秦淮河水污染防治環(huán)境審計調(diào)查

姚欣玥　任怡蓉　趙嘉茜　熊秋菊

[提要] 黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。秦淮河作為南京市重要的風(fēng)景區(qū)和居民區(qū)，更應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水污染治理。本文以現(xiàn)有水污染治理文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合實地調(diào)研進(jìn)行實證分析，收集目標(biāo)水體長期治理狀況和居民對于秦淮河治理工程看法相關(guān)資料，從政府部門、社會和個人角度提出建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境審計;水污染防治;水體治理

本文為南京審計大學(xué)2019年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目資助（項目編號：201911287052Y）

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年3月24日

一、研究背景

當(dāng)今隨著全球人口前期的迅速擴(kuò)張與部分企業(yè)落后的生產(chǎn)工藝對環(huán)境的負(fù)面影響，水污染問題日益嚴(yán)重;另一方面，人類對于水資源的需求卻極具擴(kuò)大。世界水資源狀況不容樂觀，“水危機(jī)”更是嚴(yán)重威脅人類的生死存亡。污染防治這一重大話題近年來得到熱議，隨著《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》的頒布，為促進(jìn)全面節(jié)約和高效利用資源、加快改善生態(tài)環(huán)境，對重大污染防治等項目實行審計全覆蓋，推動加快生態(tài)文明建設(shè)。

在水污染防治工作中，水資源環(huán)境審計發(fā)揮了重要的作用。從國際環(huán)境審計發(fā)展背景來看，審計首次作為一種規(guī)制工具介入水污染治理問題的代表性事件是美國國家審計署于1969年對水體污染項目進(jìn)行的審計。1992年國際組織環(huán)境審計委員會成立后確定水環(huán)境審計是第一個環(huán)境審計主題，開創(chuàng)了以水資源為代表的環(huán)境審計的理論先河，目前美國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境審計發(fā)展較為全面，逐步向績效審計發(fā)展。相比于國外其他國家而言，我國環(huán)境審計工作起步相對較晚，20世紀(jì)初早期環(huán)境審計以環(huán)境保護(hù)資金財務(wù)審計為主，黨的十八屆三中全會以來，環(huán)境審計積極服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，加強對土地、礦產(chǎn)等自然資源保護(hù)及大氣、水等污染治理的審計工作。水資源是現(xiàn)階段環(huán)境審計的主要對象，主要可以劃分為水環(huán)境真實性審計、水環(huán)境合規(guī)性審計、水環(huán)境績效審計等多個細(xì)分模塊。但目前的水環(huán)境審計實務(wù)中，多采用以項目為導(dǎo)向、資金審計為重點的審計模式，沒有突出流域水環(huán)境審計的整體效應(yīng)，難以適應(yīng)逐步向績效審計發(fā)展的需要。

二、文獻(xiàn)綜述

中國的水文環(huán)境較為復(fù)雜，全國僅江河水體監(jiān)測站點就超過1，000個。所以，對水文環(huán)境錯綜復(fù)雜的不同水體進(jìn)行監(jiān)管和治理的工程量也相應(yīng)較大。當(dāng)下中國的水環(huán)境污染治理及水環(huán)境審計工作大多仍處在大而廣的宏觀層面。

由于水環(huán)境審計兼具公共性與商業(yè)性，各職能部門未達(dá)成良好協(xié)作機(jī)制、加上地方政府片面強調(diào)發(fā)展商業(yè)經(jīng)濟(jì)，不顧對水環(huán)境造成污染，導(dǎo)致水環(huán)境治理過程中存在眾多問題。就目前我國水環(huán)境審計的現(xiàn)狀而言，我國水環(huán)境審計工作的進(jìn)行并不充足，還需要進(jìn)一步落實和加深。

一是我國水環(huán)境審計缺乏一套成體系的審計依據(jù)，具體而言就是缺乏專屬的水污染治理法律法規(guī)（陶媛婷，2018）。二是水環(huán)境審計專業(yè)人才的缺乏。我國大多數(shù)審計人員分布于財務(wù)審計，缺乏相關(guān)的環(huán)境科學(xué)知識。三是我國水環(huán)境審計的主體太過于單一。目前水環(huán)境審計的主體為各級審計機(jī)關(guān)，但審計機(jī)關(guān)能力有限，且更多的是事后審計，不能有效地對水環(huán)境問題防微杜漸。同時，韓杰等（2019）則認(rèn)為當(dāng)前的水環(huán)境審計項目僅限定在部分水污染整治績效項目以及資金績效，多采用以項目為導(dǎo)向、資金審計為重點的審計模式，缺乏對流域水環(huán)境整體全面評估和基層調(diào)研，尚未形成系統(tǒng)完整的水環(huán)境審計制度與理論框架。

同時，很多專家已經(jīng)提出了一些針對水環(huán)境審計的合理建議。耿建新等（2018）指出可借鑒黨的十八屆三中全會中提出的對于領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源離任審計的方法與聯(lián)合國統(tǒng)計委員會通過的《水環(huán)境-經(jīng)濟(jì)核算體系》，建立水資源資產(chǎn)負(fù)債表，如實反映水資源的治理質(zhì)量與效率情況。

然而，對于小型湖泊或大河支流等城市內(nèi)小型具體水體的監(jiān)管和治理卻缺乏相應(yīng)的管理措施和審計方法。因此，本文以秦淮河水體為調(diào)查對象，對南京市內(nèi)秦淮河重點流域進(jìn)行專項審計調(diào)查，對高效的工作措施進(jìn)行經(jīng)驗提煉和結(jié)構(gòu)建設(shè)，對存在的問題提出建設(shè)性意見以彌補相關(guān)理論空缺。

三、關(guān)于政府治理措施及居民意見的社會調(diào)研

為了解秦淮河近年來政府已實施的治理措施及其成效，我們和環(huán)境審計人員進(jìn)行了實地訪談和溝通。此外，為收集居民對于秦淮河治理項目的意見和看法，我們針對城區(qū)秦淮河流域段周邊居民進(jìn)行了線上及線下問卷調(diào)查并匯總分析其結(jié)果，為建議提供合理依據(jù)。

（一）實地訪談。在與資源環(huán)境審計人員訪談中我們了解到南京市政府從20世紀(jì)80年代就開始投入巨資，對內(nèi)秦淮河水系和河道進(jìn)行了清淤駁岸、污水截流、管徑改造、引水沖洗等工程，全面對秦淮河進(jìn)行環(huán)境治理，改善生態(tài)環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，2001～2005年期間，秦淮河治理工程累計投入1，250億元，2006～2008年又陸續(xù)投入940億元，數(shù)十年來對秦淮河污染進(jìn)行持續(xù)治理及水環(huán)境修復(fù)，治理范圍廣，投入資金大，治理過程復(fù)雜。但由于秦淮河污染情況嚴(yán)重，治理效果有限，河道的整體景觀形象及存在的問題無法滿足城市規(guī)劃及人民對文化生活和生態(tài)環(huán)境的要求，于是在2017年對于南京市城區(qū)段秦淮河水環(huán)境問題進(jìn)行了綜合整治項目，主要包括以下四個工程項目：

1、分水工程。重建泄洪排沙和主河槽分水閘，非汛期降低主河槽蓄水壩泄放概率，有利于渾水沉淀;汛期采取泄洪排沙槽和主河槽聯(lián)合泄洪的方式。

2、主河槽及泄洪排沙槽續(xù)建工程。修建蓄水建筑物和河道疏浚形成城市主河槽連續(xù)水面。

3、句容河導(dǎo)流工程。在左岸泄洪排沙槽導(dǎo)入排水涵雨水及句容河退水，集水槽修建于句容河出口，采取倒虹吸連接箱涵與集水槽，汛期時可直接將句容河水排入下游。

4、景觀工程。使河水整治工程與當(dāng)?shù)鼐坝^設(shè)計結(jié)合，因地制宜。例如：設(shè)計生態(tài)浮島、花箱結(jié)構(gòu)，種植景觀植物，展現(xiàn)優(yōu)美景觀帶;在重要景觀界面增加北岸綠地空間，增加泄洪渠林草覆蓋率等。