管理模式。在設計文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項目的具體構成時，可參照“小鎮(zhèn)基礎設施和公共服務建設、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、文旅產(chǎn)業(yè)導入”這種組合思路進行運作。商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)不應過多過量，應把握好尺度，以現(xiàn)存文化、旅游資源導入為主體，商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)為輔助，避免文旅型特色小鎮(zhèn)的PPP項目房地產(chǎn)化，這也更符合國家對PPP項目入庫的政策要求，規(guī)避政策風險。

（二）PPP項目的回報機制結構化設計建議

文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項目的回報機制設計應向黑龍江省撫遠市東極小鎮(zhèn)學習，一些諸如生態(tài)整治、市政道路、景觀工程、文化廣場這類的公益性項目，應采取政府付費的回報模式;而一些像學校、醫(yī)院、供水、供熱、污水垃圾處理這類的準經(jīng)營性及經(jīng)營性項目，可采取使用者付費為主、政府提供可行性缺口補助為輔的方式;另外，SPV公司可通過打造景點、建酒店民宿、配套商業(yè)娛樂設施等開發(fā)項目，獲取經(jīng)營收益。同時，如果項目有超額收益，也應設置政府和社會資本方共享機制。

（三）PPP項目公司的融資結構設計建議

文旅型特色小鎮(zhèn)PPP項目的融資結構設計可向黑龍江省撫遠市東極小鎮(zhèn)學習，一方面應積極引入專業(yè)、高效的中國PPP基金（由財政部和國內(nèi)十家大型金融投資機構共同發(fā)起設立的公司制基金），另一方面努力構建完善的金融支持體系，運用貸款、股權投資、融資租賃、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化、基金、信托、保險資金等融資方式，降低融資成本。同時，也可創(chuàng)新投融資方式，比如文旅型特色小鎮(zhèn)擁有較多的景區(qū)門票收入，銀行可根據(jù)其擁有的收費權采取質押擔保的融資方式。

（四）PPP項目的風險分擔機制建議

雖然PPP模式能在短期內(nèi)緩解地方政府的財政支出壓力，但長期來看，也存在因政府需要支出較多的可行性缺口補助而引發(fā)的隱形債務風險，必將增加政府未來的財政負擔。近年來很多社會資本參與PPP項目，因逐利本質，一般會將PPP項目地產(chǎn)化，使得很多特色小鎮(zhèn)偏離城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的初衷、淪為變相的地產(chǎn)項目。為化解債務風險，政府應通過落實有效監(jiān)督來加大PPP項目的信息公開力度、增強其透明度;尋找實力較為強勁、運營管理經(jīng)驗豐富或融資能力較強的社會資本方來參與PPP項目。而社會資本方則應履行好其在PPP項目中的職責，切勿盲目追求短期利潤，去過度地產(chǎn)化，全過程地參與特色小鎮(zhèn)的建設、運營，全方位地識別項目風險并進行量化處理，遵循最優(yōu)配置風險原則，使各方能合理分擔風險[6]。

[參考文獻]

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[6]萬樹，徐玉勝，張昭君，張欣.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下特色小鎮(zhèn)PPP模式融資風險分析[J].西南金融，2018（10）：15-16.

[7]萬樹，徐玉勝，張昭君，張欣.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下特色小鎮(zhèn)PPP模式融資風險分析[J].西南金融，2018（10）：15-16.

（責任編輯：張彤彤 藍 亮）