保障視野下黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升路徑

段占朝 劉長秋

[摘 ? ?要] 黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是全面從嚴治黨以及制度治黨的關鍵所在，是黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重中之重。影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升的因素很多，其中保障制度的完善是重要方面。因此，提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力需要大力加強保障制度建設。只有全面落實執(zhí)行責任制，加強黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，嚴格執(zhí)紀問責，才能確保黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力得到提升。

[關鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力;保障體系;執(zhí)行責任制;執(zhí)行監(jiān)督;執(zhí)紀問責

[中圖分類號] D262 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）06-0005-12

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力關乎黨內(nèi)法規(guī)的生命力，關乎黨內(nèi)法規(guī)的尊嚴和權威。雖然，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力一直受到中國共產(chǎn)黨的高度重視，尤其是黨的十八大以來有了長足進步，但依然存在一些亟待解決的問題。例如，一些地方和部門執(zhí)行制度先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，產(chǎn)生“破窗效應”，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴、違規(guī)不究等問題尚未得到根本解決[1]。這些問題的解決已經(jīng)成為當前黨內(nèi)法規(guī)制度建設的當務之急和重中之重。造成黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不足的原因很多，有思想建設上的也有制度建設上的，如黨內(nèi)法規(guī)體系的問題、執(zhí)行主體的問題等，而黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度方面的問題是其重要影響因素之一。梳理黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障制度方面的問題和形成原因，挖掘問題的實質(zhì)，找出提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的應對之策，對進一步提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力具有重要的理論和實踐意義。

一、執(zhí)行保障制度體系：責任制度、發(fā)現(xiàn)機制和懲戒機制

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度由責任設立、發(fā)現(xiàn)機制和懲戒機制三部分構成，三個部分相互作用、相互影響，從而形成完整的執(zhí)行保障制度體系。

（一）執(zhí)行責任制：執(zhí)行保障制度的基礎性制度

《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》指出，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的一個原則是，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，兩個導向是：目標導向和問題導向。影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的兩個關鍵因素是執(zhí)行主體和執(zhí)行行為，執(zhí)行保障制度就是要對這兩個關鍵因素進行規(guī)制，管住人又管住行為。規(guī)制的形式首要就是為執(zhí)行主體設定責任，為執(zhí)行行為設定原則，給執(zhí)行主體的不作為、亂作為設立需要承擔的法規(guī)后果。執(zhí)行責任制就是循著這樣一個實踐邏輯展開的，它也是堅持問題導向、解決責任主體不清問題的制度安排?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行責任制規(guī)定》）在制定實施黨內(nèi)法規(guī)建設實踐的條規(guī)上肯定了這一邏輯，而且，“建立執(zhí)規(guī)責任制是破解當前黨內(nèi)法規(guī)‘執(zhí)行難問題的關鍵一招”[1]。

執(zhí)行責任制是黨內(nèi)法規(guī)對法治理念的借鑒。“法律責任”制度是法律的一項重要制度，是法律得以實施的重要保障。法律責任是指行為人對其違法行為所應承擔的具有強制性的、法律上的責任。法律責任是法律秩序的重要保障手段之一。作為具有黨內(nèi)“法律”屬性的黨內(nèi)法規(guī)，應當借鑒成熟的法律制度，其制度安排中應當給予“黨規(guī)責任”應有的地位，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體的責任應特別予以強調(diào)，畢竟黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)制度的權威和尊嚴，都在執(zhí)行主體的手中。

執(zhí)行責任制是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的“軌道”和“緊箍咒”。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體需要在“黨規(guī)責任”劃定的范圍內(nèi)嚴格公正依規(guī)執(zhí)行，不得脫離責任“軌道”，否則將遭致被紀律處分（紀律處理）或被問責的后果。執(zhí)行責任制是“緊箍咒”， 一方面對執(zhí)行主體起到震懾作用，一方面在執(zhí)行主體違紀或失職失責時，成為懲戒或執(zhí)紀問責的依據(jù)。因此，執(zhí)行責任制度是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的紀律和規(guī)矩，是執(zhí)行保障制度的基石。

（二）監(jiān)督制度：執(zhí)行保障制度的發(fā)現(xiàn)機制

執(zhí)行責任制度為黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體設置了“軌道”和“緊箍咒”， 但執(zhí)行主體是否會心存僥幸地敢于冒著被懲戒的風險去違紀違規(guī)或者失職失責，執(zhí)行責任制度還不具備對此予以窺察的功能，這需要靠發(fā)現(xiàn)制度和發(fā)現(xiàn)機制才能實現(xiàn)。這一制度或機制就是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督制度，它是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障體系的重要組成部分。

監(jiān)督制度是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，是治理現(xiàn)代化的重要制度保障，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的核心內(nèi)容之一。中國共產(chǎn)黨自成立至今歷來重視黨的監(jiān)督制度建設，“邁向新時代的中國特色社會主義建設更加注重黨內(nèi)監(jiān)督的執(zhí)行成效，以習近平同志為核心的黨中央堅持思想建黨和制度建黨相結合，將黨內(nèi)監(jiān)督提升到全面從嚴治黨的戰(zhàn)略層面，通過重建政治生態(tài)深化黨內(nèi)監(jiān)督實踐，圍繞黨的建設目標以及中心任務開展黨內(nèi)監(jiān)督，抓住從嚴治黨這個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主線邏輯，注重抓好各級領導干部這一‘關鍵少數(shù)，全方面推進黨內(nèi)監(jiān)督向縱深發(fā)展”[2]。

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督制度分為黨內(nèi)監(jiān)督制度和黨外監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督制度是共產(chǎn)黨保持和發(fā)展黨的先進性、純潔性的重要制度安排，是黨要管黨、制度治黨的重要保證和抓手，是建設強有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系的重要構件。黨內(nèi)監(jiān)督是共產(chǎn)黨的自我監(jiān)督。然而，根據(jù)現(xiàn)代治理理論，小到個人、組織，大到一個政黨，光靠自律是不夠的，只有注重他律的制度設計才能實現(xiàn)有效限制和約束。對于黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，同樣不能僅靠自律性的黨內(nèi)監(jiān)督制度來提升其執(zhí)行力，還需要建立、完善黨外監(jiān)督制度。只有黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督內(nèi)外結合、同向發(fā)力，才能及時、有效地發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中的違紀違規(guī)和失職失責行為。

（三）執(zhí)紀問責制度：執(zhí)行保障制度的懲戒機制

懲戒機制是黨內(nèi)法規(guī)的最后一道防線，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系的重中之重，是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障的關鍵內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障制度的懲戒機制是執(zhí)紀問責制度，執(zhí)紀問責制度是否健全，是否得到嚴格執(zhí)行，從根本上決定了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的力度和效果。執(zhí)紀問責越嚴，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體在執(zhí)行時就越敢于擔當，越嚴格公正規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的目標和精神就越容易實現(xiàn)。

所有違紀違規(guī)和失職失責行為都應當受到紀律處分（紀律處理）或問責，執(zhí)規(guī)違規(guī)行為也不例外。執(zhí)行責任制不是“稻草人”，監(jiān)督不能流于形式，關鍵是靠執(zhí)紀問責予以強化和明示。但懲戒是執(zhí)紀問責的手段而不是目的，其目的在于“懲前毖后、治病救人”，這一原則在執(zhí)紀問責時務必要堅持。黨的十八大以來，執(zhí)紀問責的力度空前，震懾作用凸顯，體現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀無禁區(qū)、零容忍、全覆蓋、越來越嚴的總體特征[3]。但違反“八項規(guī)定”的行為仍屢禁不止，這啟示我們，對違反“八項規(guī)定”行為的治理只有開始沒有結束，今后應將該制度經(jīng)?；?，將其作為日常執(zhí)紀工作的重點常抓不懈，同時，全方位、全覆蓋、全天候的違紀問責力度應不斷加碼。執(zhí)紀問責的目的是通過懲戒黨內(nèi)不法行為維護黨內(nèi)法規(guī)權威、發(fā)展黨的先進性和純潔性，從其目的可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)紀問責兼具目標導向和問題導向，在執(zhí)紀問責中應不斷強化問題針對，及時發(fā)現(xiàn)問題、有效解決問題，從而實現(xiàn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的戰(zhàn)略目標和服務人民的偉大事業(yè)。

二、制度保障存在的問題

黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度或機制還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）執(zhí)行責任制尚未得到全面落實

有些地方、有些部門、有些單位和一些黨員領導干部還沒有提高全面落實《執(zhí)行責任制規(guī)定》的認識，不能依規(guī)、嚴肅、公正、規(guī)范執(zhí)規(guī)，使得有的黨員領導干部或黨組織的違規(guī)行為還沒有受到或及時受到紀律處分（紀律處理）和追責。不少地方存在著責任制分解不夠明確具體、落實制度和機制缺乏、督促制度和機制缺失、整改制度缺失或形同虛設、考核過程形式化、考核結果無用化、責任評價和考核結果“兩張皮”、責任追究不力等問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的黨內(nèi)監(jiān)督效果不夠理想

黨內(nèi)法規(guī)明確了黨內(nèi)監(jiān)督體系的構成?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）第九條規(guī)定：“建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。”根據(jù)該條規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督體系由五大監(jiān)督主體或監(jiān)督形式構成，即黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督?！秷?zhí)行責任制規(guī)定》也對這五種監(jiān)督主體或監(jiān)督形式在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督責任等方面予以了進一步明確，增強了黨內(nèi)監(jiān)督的可操作性和可歸責性。根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)關于黨內(nèi)監(jiān)督的制度規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的制度安排已臻完善，黨內(nèi)監(jiān)督的指導思想、基本原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、監(jiān)督工作制度、監(jiān)督機制等重要問題都有了明確規(guī)定。

但是，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的黨內(nèi)監(jiān)督還存在著一些問題，主要是監(jiān)督的效能有待提高。具體表現(xiàn)為：黨內(nèi)監(jiān)督五種形式尚沒有形成制度合力，監(jiān)督力量不夠強大，監(jiān)督效果不夠理想;作為發(fā)現(xiàn)機制的重要組成部分，黨內(nèi)日常監(jiān)督?jīng)]有成為向執(zhí)紀問責主體提供線索的主力軍，反而60%以上的線索來自巡視①;黨內(nèi)監(jiān)督主體的工作能力和水平有待提高;對“一把手”缺乏有效監(jiān)督手段，甚至出現(xiàn)“塌方式”腐敗;集體腐敗窩案時有發(fā)生;監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)問題后，卻忽視對問題的整改;黨內(nèi)監(jiān)督還“存在著監(jiān)督方式單一問題，缺乏對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的定期督查和專項督查等方式，由于單一的監(jiān)督方式無法與監(jiān)督的職能、范圍相適應，不利于黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行”[2]。

（三）群眾監(jiān)督和新聞監(jiān)督乏力，民主黨派監(jiān)督不夠有力

黨內(nèi)監(jiān)督建立了自上而下的高壓監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、橫向的多元化主體監(jiān)督體系。雖然這樣縱橫交錯的黨內(nèi)監(jiān)督體系比較完備，對于黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高具有重要的制度意義，對于提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力具有重要的保障作用，但是他律性的黨外監(jiān)督對于提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力也具有黨內(nèi)監(jiān)督不可替代的意義和作用。

《執(zhí)行責任制規(guī)定》第十四條明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的黨外監(jiān)督主體包含了群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督。但這兩種外部監(jiān)督形式尚沒有發(fā)揮應有的監(jiān)督作用，存在監(jiān)督乏力的問題。具體而言，人民群眾和工青婦等社會團體的力量分散，其監(jiān)督意見在形成有影響的社會輿論前，往往不被監(jiān)督主體重視甚至忽視。新聞媒體往往受到多種原因的鉗制，有時難以起到有效的監(jiān)督作用。民主黨派對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督也存在缺位現(xiàn)象。

（四）執(zhí)紀問責不夠及時，問題針對尚有缺陷

執(zhí)紀問責制度是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)制度是否能夠受到遵守和執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制度是否能夠被落實，黨內(nèi)監(jiān)督制度是否能夠發(fā)揮效力，關鍵是看能否依規(guī)嚴格執(zhí)紀問責。執(zhí)紀問責制度是一把“利劍”、一口“鍘刀”，是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要保障。建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)紀問責制度的主要目的是，通過執(zhí)紀問責，促使各級黨組織和全體黨員自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，積極維護黨內(nèi)法規(guī)，為提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提供制度保障[4]。

執(zhí)紀問責不夠及時的問題應予關注。受到黨內(nèi)法規(guī)紀律處分、紀律處理和追責的人或事，有時候由于不夠及時，不能達到應有的懲戒和教育意義。教育千次，要求千次，不如問責一次?，F(xiàn)實中，一些制度之所以不落實，很大程度上是因為違反制度的行為沒有及時受到查處，對違反制度的行為缺少應有的懲戒[5]，對待盛行的、普遍的軟抵抗執(zhí)行問題，執(zhí)紀問責還欠缺特殊手段。例如，當前形式主義和官僚主義問題嚴重，而在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中，執(zhí)紀問責主體對此辦法不多，沒有有效地遏制住這種歪風邪氣。尤其對于特別領域的嚴重問題的專項斗爭，有些地方的執(zhí)紀問責主體不僅缺乏“一查到底、絕不姑息”的勇氣和擔當，而且還把這種專項斗爭看成是一場“運動”，結果“拔出蘿卜”卻沒有“帶出泥”，這種“一陣風”的、運動式的執(zhí)紀問責危害更大，會讓群眾喪失對黨和國家的信任。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障上的問題成因

黨內(nèi)法規(guī)黨內(nèi)監(jiān)督體系不健全，黨外群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督不能充分發(fā)揮作用，執(zhí)行責任制度有待落實，執(zhí)紀問責壓力機制尚未發(fā)揮應有的傳導作用，這些都是執(zhí)行保障制度問題的形成原因。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度，提升保障制度的有效性和及時性

要大力完善黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的各項保障制度，從根本上促進黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，具體而言，主要包括以下四方面內(nèi)容。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責任制落實路徑：提升政治意識，凈化社會環(huán)境

提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力務必先落實執(zhí)行責任制。執(zhí)行責任制是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行保障體系的基石，根據(jù)《執(zhí)行責任制規(guī)定》的要求，全面落實執(zhí)規(guī)責任制，完善分層分級的執(zhí)規(guī)責任體系，作出可量化、可考核、可追責的剛性規(guī)定，能夠有力督促各級黨組織和黨員領導干部嚴格履行執(zhí)規(guī)責任，形成全黨上下一起抓執(zhí)行的良好局面，從根本上破解黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”問題，為推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展提供堅強制度保障[1]。落實執(zhí)行責任制需要提升執(zhí)行主體的政治意識，凈化執(zhí)行環(huán)境。

1. 嚴格落實執(zhí)行責任制度，首先要增強政治意識。落實執(zhí)行責任制度，離不開執(zhí)行主體責任意識的增強。為此，要破除“重權力、輕責任”的傳統(tǒng)權力觀，加強責任意識培養(yǎng)，增強黨性宗旨意識，以法治思維和法治方式開展執(zhí)行工作。

首先，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度是履行政治責任和政治義務的政治使命。黨內(nèi)法規(guī)的第一屬性是政治性，法律規(guī)范性是第二屬性。因此，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度就是在履行自己的政治責任或政治義務。執(zhí)規(guī)是一項政治責任，這在《執(zhí)行責任制規(guī)定》第二條予以了莊嚴宣告：各級黨組織和黨員領導干部必須增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢固樹立執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職的理念，切實擔負起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責任。執(zhí)行主體必須提高政治站位，切實提高責任擔當意識。為此，不斷創(chuàng)新學習方式，通過政治學習、政治培訓、政治輪訓等方式，提升執(zhí)行主體的政治素養(yǎng)、政治能力、政治意識和政治使命。

其次，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度生命力的必然要求。習近平總書記指出，制度的生命力在于執(zhí)行[6]。黨內(nèi)法規(guī)制度如果不付諸執(zhí)行，就喪失了存在的價值。制度的規(guī)范、約束、引領及激勵等功能作用最終只有通過執(zhí)規(guī)的實踐才能發(fā)揮出來并得到檢驗[10]。依法嚴格公正執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，有利于制度治黨的全面性、從嚴性和根本性要求的實現(xiàn);有利于凝聚全黨意志，使黨的路線、方針和政策得到貫徹落實;有利于推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化;有利于推進黨的依法執(zhí)政和加快建設社會主義法治國家[11]。因此，要正確認識執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的重要意義，端正執(zhí)規(guī)態(tài)度，才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

再次，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度是全面從嚴治黨、制度治黨的應有之義。全面從嚴治黨，關鍵在全面執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度。習近平總書記指出，如果制定出來的黨內(nèi)法規(guī)制度得不到執(zhí)行，比沒有制度還可怕。執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度，是黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的制度建設的重要內(nèi)容，通過黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行，使得黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性得到維護，從而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨、全面從嚴治黨的制度作用，保持和發(fā)展黨的先進性和純潔性。

2. 落實執(zhí)行責任制度，也離不開執(zhí)行文化環(huán)境的重塑。我國在構建人類命運共同體的語境下提出了文化自信和社會主義核心價值觀，并提出在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中加強和踐行社會主義核心價值觀，培育和提升文化自信。那么，在培養(yǎng)和提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體的執(zhí)行能力時，應特別著重強調(diào)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化教育和社會主義核心價值觀的融會貫通，批判、擯棄傳統(tǒng)文化的糟粕。一方面，要對那些崇尚潛規(guī)則之類的不健康的社會文化心理支配下的執(zhí)規(guī)行為依規(guī)進行嚴厲懲戒，對那些不擔當、不作為、亂作為的違紀者和失職失責者及時予以執(zhí)紀問責，通過懲戒教育全體黨員和各級黨組織敢于擔當，敢于嚴格公正規(guī)范執(zhí)規(guī)。另一方面，加強社會主義核心價值觀教育，使執(zhí)行主體牢固樹立平等、公正、法治等價值觀，培育或重新構建健康的社會文化心理，形成敢于擔當、嚴格公正、規(guī)范執(zhí)規(guī)的良好社會文化和執(zhí)規(guī)心理。

（二）提升黨內(nèi)監(jiān)督效能，強化監(jiān)督結果運用

充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的功能和作用，關鍵是提升監(jiān)督效能，主要從以下幾方面入手。

1. 提高監(jiān)督者的政治素養(yǎng)，加強對監(jiān)督者的監(jiān)督。深入貫徹落實《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》（以下簡稱《督促檢查工作意見》）精神，建設一支對黨忠誠、敢于擔當、業(yè)務精湛、作風扎實的黨內(nèi)監(jiān)督干部隊伍。為此，加強對監(jiān)督者的政治和技能培訓，可以采取定期培訓和專項培訓相結合的方式，使培訓機制制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；?，通過政治和技能培訓增強監(jiān)督者對黨忠誠、敢于擔當?shù)恼我庾R。同時，通過培訓、學習不斷提高監(jiān)督者的工作能力和水平，提升監(jiān)督的科學化、規(guī)范化、精準化，從而提高監(jiān)督效能。要加強對監(jiān)督者的監(jiān)督。建立科學的監(jiān)督效能評價機制，特別要增加監(jiān)督的實效和群眾的感受兩方面的分值比重，主要通過監(jiān)督的實效和群眾的感受評價監(jiān)督效能，并將評價結果應用到對監(jiān)督主體的考核當中。對那些監(jiān)督不力、人民群眾反映強烈的問題，不僅要依法懲治違紀違規(guī)和失職失責的黨員領導干部，同時對負有監(jiān)督職責的人員予以嚴懲。

2. 狠抓關鍵少數(shù)，嚴查整改落實?！熬o緊扭住權力運行這個核心，抓住領導干部這個重點。用監(jiān)督制度的剛性保障黨內(nèi)法規(guī)的落實”[12]。約束和控制權力是法治的精髓，黨內(nèi)監(jiān)督關鍵是監(jiān)督好權力的運行，使其在法治的軌道上運行?！叭貉蛐眴⑹疚覀児芎米鳛椤邦I頭羊”的“一把手”，會起到事半功倍的監(jiān)督效果。“塌方式”的窩案大都是因為“一把手”腐敗或違紀違規(guī)、失職失責引起骨牌效應的腐敗，這是黨內(nèi)監(jiān)督的反面案例。因此，黨內(nèi)監(jiān)督關鍵是敢抓、狠抓、嚴抓 “關鍵少數(shù)”，督促黨員領導干部學會、習慣并堅持運用法治思維和法治方式思考問題、解決問題，按制度規(guī)范和工作程序、工作紀律依法依規(guī)開展工作，確保黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行責任落到實處。值得一提的是，監(jiān)督關鍵少數(shù)并不等于放任其他責任主體違紀違規(guī)、失職失責，監(jiān)督執(zhí)紀問責無例外。

嚴肅查處問題整改落實不力的責任人和監(jiān)督者。管人管事是黨內(nèi)監(jiān)督的兩個重要方面，“抓關鍵少數(shù)”是管人的問題，“抓好整改”是管事的問題?！抖酱贆z查工作意見》規(guī)定了督促檢查工作“既督任務、督進度、督成效，又查認識、查責任、查作風”的要求。但現(xiàn)實中，有的問題單位對整改要求落實不力，有的不予理睬，有的應付了事，有的整改不到位。對于整改落實不力的單位，按照《執(zhí)行責任制規(guī)定》和《紀律處分條例》《問責條例》等依規(guī)追究所有責任主體的責任。而對于一些監(jiān)督者，把整改當成兒戲，不管整改效果，往往是提出整改問題了事，問題單位是否整改，整改是否符合要求，監(jiān)督者對此沒有后續(xù)的監(jiān)督措施。既不監(jiān)督整改，也不對責任人予以查處。這種對黨、對人民、對工作嚴重不負責任的監(jiān)督者，應當受到嚴肅問責。

3. 加強專項績效評估，強化監(jiān)督結果運用。監(jiān)督的目的是發(fā)現(xiàn)并解決問題，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，無論違紀違規(guī)者和失職失責者是誰，都要依法進行執(zhí)紀問責，加強監(jiān)督結果的運用，充分發(fā)揮監(jiān)督的作用和效力。既要應用到組織人事考核當中，又要應用到績效考核當中，還要強化對特殊事項的專項考核。如在2019年底、2020年初的抗疫斗爭中，要對黨員領導干部抗疫的表現(xiàn)和效能進行專項評價，并依規(guī)予以懲戒，同時對那些“關鍵時刻沖得上去、危難關頭豁得出來”，能夠起到模范帶頭作用的優(yōu)秀黨員，更要給予各種方式的獎勵，包括提拔。尤其是要抓好對領導干部的監(jiān)督檢查，把貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為考核合格干部的必備條件，并納入責任考核，作為領導干部年度考核評定、提拔和評先評優(yōu)的重要條件，并及時公開通報考核結果[7]。

4. 加快覆蓋基層巡察制度，強化事前監(jiān)督。發(fā)揮巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督中的特殊制度作用，進一步延伸并加快覆蓋對基層的巡察制度，強化事前監(jiān)督，增強黨內(nèi)監(jiān)督的預防性和及時性。

首先，進一步延伸并加快落實對基層的巡察制度，加強對基層執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的監(jiān)督和治理。“巡視是全面從嚴治黨的利劍，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是具有中國特色的民主監(jiān)督制度”[13]。黨章和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》都對巡視制度作出了規(guī)定。黨的十八大以來，在黨中央堅強領導下，巡視監(jiān)督尊崇黨章，從聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，到聚焦堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨，發(fā)揮了利劍作用，已成為黨中央的“千里眼”“順風耳”“偵察兵”。如今，巡視監(jiān)督已發(fā)展成為黨內(nèi)監(jiān)督的最有效形式，這項黨內(nèi)監(jiān)督形式應當在今后的黨內(nèi)監(jiān)督中進一步得到強化，并使之常態(tài)化。在強化中央和省市區(qū)巡視監(jiān)督的同時，應大力推進巡視監(jiān)督全覆蓋，推動巡視監(jiān)督向基層延伸，建立和完善市縣巡察制度。作為一項成熟的黨內(nèi)監(jiān)督制度形式，巡視監(jiān)督的成功經(jīng)驗具有可復制性，應向基層進行延伸。為此，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委應當推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。今后，在總結十八大以來市縣巡察工作探索經(jīng)驗的基礎上，深入貫徹《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》，做好巡視巡察工作一體化謀劃，通過示范傳導、制度傳導、檢查傳導，推動巡視工作向市、縣延伸，補齊基層黨內(nèi)監(jiān)督的短板，加快形成上下聯(lián)動、同頻共振的工作態(tài)勢。在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度，打通全面從嚴治黨“最后一公里”?！按龠M巡視巡察的有機聯(lián)動，提升巡視巡察整體效能，須樹立整體性治理思維，堅持巡視示范帶動巡察，從加強巡視巡察主體聯(lián)動、優(yōu)化聯(lián)動方式、重視聯(lián)動過程管理等多個方面著力”[14]。不斷完善巡視巡察制度，進一步促進巡視巡察目標精準化、巡視巡察主體常態(tài)化、巡視巡察對象具體化、巡視巡察內(nèi)容系統(tǒng)化、巡視巡察程序制度化[15]，提升黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的現(xiàn)代政黨品質(zhì)。

其次，強化事前監(jiān)督，提高監(jiān)督的及時性和預防性。要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度的剛性約束，務必要做到全階段監(jiān)督，將監(jiān)督關口前移，建立事前監(jiān)督機制，完善事中檢查機制，加強事后巡視巡察機制，提升保障制度的及時性。對保障制度的設計進行認真的反思和檢查，對制度執(zhí)行進行實時監(jiān)督和管理[16]。要保證信息傳遞的全面性、可信性、連續(xù)性、時效性，需要建立一套黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督信息管理機制[8]。強化事前監(jiān)督，目的是增強監(jiān)督的預防性。監(jiān)督的目的雖然有為了及時發(fā)現(xiàn)問題并及時懲戒違規(guī)行為的因素;但更重要的是為了防患于未然，通過監(jiān)督及時糾正違規(guī)行為。所以，建立并推行事前監(jiān)督機制，各級黨委要切實把紀律和規(guī)矩挺在前面，用黨紀黨法約束、規(guī)范黨員領導干部和其他黨員的思想、行為、作風，用“紅線意識”“底線意識”給全黨劃出一道“警戒線”[17]，使黨員領導干部和各級黨組織嚴守黨的紀律和規(guī)矩，防微杜漸。

（三）發(fā)揮群眾監(jiān)督和新聞監(jiān)督范圍廣的優(yōu)勢，強化民主監(jiān)督的組織優(yōu)勢

黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的根本出發(fā)點都是為了發(fā)現(xiàn)違紀和失職失責行為，嚴格執(zhí)紀問責，維護黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性和權威性，二者目標一致。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力需要來自黨外的監(jiān)督，沒有外部監(jiān)督，黨的自我監(jiān)督和約束就會弱化。對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督要形成全方位、無死角的監(jiān)督態(tài)勢，以便及時發(fā)現(xiàn)違紀和失職失責的行為，并對之予以糾正或依法施以紀律處分或問責。通過監(jiān)督制度的震懾力，一方面懲戒了違紀和失職失責的行為，另一方面教育了其他黨員和黨組織，從而可以有效地保障、促進和提升黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。為此，要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督范圍廣和新聞輿論監(jiān)督影響大的優(yōu)勢，加強民主黨派主動監(jiān)督、積極監(jiān)督，形成黨內(nèi)監(jiān)督和黨外群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、國家機關監(jiān)督的制度合力，提升監(jiān)督效能，促進依法公正規(guī)范執(zhí)規(guī)和執(zhí)紀問責。

1. 暢通群眾監(jiān)督渠道，強化群眾監(jiān)督效力。中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生于群眾，理應對群眾負責、受群眾監(jiān)督。列寧認為社會的真正主人是人民群眾，必須完善群眾監(jiān)督制度機制，發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督作用，避免人民公仆變成人民的主人。一是明確群眾監(jiān)督地位，二是為群眾監(jiān)督提供條件，三是拓寬群眾監(jiān)督渠道[18]。這是列寧關于群眾監(jiān)督的思想，應在黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行中予以借鑒。監(jiān)督主體應為群眾監(jiān)督提供條件，而不是設置監(jiān)督障礙;應想方設法拓寬群眾監(jiān)督渠道并保障渠道的暢通和有效，而不是堵塞言路。充分發(fā)揮群眾無所不在的監(jiān)督優(yōu)勢，激勵群眾監(jiān)督熱情，對于通過舉報熱線和舉報網(wǎng)站等方式提供的舉報信息，相關部門應及時有效處理，并向舉報人予以反饋甚至獎勵。對舉報信息不處理或者設置監(jiān)督障礙的責任部門及相關責任人，對泄露舉報人信息、打擊報復者，應嚴格執(zhí)紀問責。同時對不實舉報要做好解釋和處理，保護黨員干部的積極性。

2. 加強新聞媒體的主動監(jiān)督，充當輿論引領者。關于新聞輿論監(jiān)督的作用，李斌雄教授認為，中央政治局模范踐行“八項規(guī)定”之所以在黨內(nèi)產(chǎn)生了強大的示范效應，深刻改變了當代中國的政治生態(tài)，原因就在于新聞輿論通過各種監(jiān)督方式對違反黨內(nèi)法規(guī)的行為進行通報曝光和大眾傳媒的深度傳播而發(fā)揮了作用[19]。因此，要充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，使違規(guī)者尤其是腐敗分子無所遁形。一是強化黨員領導干部和各級黨組織支持輿論監(jiān)督的職責和要求，明確違規(guī)行為的責任承擔。黨員領導干部和各級黨組織應當充分重視并積極支持輿論監(jiān)督，對那些妨礙輿論監(jiān)督、甚至打擊報復的行為，應嚴格執(zhí)紀問責。二是強化媒體的監(jiān)督地位及監(jiān)督的效力，保障媒體監(jiān)督的獨立性，合法的監(jiān)督行為受黨內(nèi)法規(guī)保障，不受任何組織和個人的干預和妨礙，干預、妨礙、打擊新聞監(jiān)督的違法行為應當?shù)玫郊m正，構成犯罪的依法追究刑事責任。

3. 充分發(fā)揮民主黨派監(jiān)督的作用。與黨內(nèi)監(jiān)督、權力監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等相比，民主黨派的監(jiān)督具有獨特的不可替代的功能和作用。民主黨派基于其成員分布地區(qū)、領域、行業(yè)等的廣泛性，基于不同于政協(xié)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化而具有監(jiān)督形式靈活的特點，基于民主黨派深入基層和接地氣的作風，可以充分發(fā)揮民主黨派范圍廣、力量大的監(jiān)督優(yōu)勢。為此，應進一步明確民主黨派監(jiān)督的效力。政協(xié)監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督是一個問題的兩個方面，在監(jiān)督問題上他們之間是互補的關系，凡民主黨派提出或提供的監(jiān)督線索，受案部門應及時處理，并將處理結果及時反饋給提供監(jiān)督信息的民主黨派，否則執(zhí)紀主體應當受到懲戒。

（四）依規(guī)嚴肅公正規(guī)范執(zhí)紀問責，發(fā)揮執(zhí)紀問責的壓力傳導機制作用

《執(zhí)行責任制規(guī)定》“壓實了各級黨組織和黨員領導干部執(zhí)規(guī)責任，釋放了執(zhí)規(guī)必嚴、狠抓執(zhí)行的強烈信號”[1]。既然《執(zhí)行責任制規(guī)定》明確了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行主體的各項責任，那么責任主體就應當對執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的行為及其后果負責，執(zhí)紀問責主體應當對這些行為該糾正的糾正，該追責的追責，不能讓責任制度成為“稻草人”“紙老虎”。對執(zhí)行制度不認真、不按制度規(guī)定辦事的，不論情節(jié)如何，不論職務高低都要進行追究，真正做到違規(guī)必究，體現(xiàn)制度面前人人平等，維護制度的權威性和嚴肅性[20]。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)基本上不存在空白，基本可以滿足“有規(guī)可依”的需要，在“有規(guī)可依”的制度基礎之上，執(zhí)紀問責者在執(zhí)紀問責時應傳遞出足夠強大的壓力信息，以便讓執(zhí)規(guī)者堅守黨的性質(zhì)、宗旨、責任擔當，為此要做到四個“堅持”：

一是堅持“預防為主、懲治為輔”?！皯颓氨押?、治病救人”是《紀律處分條例》確立的執(zhí)紀原則，通過寬嚴相濟的懲戒和教育，盡力挽救執(zhí)規(guī)者，因此，執(zhí)紀問責首先要傳導出一種“利劍”形象，其目的是為了預防違紀違規(guī)和失職失責行為的發(fā)生。為此，首先，要加強作風建設，把紀律挺在前面，教育黨員和黨員領導干部要有堅定的黨性和責任擔當;其次，要加強思想建設，執(zhí)紀問責“四種形態(tài)”中要使第一種形態(tài)常態(tài)化，經(jīng)常開展批評與自我批評，不能流于形式，這是對執(zhí)規(guī)者的保護，執(zhí)規(guī)者本人也應當意識到這個本意而不要予以排斥;再次，要加強制度建設，要注重抓早、抓小，防微杜漸，把違紀違規(guī)和失職失責行為消滅在萌芽狀態(tài)。2019年底新冠病毒肺炎疫情發(fā)生時，中央紀委國家監(jiān)委的《關于貫徹黨中央部署要求、 做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控監(jiān)督工作的通知》（以下簡稱《防控監(jiān)督工作通知》）也強調(diào)了抓預防的做法，“加強對公職人員履職盡責、秉公用權等情況的監(jiān)督，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒，以監(jiān)督實效保障疫情防控工作高效順暢開展”。

二是堅持執(zhí)紀問責的及時性。及時執(zhí)紀問責才能“懲前毖后”，既要教育行為人，又要震懾其他執(zhí)規(guī)者，即所謂“以儆效尤”。2019年底新冠病毒肺炎疫情發(fā)生時，不僅中央紀委國家監(jiān)委及時地發(fā)出了《防控監(jiān)督工作通知》，而且各地紀檢機關對違紀違規(guī)和失職失責行為的紀律處分（紀律處理）或問責也相當及時，這對抗疫無疑起到了很好的作用。過去，一些地方發(fā)生的“塌方式”腐敗，究其原因，一個重要方面就是因為監(jiān)督主體缺失、執(zhí)紀問責主體沒有及時予以懲戒，而縱容腐敗像病毒一樣傳染，最后導致大面積的窩案發(fā)生。對特殊領域持續(xù)不斷發(fā)生的不法行為，要果斷及時地發(fā)起專項監(jiān)督檢查和執(zhí)紀問責，以“零容忍”態(tài)度執(zhí)紀問責，根除“害群之馬”。如2018年1月中央及時發(fā)起的“掃黑除惡”專項斗爭中，公安紀檢機關“堅持深挖細查、追根究底，把涉黑涉惡關系網(wǎng)一網(wǎng)打盡，堅決毀‘傘斷‘根”[21]。

三是堅持嚴格公正執(zhí)紀問責。黨內(nèi)法規(guī)面前應人人平等，不留“暗門”、不開“天窗”，無論哪個黨員，無論哪個黨組織，只要發(fā)生違紀或失職失責的行為，都要嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)追究責任，依規(guī)進行紀律處分或紀律處理，依規(guī)進行問責，絕不搞例外。使剛性約束得到嚴格遵循，切實做到遵守法規(guī)制度沒有特權、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外，堅決防止出現(xiàn)“破窗效應”，有力維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權威性[22]。執(zhí)紀問責時，要使處理結果公正公平正義，使被處理者心服口服。執(zhí)紀問責主體要嚴格依照法定程序，遵循執(zhí)紀問責的方式、方法、步驟，尊重黨員和黨組織的程序權利，因為“正義不僅要實現(xiàn)，還要以看得見的方式實現(xiàn)”。嚴格按照《執(zhí)行責任制規(guī)定》第十六條規(guī)定的5種違規(guī)情形進行追責，尤其是：對于造成“黨規(guī)虛置”“黨規(guī)空轉”“黨規(guī)弱化”等黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力問題，應對相關責任人與單位予以嚴肅問責，通過追責機制真正使黨內(nèi)法規(guī)成為管黨治黨的“利劍”[23]。對那些不嚴肅執(zhí)規(guī)、有令不行、有禁不止、執(zhí)行不力、或規(guī)避或變通或打折扣或選擇執(zhí)規(guī)的責任人，依規(guī)予以執(zhí)紀問責。對于那些責任主體職權有交叉的事項，如果發(fā)生相互推諉不作為或爭相作為，只要發(fā)生責任問題，對所有相關責任主體均予以問責。當前形勢下，特別要對形式主義、官僚主義行為加大執(zhí)紀問責力度，不斷創(chuàng)新問題針對的思路和方法，因為形式主義和官僚主義嚴重破壞黨的形象、損害黨的威信、惡化黨的政治生態(tài)。2020年初抗擊疫情中，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)的《防控監(jiān)督工作通知》對此予以了強調(diào)，“科學精準穩(wěn)慎有效做好疫情防控監(jiān)督工作，著力糾治形式主義、官僚主義特別是不擔當不作為亂作為現(xiàn)象，依規(guī)依紀依法查處疫情防控失職瀆職等問題”[24]。