爭(zhēng)議公積金與年金并軌之路

南方周末記者　周小鈴

目前公積金和年金如何并軌成為焦點(diǎn)，背后是這筆資金用于房產(chǎn)還是養(yǎng)老的問題。

視覺中國(guó)?圖

★2019年，企業(yè)年金繳納人數(shù)僅有2548萬人，年金“池子”中積累資金1.8億元，相較之下，公積金繳存余額5.8萬億。年金只有公積金數(shù)量的0.003%，兩者不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。

為保證社會(huì)保障體系穩(wěn)定運(yùn)行，通過扶持第二、第三養(yǎng)老支柱分散財(cái)政壓力成為當(dāng)務(wù)之急。

“制度無論怎么設(shè)計(jì)，都需要遵循對(duì)老百姓利益最大化的原則，將選擇權(quán)交到老百姓手中”。

2020年5月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確提出，在完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系中，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，改革住房公積金制度?！?/p>

2月以來，原全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員黃奇帆、原財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉、企業(yè)家董明珠等，先后對(duì)外發(fā)言認(rèn)為可以取消公積金制度，使得公積金再度引發(fā)熱議。

不過，上述意見表明，住房公積金制度改革成為必然。如何改，則成為目前各界關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。

根據(jù)南方周末記者了解，公積金制度與年金制度的合并是其中一種主要意見，分歧在于誰(shuí)并入誰(shuí)。這其中，不僅牽扯到1.4億繳納公積金的個(gè)人的錢袋子，牽扯到近300萬個(gè)繳納公積金的單位，也牽扯到政府之間職能重新劃分的問題。

1.4億人的公積金

1990年，時(shí)任上海市市長(zhǎng)的朱镕基率團(tuán)考察新加坡公積金制度后，決定引入公積金制度，為上海市民改善居住條件解決資金難題。1991年，上海公積金中心成立。在上海的成功經(jīng)驗(yàn)下，住房公積金制度迅速在中國(guó)生根發(fā)芽。

引進(jìn)之初，公積金制度肩負(fù)的歷史使命，決定了中國(guó)現(xiàn)有的公積金制度僅局限于住房保障，解決“住有所居”的問題是住房公積金制度的首要目標(biāo)。

從1991年至今，公積金覆蓋范圍越來越廣，資金規(guī)模逐漸增大。根據(jù)住建部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布的《2018全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》（下稱“2018年公積金報(bào)告”），直到2018年，全國(guó)住房公積金實(shí)繳單位291.59萬個(gè)，實(shí)繳職工14436.41萬人，繳存余額為57934.88億元（與社會(huì)保險(xiǎn)的年末基金累計(jì)結(jié)存是同一口徑），繳存余額中有49845.78億元為個(gè)人住房貸款占用，實(shí)際結(jié)存資金為8023.28億元。

而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)的就業(yè)人數(shù)為77586萬人。這意味著，住房公積金覆蓋人數(shù)約占總就業(yè)人數(shù)的18.6%。住房公積金通常由企業(yè)繳納，但勞動(dòng)法沒有規(guī)定必須繳納，大部分中小民營(yíng)企業(yè)出于控制成本的需要，沒有為員工繳納公積金的動(dòng)力。

燕山大學(xué)房地產(chǎn)金融與住房公積金研究中心常務(wù)副主任王戰(zhàn)洪教授認(rèn)為，現(xiàn)階段下，住房公積金的歷史使命并未結(jié)束。

他對(duì)比國(guó)外住房政策性金融發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化率在70%以下時(shí)，住房政策性金融措施以政府主導(dǎo)并積極介入一級(jí)市場(chǎng)為主。達(dá)到70%以上則以二級(jí)市場(chǎng)引導(dǎo)、調(diào)控一級(jí)市場(chǎng)為主（美國(guó)為典型）。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為60.6%，專家預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率會(huì)達(dá)到70%左右。

他說，中國(guó)本身沒有專門的住房政策性金融機(jī)構(gòu)，公積金制度發(fā)揮著住房政策性金融職能，未來還需解決“三個(gè)一億人進(jìn)城”的問題。尤其對(duì)于城市新市民而言，這是他們?cè)诔鞘辛⒆愕闹匾С帧?/p>

2018年公積金報(bào)告中勾勒出個(gè)人住房貸款群體畫像，四十歲以下的中青年群體是公積金貸款的主力軍，占比達(dá)到76%。其中，中低收入群體達(dá)到95%，使用公積金購(gòu)買首套房者達(dá)到85%。

長(zhǎng)沙某高校一名教職工告訴南方周末記者，結(jié)婚后，他們最迫切的是擁有一套屬于自己的剛需房，看好心儀的房子后，兩人通過公積金貸款和商業(yè)貸款組合形式買下一套約125平的房子。相比純商業(yè)貸款，利息相差約20萬。

公積金賬戶肉眼可見的資金、實(shí)打?qū)嵉馁J款低息、在住房消費(fèi)上靈活支取的政策，公積金制度眼下切實(shí)緩解著中青年人群的城市生活壓力。

河北省一名公積金系統(tǒng)人士告訴南方周末記者，由于公積金貸款是屬于繳納人群的社會(huì)互助資金，風(fēng)險(xiǎn)安全考慮優(yōu)先于保值增值。

當(dāng)沒有與房子相關(guān)的消費(fèi)需求時(shí)，公積金就變成了沉淀在賬戶中的錢，等待退休后提取，成為個(gè)人的補(bǔ)充養(yǎng)老金。對(duì)于這部分繳納者來說，擺在眼前的問題是這筆錢收益率如何、是否跑得贏通脹。

在面對(duì)公積金和年金并軌的改革可能性時(shí)，王戰(zhàn)洪認(rèn)為，公積金改革應(yīng)在保留其制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，嘗試通過吸納年金的優(yōu)勢(shì)，提高收益率。

爭(zhēng)議公積金管理

在公積金制度的發(fā)展歷程中，最為詬病的是存在“窮人補(bǔ)貼富人”買房的怪象，“互助”作用難以體現(xiàn)。

王戰(zhàn)洪認(rèn)為，早前確實(shí)存在“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象，先資助有條件的人解決住房問題。如今情況卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，輪到“富幫窮”的時(shí)候，中高收入群體解決完住房問題后，仍然將公積金留在“資金池”供后來者使用，恰恰體現(xiàn)了“互助精神”。

他認(rèn)為公積金實(shí)際上發(fā)揮著政策性住房?jī)?chǔ)金的作用，雖歸個(gè)人所有，但從法理上屬于一種受限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)互助，需在集體內(nèi)讓渡一部分權(quán)利，如收益權(quán)，才能維持互助購(gòu)房、優(yōu)惠貸款的制度優(yōu)勢(shì)。若完全隨意支取，或只追求個(gè)人高收益，公積金制度優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。

對(duì)此，中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇核心成員、武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新教授則持反對(duì)意見。他對(duì)南方周末記者闡述，住房公積金個(gè)人賬戶是私有產(chǎn)權(quán)，不同于社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，私有屬性明顯，但在公積金制度下，個(gè)人賬戶的增值收益權(quán)被“剝奪”。

根據(jù)2019年修訂的住房公積金管理?xiàng)l例（下稱“條例”），住房公積金的增值收益存入專戶，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。

前述公積金系統(tǒng)人士告訴南方周末記者，住房公積金管理中心作為事業(yè)單位，需按照規(guī)定編制預(yù)算支出，管理費(fèi)用需上交本級(jí)政府的財(cái)政部門，再由本級(jí)財(cái)政撥付。條例中規(guī)定公積金管理中心的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)略高于事業(yè)單位管理費(fèi)用。

王戰(zhàn)洪列舉企業(yè)年金近些年來的收益率情況，表示年金也不代表著高收益率，“企業(yè)年金早期收益率較高，但近幾年下降，主要受資本市場(chǎng)波動(dòng)影響，沒有一個(gè)產(chǎn)品能做到既保本又有高收益?！?/p>

年金VS公積金

在董登新看來，只有合理的投資回報(bào)才能激勵(lì)互助機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)作。相比之下，年金制度是完全的個(gè)人賬戶，在第三方機(jī)構(gòu)的投資管理下，能獲得較好的投資回報(bào)。同時(shí)，根據(jù)國(guó)際慣例，年金制度較公積金制度更為主流。

建信養(yǎng)老金管理公司市場(chǎng)營(yíng)銷部處長(zhǎng)劉震，具有11年的企業(yè)年金和投資托管從業(yè)經(jīng)歷。他向南方周末記者介紹，企業(yè)年金是由1991年提出的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變而來。

早期的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，本意是為了解決央企、國(guó)企員工退休后的養(yǎng)老生活，避免退休后與在崗期間的收入水平出現(xiàn)巨大落差。這份統(tǒng)籌外的養(yǎng)老補(bǔ)貼本身存在不規(guī)范，如缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼規(guī)則不同、資金運(yùn)作效率低下等問題。

2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部正式試行企業(yè)年金制度，引入第三方投資管理機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！?019年度企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》公布，自2007年正式啟動(dòng)市場(chǎng)化投資運(yùn)作以來，年均收益率為7.07%。

年金制度由專業(yè)的第三方投資管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，有四個(gè)角色構(gòu)成：受托人、托管人、賬戶管理人和投資管理人。受托人通常為企業(yè)內(nèi)部的年金理事會(huì)或獨(dú)立受托機(jī)構(gòu)；投資管理人則是負(fù)責(zé)制定投資策略的業(yè)務(wù)員；托管人保管錢，通常為商業(yè)銀行；賬戶管理人則是為年金持有者（企業(yè)或職工）開設(shè)賬戶的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

年金分為兩類，職業(yè)年金和企業(yè)年金。職業(yè)年金，跟企業(yè)年金一樣，都作為基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充養(yǎng)老制度，它成立時(shí)間較晚，但管理制度和管理規(guī)范與企業(yè)年金一樣。

由于并非強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，加上多項(xiàng)稅費(fèi)支出，企業(yè)繳納年金動(dòng)力較低，企業(yè)年金資金積累增速慢，2019年，積累基金17985億元，繳納人數(shù)僅為2548萬人，企業(yè)年金的覆蓋率遠(yuǎn)不及住房公積金。從繳存余額來看，企業(yè)年金只有公積金數(shù)量的0.003%。

最早提出合并公積金和企業(yè)年金的，正是董登新。

早在2012年4月，董登新在北京參加住房公積金制度改革的專家咨詢會(huì)時(shí)，與會(huì)專家就提議取消公積金。當(dāng)時(shí)，他意識(shí)到“公積金制度”發(fā)展十余年，在全國(guó)有數(shù)百個(gè)網(wǎng)點(diǎn)和近4萬名從業(yè)人員，強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)知名度是一項(xiàng)寶貴的“制度財(cái)富”。

會(huì)后，他形成了合并住房公積金和企業(yè)年金為“強(qiáng)制公積金”的想法，并于2013年在深圳舉辦的“住房公積金制度定位”專家咨詢會(huì)議上介紹這一思路。2015年以后，在“兩金”合并的基礎(chǔ)上，董登新又提出“三金合一”（住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金）的設(shè)計(jì)思路。

他認(rèn)為，現(xiàn)行公積金制度還不具備廣泛性，不是好的制度。改革公積金制度，變?yōu)椤叭巳擞蟹荨钡膹?qiáng)制公積金，同時(shí)降低繳納比例，讓企業(yè)不再望而生畏，才能解決制度的公平性問題。

董登新希望，通過“三金”合并，將“五險(xiǎn)三金”整合為“三險(xiǎn)一金”，整體降低繳納比例，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)?！氨热?，養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率從28%降低到20%，其中的8%完全可以挪到強(qiáng)制公積金中，這樣企業(yè)不會(huì)再望繳交比例而生畏?！?/p>

同時(shí)，他認(rèn)為，在減輕繳納比例的同時(shí)，還須推行企業(yè)強(qiáng)制繳納，讓大多數(shù)企業(yè)員工像享受社保一樣，享受到“強(qiáng)制公積金”，加強(qiáng)制度普惠性，“企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任”。

建信養(yǎng)老的劉震亦認(rèn)為，公積金與企業(yè)年金合并后，資金規(guī)模擴(kuò)大，投資空間更大，“只要把蛋糕做大，每個(gè)人都能分到一塊”。

管理權(quán)之爭(zhēng)

一直以來，住房公積金和年金分屬不同的行政部門管理。二者合并繞不開部委之間重新劃分職能。

按照條例規(guī)定，住房公積金管理中心作為獨(dú)立的事業(yè)單位，直屬于地方人民政府。住建部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)，財(cái)政部負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)監(jiān)督，人民銀行負(fù)責(zé)金融政策制定與監(jiān)督執(zhí)行。

王戰(zhàn)洪解釋，分權(quán)設(shè)計(jì)是必要的，有利于相互監(jiān)督，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，公積金中心的獨(dú)立性能夠起到提高集中統(tǒng)一管理水平，同時(shí)防止其它部門因利益關(guān)系打這塊資金的主意，挪用公積金。

目前，全國(guó)共有342個(gè)住房公積金管理中心，歸地方政府管理，另外還有149個(gè)獨(dú)立的行業(yè)和企業(yè)管理分中心。為加強(qiáng)公積金體系管理，住建部和各地政府收編分中心，借助信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)公積金信息監(jiān)管。

公積金一部分的增值收益用于補(bǔ)充廉租房建設(shè)。2018年公積金報(bào)告顯示，全國(guó)公積金增值收益中，對(duì)建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金達(dá)到502.59億元，提取貸款準(zhǔn)備金234.63億元，提取管理費(fèi)用116.62億元。據(jù)公開報(bào)道，2010年，住建部在全國(guó)選擇28個(gè)城市，試點(diǎn)利用公積金貸款支持保障房建設(shè)。

條例也規(guī)定，住建部會(huì)同財(cái)政部、人民銀行制定住房公積金政策和監(jiān)督執(zhí)行。王戰(zhàn)洪向南方周末記者解釋，這恰恰說明了住房公積金制度作為宏觀調(diào)控手段，有助于住建部干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)。

他建議，鑒于我國(guó)住房公積金的管理優(yōu)勢(shì)、賬戶優(yōu)勢(shì)、統(tǒng)一核算體系以及完善的監(jiān)管機(jī)制，將兩個(gè)年金整體平移到住房公積金制度中，建立具有住房保障、住房政策性金融、補(bǔ)充養(yǎng)老和救急等多目標(biāo)社會(huì)保障的特色綜合公積金。

“住房公積金本身除發(fā)揮住房保障職能外，已經(jīng)實(shí)際承擔(dān)養(yǎng)老保障體系第二支柱作用。如果主張公積金合并到年金，就會(huì)將兩個(gè)保障方向變成單純的養(yǎng)老保障，住房職能必然消亡?！蓖鯌?zhàn)洪教授對(duì)此感到擔(dān)憂。

對(duì)此，董登新教授則認(rèn)為，住房公積金不可與社會(huì)保障體系割裂。人社部門負(fù)責(zé)社會(huì)保障制度，住房保障也是社會(huì)保障中的重要一環(huán)，“且住房本身就具備補(bǔ)充養(yǎng)老的功能，跟年金同屬于第二支柱，屬性是接近的?！?/p>

“我個(gè)人認(rèn)為，三金合一后，主體功能還是補(bǔ)充養(yǎng)老，住房保障是次要的?！彼M(jìn)一步補(bǔ)充，目前越來越多人將資產(chǎn)配置放在房產(chǎn)上，本身會(huì)造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

在十多年的工作實(shí)踐中，劉震感受真切。目前，中國(guó)已形成養(yǎng)老保障三支柱，第一支柱指的是基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度，第二支柱為雇主或職工自己共同出資用于投資運(yùn)作的養(yǎng)老機(jī)制，如美國(guó)的401k，中國(guó)香港地區(qū)的強(qiáng)制公積金；第三支柱為員工個(gè)人的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。

據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》報(bào)道，人社部社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管局局長(zhǎng)唐霽松表示，從資金規(guī)模上來看，第一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)比例現(xiàn)在占比是80%。

隨著人口老齡化速度加快，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比下降，第一支柱承受著巨大壓力。第二、第三養(yǎng)老保障支柱發(fā)展較慢，這直接導(dǎo)致了中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。自2005年以來，養(yǎng)老金連續(xù)實(shí)現(xiàn)16年上調(diào)，未來財(cái)政補(bǔ)助的壓力還將繼續(xù)擴(kuò)大。

為保證社會(huì)保障體系穩(wěn)定運(yùn)行，通過扶持第二、第三養(yǎng)老支柱分散財(cái)政壓力成為當(dāng)務(wù)之急。

王戰(zhàn)洪教授則認(rèn)為最好的辦法就是從頂層設(shè)計(jì)入手，打破行政體制分割問題，將各種保障制度整合起來，最好是將“三金”的管理權(quán)交由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作。而公積金中心正是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)制度完善，創(chuàng)造新型的公積金制度。

公積金制度方案起草者戴曉波對(duì)南方周末記者說，制度無論怎么設(shè)計(jì)，都需要遵循對(duì)老百姓利益最大化的原則，將選擇權(quán)交到老百姓手中。

戴曉波說，“公積金應(yīng)該是老百姓思維，我愿意用什么地方就用。按照老百姓的訴求去設(shè)計(jì)它的邏輯?！?/p>