我國單行條例對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利的保障

陳俊霖

摘 要：近年來，我國民族地方的立法工作不斷朝著科學(xué)化、精細(xì)化的方向發(fā)展，且處處彰顯著“保障少數(shù)民族基本權(quán)利”這一“法文化”。以云南省紅河哈尼族彝族自治州為例，從上世紀(jì)九十年代以來，該自治州共出臺(tái)過24部單行條例，這些單行條例在保障當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族基本權(quán)利方面發(fā)揮了巨大作用。該文通過對(duì)民族地方立法的歷史沿革以及紅河哈尼族彝族自治州的立法概況進(jìn)行介紹，進(jìn)而以該自治州的24部單行條例為例，分析其對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利進(jìn)行保障的具體表現(xiàn)，最終對(duì)這些單行條例存在的問題逐一剖析，以“遠(yuǎn)思”的視角，窺探當(dāng)前中國民族地方立法存在的共性問題，并提出相應(yīng)的解決之策。

關(guān)鍵詞：單行條例;民族區(qū)域自治;少數(shù)民族

根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》《立法法》與《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，我國民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。在這樣的法制背景下，自建國以來，尤其是改革開放以來，我國民族自治地方的立法工作得到了蓬勃的發(fā)展。

法律地位相當(dāng)于地方性法規(guī)的自治條例與單行條例，通常被學(xué)界作為一個(gè)整體而一同提及，但是，從“宏觀與微觀”“普遍性與特殊性”的角度而言，二者畢竟有著很大區(qū)別，此中，單行條例由于具有較強(qiáng)的“針對(duì)性”與“補(bǔ)缺性”，所以其又是體現(xiàn)民族地方立法“法文化”的最好縮影。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于民族地方自治法規(guī)的研究，重在自治條例及其“變通規(guī)定”，而對(duì)單行條例及其保障少數(shù)民族基本權(quán)利的研究并不多。對(duì)此，筆者從微觀層面入手，以云南省紅河哈尼族彝族自治州的24部單行條例為例，論述我國單行條例對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利的保障機(jī)制。

一、民族地方立法的歷史沿革

民族區(qū)域自治制度是民族地方立法權(quán)的源頭與基礎(chǔ)，因此，我們有必要對(duì)民族區(qū)域自治制度的歷史有所了解，這樣才能進(jìn)一步分析民族地方立法“保障少數(shù)民族基本權(quán)利”這一精義。

（一）從地方自治到民族區(qū)域自治

在清末民初這個(gè)法制近代化的重要?dú)v史交匯期，隨著“憲政”改革的推進(jìn)，中國的地方自治理論得到了極大的充實(shí)，諸如《諮議局章程》《縣自治法》等地方自治法規(guī)也相繼出臺(tái)，自此，地方自治由傳統(tǒng)的團(tuán)體自治形式完全地“進(jìn)入了法學(xué)敘述的話語體系”。新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨本著運(yùn)用馬克思主義基本原理解決中國國內(nèi)民族問題的理念，探索建立“民族自決權(quán)”“聯(lián)邦制”等制度加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)的自治建設(shè)，這些制度雖然構(gòu)筑了內(nèi)蒙古地區(qū)自治條例的原始形態(tài)，但并不貼合中國在未來解決民族問題的發(fā)展趨勢。

1949年9月29日，具有臨時(shí)憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》正式確立了民族區(qū)域自治制度，這份《共同綱領(lǐng)》具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)槠洳坏珮?biāo)示著中國共產(chǎn)黨在解決我國國內(nèi)民族問題上已經(jīng)成熟，也預(yù)示著民族區(qū)域自治制度將成為新中國解決民族問題的一個(gè)重大的、必然的政策選擇。

（二）民族地方立法的發(fā)展

民族區(qū)域自治制度確立后，我國少數(shù)民族地區(qū)的立法權(quán)又隨著1952年《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》、1954年《憲法》的頒布而在法律上逐步確立，然而，“民族自治地方立法與國家法制建設(shè)的興衰、榮辱、消長緊密相關(guān)”，因此，在新中國成立后，我國民族自治地方的立法進(jìn)程并不順利，民族法制工作在經(jīng)歷了十年“文革”期間的嚴(yán)重破壞后，又相繼經(jīng)歷了1978～1988年的“重新建立”時(shí)期、1989～1998年的“長足進(jìn)步”時(shí)期、1999～2008年的“新的突破”時(shí)期和2009年至今的“細(xì)節(jié)完善”時(shí)期，整個(gè)過程可謂一波三折。

當(dāng)前，我國民族地方立法工作處于穩(wěn)步發(fā)展且逐步完善細(xì)節(jié)的重要時(shí)期，這與我國現(xiàn)行的立法制度息息相關(guān)。我國《憲法》第四條第三款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！薄读⒎ǚā返谄呤鍡l規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！蓖瑫r(shí)，該法第九十條又規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定?！?/p>

在這樣的立法體制下，全國各少數(shù)民族自治地區(qū)的自治法規(guī)（自治條例、單行條例）和地方性法規(guī)如雨后春筍般應(yīng)運(yùn)而生，僅以云南省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1984年至2017年共計(jì)33年間，云南的8個(gè)自治州共頒布施行地方性法規(guī)共計(jì)132部（包括修正的地方性法規(guī)），各州平均每年頒布自治條例為0.5部”，這些自治條例和單行條例的紛紛出臺(tái)，不僅說明當(dāng)前我國各少數(shù)民族自治地區(qū)的立法機(jī)關(guān)已經(jīng)能夠較為熟練地運(yùn)用法律賦予的民族自治地方立法權(quán)，也充分彰顯了國家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則，更能體現(xiàn)出當(dāng)前我國民族地方的立法精神已經(jīng)由之前單一的“法律變通”不斷朝著“保障少數(shù)民族基本權(quán)利”這一更為科學(xué)化、精細(xì)化的方向發(fā)展。

二、紅河哈尼族彝族自治州的立法概況

紅河哈尼族彝族自治州（下文簡稱紅河州）位于云南省東南部，面積3.293萬平方公里，下轄4個(gè)縣級(jí)市（蒙自市、個(gè)舊市、開遠(yuǎn)市、彌勒市）、6個(gè)縣（建水縣、石屏縣、綠春縣、瀘西縣、元陽縣、紅河縣）和3個(gè)少數(shù)民族自治縣（金平苗族瑤族傣族自治縣、河口瑤族自治縣、屏邊苗族自治縣）。紅河州有10個(gè)世居少數(shù)民族，241萬少數(shù)民族人口，是一個(gè)多民族聚居的邊疆少數(shù)民族自治州。

“民族區(qū)域自治地方自治立法是指民族區(qū)域自治地方的自治立法機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褡逄厣贫ㄔ诒镜貐^(qū)適用的自治法規(guī)活動(dòng)的總稱”。自上世紀(jì)八十年代以來，紅河州的各級(jí)立法機(jī)關(guān)在民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度的背景下，積極行使立法自治權(quán)，構(gòu)筑了自治條例的法制框架，比如1986年頒布的《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》、1988年頒布的《屏邊苗族自治縣自治條例》、1989年頒布的《河口瑤族自治縣自治條例》，這些自治條例無疑“為加快法治紅河建設(shè)進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展提供了有力的法治保障”。

在這些被學(xué)界稱為“小憲法”的《自治條例》的帶動(dòng)下，紅河州在1994年至今的二十余年間相繼出臺(tái)過24部規(guī)定具體事項(xiàng)的單行條例，以及2部地方性法規(guī)，基本已經(jīng)建立起了具有自治州特色和民族特點(diǎn)的法規(guī)體系。筆者經(jīng)過梳理，將這些單行條例與地方性法規(guī)的主要信息歸納如下：

這24部單行條例與2部地方性法規(guī)的種類涵蓋了經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，具體而言，涉及歷史名勝與文化遺產(chǎn)保護(hù)類的有8部，生態(tài)、礦產(chǎn)資源保護(hù)類的7部，城鎮(zhèn)管理建設(shè)類的5部，非公有制經(jīng)濟(jì)保護(hù)類的2部，教育類的1部，醫(yī)療類的1部，氣象類的1部，綜合類的1部（即《立法條例》）。

三、紅河州單行條例對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利的保障

“民族權(quán)利包括民族的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、社會(huì)生活權(quán)利等多方面的權(quán)利。民族權(quán)利是以法律法規(guī)的形式確認(rèn)、保障和制約的權(quán)利，是民族本身所固有的”。我國作為社會(huì)主義國家，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育等領(lǐng)域?qū)ι贁?shù)民族基本權(quán)利進(jìn)行了全方面的保護(hù)，其中，民族地方的立法制度可謂對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利保護(hù)的關(guān)鍵一招。

紅河州的《自治條例》出臺(tái)后，該自治州共陸續(xù)頒布過24部單行條例，這些單行條例充分發(fā)揮了“保障少數(shù)民族基本權(quán)利”的作用，筆者認(rèn)為，這種對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利的保障作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）體現(xiàn)民族平等與民族團(tuán)結(jié)原則

馬克思主義認(rèn)為：“每一個(gè)民族，不論其大小，都有它自己的，只屬于它而為其他民族所沒有的本質(zhì)上的特點(diǎn)、特殊性。這些特點(diǎn)便是每一個(gè)民族在世界文化共同寶庫中所增添的貢獻(xiàn)，補(bǔ)充了它、豐富了它，在這個(gè)意義上，一切民族，不論大小，都處于同等的地位，每個(gè)民族都是與其他任何民族平等的?！痹谖覈?，民族平等作為一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利，因而也就成為了民族地方立法的一項(xiàng)重要原則，而且，民族平等是民族團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)，民族團(tuán)結(jié)是民族平等的必然結(jié)果，二者具有因果關(guān)系，都是發(fā)展各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系的重要基石。

紅河州《民族教育條例》這部單行條例就是充分貫徹民族平等與民族團(tuán)結(jié)原則的最佳例證，該條例第六條規(guī)定：“在不通曉漢語的少數(shù)民族聚居地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用少數(shù)民族語言輔助教學(xué)。有通用規(guī)范民族文字的，應(yīng)尊重本民族意愿，可用本民族文字掃盲?！钡谄邨l規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)重視邊疆縣和內(nèi)地邊遠(yuǎn)山區(qū)中小學(xué)校的建設(shè)，做到校舍及其他基本教學(xué)設(shè)施適用、安全，逐步達(dá)到辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化?！边@些規(guī)定是憲法的民族平等原則的具體化，也是民族地方行使立法權(quán)應(yīng)遵循的民族團(tuán)結(jié)原則的具體實(shí)踐，因此，這部《民族教育條例》無不散發(fā)著民族平等與民族團(tuán)結(jié)的光芒。

（二）“立法自治權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化管理自治權(quán)”的耦合

王圣誦認(rèn)為：“民族區(qū)域自治制度，最核心最關(guān)鍵的部分是自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)?！奔t河州的立法機(jī)關(guān)在充分行使立法自治權(quán)的同時(shí)，促動(dòng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)自治權(quán)、文化管理自治權(quán)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)、文化自治等領(lǐng)域的發(fā)展，又不斷反哺立法自治權(quán)的完善，二者之間相互聯(lián)系、相互影響，最終形成了一種巧妙的耦合關(guān)系。

以紅河州的《異龍湖保護(hù)管理?xiàng)l例》為例，該條例自1994年實(shí)施以來，先后于2007年、2017年和2019年進(jìn)行了三次修正。該條例之所以頻頻完善，不僅在于異龍湖面臨的保護(hù)考驗(yàn)愈來愈大，另外一個(gè)重要的原因正是在于“立法自治權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化管理自治權(quán)”的耦合，因?yàn)樽灾螜C(jī)關(guān)在管理本地區(qū)地方性事務(wù)（即保護(hù)異龍湖）的同時(shí)，又不斷帶動(dòng)著相關(guān)立法事業(yè)的發(fā)展。

從實(shí)效的角度而言，“立法自治權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化管理自治權(quán)”耦合指向了一個(gè)必然的發(fā)展途徑，亦即具有自治州特色和民族特點(diǎn)的法規(guī)體系愈來愈健全，而且民族地方立法對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利的保障力度也會(huì)不斷加大，這無疑是一件令人欣慰之事。

（三）保障少數(shù)民族基本權(quán)利具有較強(qiáng)的“針對(duì)性”與“補(bǔ)缺性”

“針對(duì)性”與“補(bǔ)缺性”是紅河州的單行法規(guī)在保障少數(shù)民族基本權(quán)利方面的又一特性，而這些法規(guī)之所以具有此二種屬性，主要是因?yàn)榕c這些單行條例相比，同為民族地方自治法規(guī)的自治條例具有較強(qiáng)的“宏觀性”。

關(guān)于自治條例的“宏觀性”，曾憲義認(rèn)為：“自治條例在法的部門上屬于憲法性的部門法……它們是該地方行使自治權(quán)的總章程，涉及該地區(qū)自治權(quán)的基本問題，對(duì)該地區(qū)來說，它具有‘憲法的性質(zhì)，具有全面的指導(dǎo)作用，這種條例規(guī)范不可能是單一的而只能是綜合性的，是調(diào)整一定區(qū)域民族關(guān)系的綜合性規(guī)范，涉及的內(nèi)容比單行條例寬廣?！闭蜃灾螚l例具有這種“小憲法”的“宏觀性”，因此，諸如《哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》《石屏豆制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》等規(guī)定某一方面具體事項(xiàng)的單行條例，天生就被賦予了較強(qiáng)的“針對(duì)性”與“補(bǔ)缺性”。

（四）注重對(duì)少數(shù)民族文化權(quán)利的保障

各民族都有自己悠久的歷史和燦爛的民族文化，而在紅河哈尼族彝族自治州這個(gè)多種民族聚居的地區(qū)，民族文化尤顯豐富，這些相互交融的、多元的民族文化共同構(gòu)成了當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的文化瑰寶。朱玉福提出：“民族自治地方政府充分行使民族文化管理自治權(quán)，有利于保持和發(fā)展少數(shù)民族和民族自治地方優(yōu)秀文化，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的作用和意義?！痹谥煊窀Ｓ^點(diǎn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，民族自治地方行使民族文化管理自治權(quán)，首先要對(duì)少數(shù)民族的文化權(quán)利給予充分的法律保障，因?yàn)樵谥腥A民族“多元一體格局”的現(xiàn)狀下，保障少數(shù)民族的文化權(quán)利既是對(duì)“依法治國”方略的落實(shí)，也是弘揚(yáng)中華民族文化的題中應(yīng)有之義。

田艷在分析、論證屈學(xué)武、翟東堂、張鈞、肖澤晟等學(xué)者的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)“少數(shù)民族文化權(quán)利”下了一個(gè)新穎的定義——“少數(shù)民族文化權(quán)利主要指中國內(nèi)部的各個(gè)少數(shù)民族集體保持其傳統(tǒng)生活方式的權(quán)利”，這個(gè)定義精準(zhǔn)地點(diǎn)明了少數(shù)民族“傳統(tǒng)生活方式”在其基本權(quán)利中的重要性。以紅河州建水縣的紫陶產(chǎn)業(yè)為例，建水紫陶是“中國四大名陶”之一，自清光緒年間形成其獨(dú)特的工藝以來，已經(jīng)充分融入到了當(dāng)?shù)厝说纳钪?，可以說，制紫陶、銷紫陶、用紫陶、賞紫陶已成為了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳罘绞街?。建水紫陶雖于2008年被列入第二批國家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，但近年來，“隨著建水紫陶產(chǎn)業(yè)的急速發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，該產(chǎn)業(yè)也暴露出一些問題與危機(jī)”，在這樣的背景下，紅河州的立法機(jī)關(guān)于2014年出臺(tái)了《建水紫陶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，對(duì)紫陶文化衍生出的少數(shù)民族文化權(quán)利給予了充實(shí)的保障。

四、遠(yuǎn)思

盡管紅河州的地方立法工作取得了驕人的成績，但其中仍存在不少問題，這些問題具有一定的“共通性”，亦是全國廣大少數(shù)民族自治地區(qū)普遍存在的問題?；诖?，筆者站在“遠(yuǎn)思”的視角，對(duì)紅河州單行條例存在的問題逐一剖析，進(jìn)而窺探當(dāng)前中國少數(shù)民族地方立法存在的共性問題，并提出相應(yīng)解決之策。

（一）民族特色不突出

總體而言，紅河州制定的這些單行條例“細(xì)致化有余，而民族特色不足”。早在2012年，王藝霖在其《云南省紅河哈尼族彝族自治州立法現(xiàn)狀分析》一文中就曾提出：“在現(xiàn)行的十三部單行條例中，體現(xiàn)民族特色的僅有一部——《民族教育條例》……沒有體現(xiàn)出紅河州的地方特色和民族特色?！?/p>

然而，7年過去了，紅河州真正純粹地體現(xiàn)民族特色的單行條例仍舊只有這部《民族教育條例》，其余條例雖然或多或少地涉及了民族權(quán)利的保障（比如《哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》），但紅河州畢竟屬于多民族聚居的民族地區(qū)，少數(shù)民族雜居、散居的情況十分突出，而且“隨著改革開放的深入進(jìn)行，各民族之間的交往日趨密切，雜居、散居的少數(shù)民族人口將日益增多”，所以，紅河州的這些單行條例在體現(xiàn)民族特色方面還不夠深刻，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)民族權(quán)利保護(hù)工作的調(diào)研，及時(shí)制定并完善具有民族特色、充分保障少數(shù)民族基本權(quán)利的自治法規(guī)。

（二）獨(dú)特性不足

張文山考證后認(rèn)為：“在已頒布的自治州、自治縣的自治條例中，大量的條款是對(duì)民族區(qū)域自治法條款的復(fù)制。”紅河州的自治條例也不例外，同樣存在著這種“照搬照抄”的現(xiàn)象。自治條例尚且如此，單行條例就更不必說，比如，蒙自、個(gè)舊兩個(gè)縣級(jí)市以及金平、河口、屏邊三個(gè)自治縣都制定過《城市管理?xiàng)l例》（或稱《城鎮(zhèn)管理?xiàng)l例》），但這些條例的“城市管理原則”等條文均具有較高的相似性，存在相互沿襲之嫌。

筆者認(rèn)為，民族地方立法機(jī)關(guān)的立法者應(yīng)培養(yǎng)創(chuàng)新精神，具備一定的政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化素質(zhì)，并“吃透”立法自治權(quán)的內(nèi)涵，了解自治法規(guī)中的哪些條款不需重復(fù)，哪些條款需要變通，哪些條款需要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際而進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能通過行使立法自治權(quán)的方式充分保障少數(shù)民族的基本權(quán)利。

（三）權(quán)利保障不均衡

上文提到，民族權(quán)利的涵蓋面很廣，包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利、社會(huì)生活權(quán)利等等，紅河州的眾多單行條例雖然體現(xiàn)出“針對(duì)性”與“補(bǔ)缺性”，但對(duì)于保障少數(shù)民族權(quán)利的均衡性仍顯不足，沒能全方位地、均衡地推動(dòng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療等事業(yè)的全面發(fā)展。

具體而言，紅河州的24部單行條例涉及的門類很窄，只包括歷史名勝與文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)資源保護(hù)、城鎮(zhèn)管理建設(shè)、非公有制經(jīng)濟(jì)保護(hù)、教育、醫(yī)療等，并無宗教事務(wù)、消防、畜禽業(yè)、殯葬、野生動(dòng)物保護(hù)等與少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的條例。針對(duì)這種權(quán)利保障不均衡的現(xiàn)象，紅河州相關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快出臺(tái)相應(yīng)的自治法規(guī)，同時(shí)，也可借鑒其他少數(shù)民族自治州的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如像云南省西雙版納傣族自治州一樣出臺(tái)一些諸如《野生動(dòng)物保護(hù)條例》《禁毒條例》的法規(guī)，進(jìn)一步提升對(duì)少數(shù)民族基本權(quán)利保障的均衡性。

（四）立法監(jiān)督缺位

雖然我國《憲法》《立法法》等法律規(guī)定了自治法規(guī)的立法監(jiān)督方式，但我國民族法制監(jiān)督體系并不健全，具體表現(xiàn)在監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督責(zé)任不清晰、配合協(xié)調(diào)性不高等方面。

早在2003年，朱玉福、宋才發(fā)等學(xué)者赴云南省紅河哈尼族彝族自治州和西雙版納傣族自治州調(diào)研時(shí)就已指出：“以監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)為例，在調(diào)研中，紅河和西雙版納當(dāng)?shù)卣鞴苊褡骞ぷ鞯拿褡迨聞?wù)委員會(huì)的同志反映，當(dāng)?shù)貙?duì)自治條例、單行條例等自治法規(guī)進(jìn)行有計(jì)劃的執(zhí)法檢查時(shí)，一般由人大常委會(huì)牽頭組織，很少要求、通知民族事務(wù)委員會(huì)參加……因此，在組織對(duì)民族法制的立法、執(zhí)法、司法等活動(dòng)進(jìn)行檢查、監(jiān)督時(shí)，如果把民族事務(wù)委員會(huì)排除在外，檢查、監(jiān)督的效果必然要大打折扣。”近年來，“監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)”這個(gè)問題在紅河州得到了較大改善，比如，紅河州的立法機(jī)關(guān)在制定《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人保護(hù)條例》這部地方性法規(guī)時(shí)，曾于2018年3月13日、14日在蒙自市召開了專家評(píng)審會(huì)，并邀請州政府法制辦、州文體廣電局、州水利局分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人員、立法咨詢委員會(huì)委員等30余人參加了評(píng)審會(huì)，這種群策群力的立法模式讓立法監(jiān)督制度走上了新的臺(tái)階，也讓草案在制定階段就能夠充分注重適用性和可操作性。

盡管如此，其他諸如監(jiān)督責(zé)任不清、監(jiān)督對(duì)象錯(cuò)位等監(jiān)督缺位的問題，在紅河州乃至全國民族地方至今闕如。針對(duì)這些問題，許多學(xué)者紛紛倡議建立“立法監(jiān)督委員會(huì)”，但筆者認(rèn)為解決這一癥結(jié)首先還是在于完善立法監(jiān)督的程序，比如，在監(jiān)督的提起階段需要明確監(jiān)督的對(duì)象，在監(jiān)督正式開始的階段需確定具體的監(jiān)督方式，換言之，只有讓立法監(jiān)督在提起階段、監(jiān)督階段和執(zhí)行階段的各項(xiàng)程序都明朗化、制度化，整個(gè)立法監(jiān)督過程才能趨于高效化、科學(xué)化。

五、結(jié)語

民族地方的立法工作既是一項(xiàng)承載著歷史積淀的工作，同時(shí)又是一個(gè)較新的、較難的研究課題。當(dāng)前，紅河哈尼族彝族自治州的立法工作已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)，且不斷向“保障少數(shù)民族基本權(quán)利”的方向發(fā)展。未來，民族地方的立法工作仍任重道遠(yuǎn)，更應(yīng)朝著體現(xiàn)民族特色、保持獨(dú)特性與均衡性、完善監(jiān)督機(jī)制等方向發(fā)展，這樣才能與“執(zhí)法的合法性與合理性”“司法的能動(dòng)性”互補(bǔ)，體現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的內(nèi)涵與外延。筆者充分相信，全國各少數(shù)民族自治地區(qū)的法制發(fā)展將會(huì)更加規(guī)范，中國民族區(qū)域自治的法治化進(jìn)程也必將取得舉世矚目的成就！

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