新常態(tài)下地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

陸星羽　趙雪婷　張芷毓　陽(yáng)林宏

[提要] 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，我國(guó)部分地方政府超規(guī)模舉債，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。以地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的云南省為例，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)分析法、對(duì)比法等方法，分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);負(fù)債率

基金項(xiàng)目：南京審計(jì)大學(xué)2019年度大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2019SX02015Z）

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年3月23日

一、我國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)狀及成因

（一）地方債務(wù)現(xiàn)狀

1、總體債務(wù)規(guī)模大。在各地方政府中，所舉借的債務(wù)種類多、規(guī)模大、含有隱蔽性，并且還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2、償債能力低下。財(cái)政緊張的地方政府償債能力十分有限，有的地方政府因?yàn)椴荒馨磿r(shí)償還還會(huì)出現(xiàn)本息不斷累積的情況，這就會(huì)使得地方政府更加無(wú)法償還所舉借的債務(wù)。

3、結(jié)構(gòu)不平衡。我國(guó)總體的債務(wù)呈現(xiàn)出一種不平衡狀態(tài)，即在發(fā)達(dá)的地區(qū)比如北京、上海等，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)較低，但在江西、甘肅等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，債務(wù)的規(guī)模就比較大且風(fēng)險(xiǎn)也較大。

4、管理不健全。地方政府沒(méi)有完善的債務(wù)舉借、償還的體制機(jī)制，管理十分混亂，而這一點(diǎn)則進(jìn)一步弱化了地方政府的償債能力。

（二）地方債務(wù)形成原因。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為了聚攏資金推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)整體進(jìn)程，政府開(kāi)始規(guī)模性的舉債活動(dòng)，隱性債務(wù)逐漸累積起來(lái)。第二，財(cái)政體制中財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。中央和地方的責(zé)任劃分不夠合理，即，地方政府的財(cái)力有限，但中央政府下達(dá)的任務(wù)又十分繁重。第三，監(jiān)管不嚴(yán)格。地方政府整體的債務(wù)舉借、使用、償還這一系列的管理機(jī)制都尚不健全，缺乏嚴(yán)格且有效的預(yù)算機(jī)制和約束機(jī)制。第四，存在非理性舉債行為。在現(xiàn)行的干部考核機(jī)制中，地方的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和個(gè)人晉升掛鉤，所以這種“唯GDP”的考核機(jī)制是地方隱性債務(wù)增加的重要原因。

（三）地方債務(wù)對(duì)策及實(shí)行情況。目前針對(duì)我國(guó)地方債務(wù)存在的一系列問(wèn)題，主要采取的措施在地方債務(wù)的監(jiān)管方面。加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體把握，因?yàn)檎倪m當(dāng)舉債會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以盡可能地識(shí)別并且控制住風(fēng)險(xiǎn)，以使得地方的舉債措施能達(dá)到最好的效果。其次，明確央地的財(cái)權(quán)事權(quán)，合理分配。在一定程度上抑制地方政府的舉債沖動(dòng)，避免地方政府把舉債當(dāng)作解決問(wèn)題的首要方案。同時(shí)，建立起控制規(guī)模的管理模式，以預(yù)算調(diào)控作為主要的方式，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤以及及時(shí)預(yù)警。除此之外，優(yōu)化政府的債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，運(yùn)行有資質(zhì)的地方政府自行發(fā)債，推行透明公開(kāi)的發(fā)債機(jī)制，為地方的融資拓寬道路。但地方政府中仍有很多干部“唯GDP”的觀念還未轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變還需要一定的時(shí)間，也需要我們體制上針對(duì)干部的考核制度作出一定的改變。

二、云南省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）舉債環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、負(fù)債率。從負(fù)債率來(lái)看，云南省2014～2018年的負(fù)債率都低于60%，低于安全警戒線，所以就云南省經(jīng)濟(jì)總規(guī)模來(lái)說(shuō)，云南省承載地方債務(wù)的能力較好。這是因?yàn)閲?guó)家及云南省多個(gè)政策文件相繼出臺(tái)，云南省地方債務(wù)管理日益規(guī)范化，近幾年GDP增長(zhǎng)也較快，但與全國(guó)水平相比，負(fù)債率仍然較高，主要是由于云南省GDP規(guī)模還是處于較落后的水平，所以仍應(yīng)警惕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、債務(wù)率。從債務(wù)率來(lái)看，雖然債務(wù)率逐年降低，但是云南省債務(wù)率已連續(xù)多年超過(guò)安全警戒線100%，昆明和玉溪兩地的債務(wù)率高達(dá)200%，債務(wù)承擔(dān)能力較弱，長(zhǎng)期償債負(fù)擔(dān)較重，可能存在難以償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以高度重視。

3、新增債務(wù)率。云南省的新增債務(wù)率逐年遞增，新增債務(wù)主要用于償還債務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。2018年及以后政府或有債務(wù)占38.57%，未來(lái)償債壓力大，會(huì)增加更多的新增債務(wù)用來(lái)償還舊的債務(wù)，加大政府償債負(fù)擔(dān)，容易引發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）使用管理環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)分析。云南省2016～2018年三年的債務(wù)投向中，一半的債務(wù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且逐年增加，25%以上的債務(wù)用于保障性住房、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等公益性項(xiàng)目，資金使用效率較高。雖然70%的債務(wù)具有較高的抵押物現(xiàn)值和政府背書(shū)，但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，公益性項(xiàng)目回報(bào)低，與償債時(shí)間不匹配，可能對(duì)到期償付債務(wù)及利息帶來(lái)一定的壓力，嚴(yán)重的可能會(huì)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)。

（三）償債環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)分析

1、償債率。從償債率來(lái)看，2013～2015年的償債率較高，均超過(guò)了20%的安全警戒線，償債壓力較大，隨著相關(guān)法規(guī)的實(shí)施，云南省償債率在2016～2017年持續(xù)降低，說(shuō)明云南省近兩年償債風(fēng)險(xiǎn)減小。

2、償債期限。云南省的債務(wù)償還存在期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，即債務(wù)期限與項(xiàng)目收益不匹配所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。云南省債券多以中短期為主，尤其是專項(xiàng)債券，其借款用途一般為項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)期限較長(zhǎng)，而發(fā)行年限較短，可能會(huì)導(dǎo)致債券到期而項(xiàng)目未建成，償債收益不能及時(shí)形成，從而無(wú)法按時(shí)償還債務(wù)。

3、債券利率。根據(jù)債券發(fā)行情況、國(guó)債利率可以看出，云南省一般債券和專項(xiàng)債券同期限的利率大多高于國(guó)債利率，可能會(huì)導(dǎo)致利息負(fù)擔(dān)過(guò)重，過(guò)度借新債還舊債，大量債務(wù)資金用來(lái)償還債務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等投入被積壓，會(huì)使政府借債陷入惡性循環(huán)，不利于云南省經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

（四）與發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)比分析。我國(guó)地方政府負(fù)債總體水平較低，西部地區(qū)的負(fù)債率較高。云南省在近幾年的地方債務(wù)發(fā)行中越來(lái)越多，相較于云南省，發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)水平也有上漲的趨勢(shì)，其中近1/3的新增債務(wù)集中在江蘇、浙江等發(fā)達(dá)省份，但隨著政府的債務(wù)置換和償還工作的不斷推進(jìn)，非債券形式的債務(wù)也在減少。

三、美國(guó)地方債發(fā)行現(xiàn)狀及管理措施

（一）美國(guó)地方債券發(fā)行規(guī)模情況。作為全球最早開(kāi)始發(fā)行地方債券的國(guó)家之一，美國(guó)發(fā)行債券已有200多年的歷史。20世紀(jì)后，美國(guó)地方債券債務(wù)規(guī)模呈加速度增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)較大債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)最新報(bào)道顯示，2019年美國(guó)國(guó)家債務(wù)總額新增1.2萬(wàn)億美元，達(dá)到歷史新高22.72萬(wàn)億美元，相當(dāng)于本年GDP的106.5%。在1.2萬(wàn)億美元財(cái)政赤字的背景下，美國(guó)名義GDP“僅”增長(zhǎng)了8，300億美元，債務(wù)增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。

（二）美國(guó)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理措施

1、嚴(yán)格的法律監(jiān)管體系。美國(guó)在地方債務(wù)方面具有非常完善的法律監(jiān)管體系。美國(guó)地方債券市場(chǎng)被《1933年證券法》《1939年信托債券法》等多個(gè)法律法規(guī)約束著。其中，美國(guó)法律法規(guī)明確規(guī)定，州及州以下地方政府或公用事業(yè)機(jī)構(gòu)作為地方債券的主要發(fā)行人，在發(fā)行之前需要經(jīng)過(guò)公民投票表決。同時(shí)，法律還要求政府必須詳細(xì)介紹發(fā)行數(shù)量大小及用途，并且籌集到的資金僅且只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除此之外，正規(guī)律所或權(quán)威律師的相關(guān)意見(jiàn)書(shū)也必不可少。美國(guó)發(fā)達(dá)的二級(jí)市場(chǎng)雖然為債券的流通提供了便利，但也為債券帶來(lái)了更高的風(fēng)險(xiǎn)要求。為了防止債券違約率增加和債券等級(jí)下降，政府必須擁有強(qiáng)健的償付能力。

2、標(biāo)準(zhǔn)化的信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)。美國(guó)擁有世界上最權(quán)威的三個(gè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)：標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)和穆迪，并且這三家公司均不受政府控制。標(biāo)準(zhǔn)化的信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)不但可以幫助投資者掌握發(fā)行人的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)狀況，還可以有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府將購(gòu)買市政保險(xiǎn)或信用擔(dān)保從而提高債券的信用等級(jí)，并將債券的風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。這種行為不僅提高了債券的償付能力，加快了交易速度，而且降低了發(fā)行成本并促進(jìn)了債券的銷售。

3、完善的信息披露。為了保證債券投資者的相關(guān)利益，降低政府與投資者之間的信息不對(duì)稱。經(jīng)過(guò)美國(guó)證券交易委員會(huì)的多次修訂，《證券法》的內(nèi)容變得更加完善，信息披露更加嚴(yán)格，可以為投資者提供購(gòu)買地方債的有利信息。此外，美國(guó)還設(shè)有相關(guān)地方債監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如證券交易委員會(huì)、債券規(guī)則制定委員會(huì)，他們制定相關(guān)文件來(lái)指導(dǎo)信息披露的全部過(guò)程。

（三）美國(guó)地方政府債務(wù)對(duì)我國(guó)的借鑒

1、完善法律法規(guī)。與美國(guó)不斷完善的法律制度相比，我國(guó)到現(xiàn)在為止還沒(méi)有關(guān)于地方債發(fā)行的明確的法律法規(guī)。除了2011年財(cái)政部發(fā)布的“地方政府發(fā)行債務(wù)試點(diǎn)計(jì)劃的措施”之外，其他還未具體實(shí)行。中國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的《預(yù)算法》和《證券法》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步修改、增加有關(guān)地方債券的內(nèi)容，增強(qiáng)地方債信息公開(kāi)透明度。

2、重視信息披露。有關(guān)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并指定專門機(jī)構(gòu)對(duì)地方債進(jìn)行年度審計(jì)，并在人大報(bào)告中宣布債務(wù)資金使用情況，公開(kāi)發(fā)表債務(wù)審計(jì)報(bào)告。同時(shí)，地方政府必須及時(shí)充分披露地方債發(fā)行情況，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)虛假瞞報(bào)現(xiàn)象。

3、發(fā)展信用評(píng)級(jí)制度。目前，中國(guó)還未建立起完善的信用評(píng)級(jí)制度。第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的加入，從很大程度上可以有效防范違約風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)投資者熱情，促進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展。

四、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策建議

（一）建立多重考核機(jī)制。我國(guó)目前的地方政府績(jī)效仍以GDP為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，地方官員過(guò)度注重GDP的增長(zhǎng)，為了樹(shù)立政績(jī)或者達(dá)到GDP的增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行非理性投資，而忽略了投資項(xiàng)目本身的效益型。這種做法不僅帶來(lái)了資源的不合理配置而且加重了地方債務(wù)。因此，需要改變只依靠GDP作為唯一標(biāo)準(zhǔn)的單一考核機(jī)制，建立多標(biāo)準(zhǔn)多重化的考核機(jī)制，引導(dǎo)地方政府官員樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

（二）重新劃分中央和地方財(cái)政事權(quán)。地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重尤其是隱形債務(wù)頻發(fā)的一個(gè)重要原因是中央和地方政府財(cái)政事權(quán)不相匹配。自1994年分稅制改革以來(lái)，中央政府集中財(cái)權(quán)，將事權(quán)下放地方，如果地方出現(xiàn)資金缺口，由于財(cái)權(quán)集中在中央，因此地方政府只能通過(guò)舉債來(lái)籌集資金，這就造成地方債務(wù)。同時(shí)，近年來(lái)醫(yī)療體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革等也加重地方債務(wù)。因此，要想緩解地方債務(wù)過(guò)大過(guò)重的問(wèn)題，必須進(jìn)行中央和地方的財(cái)政稅收體制改革，重新劃分中央和地方的財(cái)政事權(quán)以達(dá)到一個(gè)更加平衡的狀態(tài)。從根本上改變地方政府依靠大規(guī)模舉債來(lái)推動(dòng)發(fā)展的模式，才是積極應(yīng)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的良策。

（三）規(guī)范地方融資舉債制度。迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其余各項(xiàng)事業(yè)的壓力，由于前面所提到的地方財(cái)政事權(quán)不匹配，地方政府往往會(huì)通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)籌措資金，而這些融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)往往很高，這就帶來(lái)了地方債務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)隱患。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格規(guī)范地方融資舉債制度、制止地方政府違法違規(guī)融資就顯得尤為重要。規(guī)范地方融資舉債制度是源，從法律層面制止這種現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的查處力度，并按時(shí)定期多方位、多角度進(jìn)行核查。對(duì)于一些相對(duì)安全的融資方式可適當(dāng)放寬，允許在適度范圍內(nèi)使用。

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