長三角人才集聚與流動的現(xiàn)狀特征與人才協(xié)同政策建構(gòu)

薛琪薪 吳瑞君

摘要：長三角一體化成為國家戰(zhàn)略，對人才的協(xié)同發(fā)展提出了新的要求。在分析長三角人才發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)出長三角主要城市間在人才層次結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分布、人才共享共用、人才流動模式、人才流動結(jié)果等五大方面差異化的具體特征。在分析區(qū)域人才共享中存在的共享理論、公共信息服務(wù)、市場化程度和監(jiān)督體系等問題的基礎(chǔ)上，概括了影響長三角人才發(fā)展的三大影響因素。最后，從頂層設(shè)計與組織協(xié)調(diào)、人才共享與人才流動、人才合作與溝通渠道、總體調(diào)控與監(jiān)督體系四個方面對建構(gòu)長三角人才協(xié)同發(fā)展的政策體系路徑進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：長三角;人才流動;人才集聚;人才一體化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.008

長三角作為一個經(jīng)濟地理區(qū)位名詞，在不同時期涵蓋了不同的地域范圍。1996年成立的長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，圈定了以江浙滬16個城市為主體的長三角城市群;2010年發(fā)改委頒布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，包括了江浙滬的全部25個地級市;2016年發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，加入了安徽省;2018年2月6日，長三角區(qū)域合作辦公室成立;2018年6月1日，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃》正式發(fā)布。在2018年11月舉辦的首屆中國國際進(jìn)口博覽會上，習(xí)近平主席提出中央支持長三角一體化的國家戰(zhàn)略;2019年12月，國務(wù)院正式印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長三角一體化發(fā)展由此進(jìn)入新的紀(jì)元。政府部門的政策規(guī)劃與學(xué)界的研究建言互相呼應(yīng)，不斷促進(jìn)長三角一體化的理論探索與政策實踐走向深入。

長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與融合的現(xiàn)實，促進(jìn)了對于人才發(fā)展一體化的相關(guān)研究。有研究分析了長三角人才開發(fā)一體化過程中存在的人才管理法律不完善、人才市場化程度不高等問題，并提出了加快建設(shè)長三角統(tǒng)一的人才市場、完善政府管理職能等建議措施。[1]有討論長三角地區(qū)人才集聚和擴散的不同特征，指出通過建立人才集聚、人才擴散和人才共享三位一體的整體框架來促進(jìn)長三角的人才效益的最大發(fā)揮。[2]也有分析長三角地區(qū)在“散化”“中心極化”以及“和諧成熟”三個不同階段的人才結(jié)構(gòu)沖突情況。[3]還有研究指出了長三角地區(qū)人才開發(fā)中存在的人才政策高度重合、高層次人才嚴(yán)重匱乏和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境尚待成熟三大問題及相應(yīng)措施。[4]在這些研究中，人才協(xié)同與人才一體化發(fā)展雖有所涉及，但主要關(guān)注的是人才供需結(jié)構(gòu)的矛盾、人才培育與發(fā)展環(huán)境與制度的現(xiàn)狀與不足以及市場與政府兩個方面的職能優(yōu)化路徑，而缺少對于長三角內(nèi)部的人才發(fā)展的現(xiàn)狀問題、結(jié)構(gòu)特征、政策路徑等的全面梳理。在長三角一體化發(fā)展不斷推進(jìn)的大背景下，地區(qū)人才集聚與流動具有一些新的特征，人才協(xié)同發(fā)展也面臨一些阻礙和挑戰(zhàn)，理解這些，才能更好地構(gòu)建長三角的人才協(xié)同政策體系，促進(jìn)地區(qū)一體化的深入融合發(fā)展。

一、長三角人才集聚與流動的現(xiàn)狀與特征

2003年4月，上海、江蘇、浙江聯(lián)合發(fā)表《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》，在全國范圍內(nèi)率先開啟了全方位的區(qū)域性人才市場一體化的浪潮?！豆餐浴反_定的目標(biāo)是，探索長三角人才發(fā)展的新機制，促進(jìn)長三角人才的自由流動。

從業(yè)人員是人才資源的載體，要考察長三角一體化背景下人才流動與集聚的現(xiàn)狀，可以從從業(yè)人員的數(shù)量變化開始。如表1所示，長三角三省一市的常住人口從2000年底的19 715.06萬人增加到2017年底的21 660.26萬人，年均增長0.61%;而從業(yè)人員總數(shù)則從2000年底的11 340.17萬人增加到2017年底的14 304.35萬人，年均增長1.38%，從業(yè)人員的年均增長速度超過常住人口增速的2倍。在從業(yè)人員占總?cè)丝诘谋壤矫?，則從2000年底的58.07%，上升到2017年底的66.04%。長三角地區(qū)從業(yè)人員數(shù)量及占比的提升，保障了優(yōu)質(zhì)高效的人才資源供給，為經(jīng)濟發(fā)展提供了極大的助力。

分省市來看，如圖1所示，浙江省的從業(yè)人員占比從2000年底的60.56%，增加到2017年底的76.57%，上升了16個百分點，增加幅度最大;安徽省的從業(yè)人員占比從2000年底的56.63%，增加到2017年底的69.99%，上升了超過13個百分點，增加幅度次之;上海市的從業(yè)人員占比從2000年底的46.33%，增加到2017年底的56.76%，上升了10個百分點;而江蘇省的從業(yè)人員占比還略有下降，從2000年底的60.30%，降低到2017年底的59.26%，下降了約1個百分點。江蘇省從業(yè)人員總數(shù)下降，是其占比下降的直接原因，對未來的影響還需要進(jìn)一步觀察。由于長三角三省一市的統(tǒng)計部門收集的人才數(shù)據(jù)口徑不一，詳略度也各異，以下根據(jù)可獲得的全部資料做一概括性的分析，以期獲得對長三角人才資源的總體認(rèn)識。

（一）長三角三省一市的人才資源總體情況

根據(jù)《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，江蘇省2017年研究與試驗發(fā)展（R&D）人員規(guī)模達(dá)到78萬人，擁有兩院院士98人，在人才資源儲備方面還是比較充足的。但考察各類科技人才的歷年變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，2000年以來，江蘇省的專業(yè)技術(shù)人才總量出現(xiàn)了較大的下滑，如表2所示，從2000年的194.24萬人，降低到2017年的119.34萬人，縮減為原來的61.44%。下降最多的是工程技術(shù)人才，2017年時江蘇省共有11.78萬工程技術(shù)人才，只占2000年時的26.27%。農(nóng)業(yè)技術(shù)人才則從2000年時的4.61萬人，下降到2017年的2.6萬人，縮減為原來的56.4%?？茖W(xué)研究人才從2000年時的1.81萬人，下降到2017年時的1.04萬人，縮減為原來的57.46%。衛(wèi)生技術(shù)人才和教學(xué)人才則略有增加。在人才占比下降的情況下，2017年江蘇省發(fā)布了《關(guān)于聚力創(chuàng)新深化改革打造具有國際競爭力人才發(fā)展環(huán)境的意見》，“人才新政26條”的出臺以及產(chǎn)業(yè)人才發(fā)展計劃的實施，加強了引才用才的保障功能，對于江蘇省人才總量和各類專門人才數(shù)量的止跌回升起了重要作用。

二、長三角人才協(xié)同發(fā)展面臨的阻礙與影響因素

（一）長三角人才共享面臨的阻礙與挑戰(zhàn)

長三角地區(qū)一體化發(fā)展的一大主題是人才共享。人才共享既有助于實現(xiàn)人才流動的虹吸效應(yīng)和破窗效應(yīng)，也便于緩解人才資源的供需矛盾，有助于展現(xiàn)人才價值和釋放人才潛能。但在當(dāng)前的人才共享中，還存在一些問題和挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在：

第一，在人才共享方面還有理論問題需要破題。首先是需要協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部的利益差異，各省市人才政策出臺時間接近、內(nèi)容大同小異，人才的無序競爭抬高了人才引進(jìn)的成本，也降低了人才引進(jìn)的針對性。由于產(chǎn)業(yè)分布上具有一定的同質(zhì)性，人才流動和共享導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)項目和人才外流，影響了人才共享的真正推動。其次是人才所有權(quán)與使用權(quán)的分離問題。人才對自身智力資源掌握的主動性和人才從屬于單位的被動性之間的張力，極大地影響了人才的積極性。如何實現(xiàn)人才所有權(quán)與使用權(quán)的適度分離，還需要進(jìn)一步探索。

第二，人才共享缺乏信息和公共服務(wù)的支撐。人才共享過程中的信息不對稱，導(dǎo)致共享的人才不是合適的人才，或者共享后不能人盡其用。而公共服務(wù)的地區(qū)差異，極大地影響了人才的共享與流動。如何優(yōu)化公共服務(wù)的資源配置，在教育資源、醫(yī)療資源、社會保障等方面加大融合，提升公平性、效率性和便利性，仍然需要思考。

第三，人才共享的信息化和市場化程度不足，監(jiān)督體系尚不完善。由于目前對于人才資源的整合和配置多是以政府主導(dǎo)，在人才共享的信息平臺方面也尚不完善，無法滿足市場化和信息化的需求。在監(jiān)督體系方面尚不完善，政府對人才資源的宏觀調(diào)控作用受限。人才資源在個別地區(qū)的過度集聚，人才流動的無序與混亂，人才共享中容易出現(xiàn)的不實信息，都呼喚建立和完善監(jiān)督體系加以應(yīng)對。

（二）長三角人才協(xié)同發(fā)展的影響因素

長三角一體化發(fā)展的進(jìn)一步深入，呼喚著在人才協(xié)同發(fā)展和人才資源集聚流動的優(yōu)化配置方面做出更多的努力，破除各方面的障礙。目前，影響長三角地區(qū)人才協(xié)同發(fā)展的影響因素主要有：

第一，在收入水平與事業(yè)發(fā)展方面，可支配物力與財力數(shù)量、人力資本的競爭壓力是影響人才集聚最重要的影響因素。[7]預(yù)期收益、產(chǎn)業(yè)集聚狀況極大地影響人才資源的集聚。[8]科研環(huán)境的差異也會影響科技人才的流動。[9]現(xiàn)有的研究表明，人才總是趨向于向預(yù)期收益更高、事業(yè)前景更好、工作機遇更多的地方集聚。收入水平更高，能夠提供更多事業(yè)發(fā)展空間的地方，將吸引更多的人才流入并集聚。當(dāng)然，還要考慮不同地區(qū)的物價水平、生活成本等因素，凈收益高的城市，將贏得人才的青睞。

第二，在社會保障與生活便利度方面，長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化不斷加速，但在社會保障和生活便利度方面還存在較大的差異。社會保障政策覆蓋的人員、保險范圍的不一致，影響了長三角內(nèi)部人力資本流動時的政策銜接。尚未完全銜接的社會保障制度，成為阻礙人才流動的軟性束縛。在加大人才流動成本的同時，也增加了社會的經(jīng)濟成本，影響了企業(yè)的活力。此外，上海、杭州、南京、合肥等中心城市或省會城市享受著教育、交通、醫(yī)療等公共資源集中配置的優(yōu)勢，而與長三角內(nèi)部其他地區(qū)之間在生活便利度方面存在較大的差異，使得人才的流動與集聚的“馬太效應(yīng)”更加明顯。

第三，在行政分割與人事法規(guī)方面，影響長三角地區(qū)人才協(xié)同發(fā)展的最主要因素就是行政分割、各自為政。[10]現(xiàn)有的戶籍制度阻礙了人力資本的集聚，各行政部門的“硬條件”對地區(qū)內(nèi)部人才資本的自由和公平流動形成了約束。[11]由于地方部門對自我利益的維護(hù)，影響了人才資源的流動以及人才政策的協(xié)調(diào)過程。由于歷史原因形成的一些差異化的人事制度，也極大地阻礙了人才的自由流動。雖然國家和地方已經(jīng)出臺一些規(guī)定，指出人才可以在國家政策之內(nèi)合理流動，但原單位常常以不轉(zhuǎn)檔案、索取高額補償金等各種理由阻礙人才的流動。究其原委，還是人才所屬的部門有的壁壘尚未破除，人才的自由和公平流動得到的法律支持和保護(hù)非常有限。

三、長三角人才協(xié)同發(fā)展的政策體系建構(gòu)

長三角區(qū)域不同城市之間由于經(jīng)濟社會發(fā)展和占有資源情況的差異，本身就有著不同的人才發(fā)展模式。相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)面臨著人才流失的現(xiàn)狀，制定人才政策困難更多。所以，當(dāng)前人才發(fā)展中要努力解決“非一體化的經(jīng)濟與社會發(fā)展”這一體制瓶頸。[12]人才協(xié)同發(fā)展的政策，應(yīng)以“公平、公正、高效”的人才環(huán)境營造為切入點，在打破區(qū)域分割的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合長三角一體化發(fā)展的人才戰(zhàn)略，促進(jìn)長三角區(qū)域融合發(fā)展。

（一）完善頂層設(shè)計，加強政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和人才政策的協(xié)同和規(guī)范

首先，需要完善頂層設(shè)計，確立更加開放、包容的人才協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。目前長三角內(nèi)部三省一市在人才政策方面缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，出臺的人才政策各異且存在明顯的競爭關(guān)系。制定人才協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)人才共享成為緩解長三角地區(qū)人才資源配置不均衡的有效辦法。制定相關(guān)制度，允許高層次人才區(qū)域內(nèi)兼職，完善人才合作共享的監(jiān)督體系。在操作層面，營造更好的商業(yè)環(huán)境，出臺更為包容的人才政策，以更精細(xì)的服務(wù)來吸引人才、共享人才。其次，建立人才合作的協(xié)調(diào)溝通機制，營造長三角區(qū)域的公平性政策軟環(huán)境，推進(jìn)人才政策協(xié)同創(chuàng)新的法治化工作，推動“跨區(qū)域立法”模式的實行，為實現(xiàn)人才協(xié)同發(fā)展提供保障。通過“健全人才安全、人才管理、人才使用方面的法律法規(guī)，提高人才的法律服務(wù)水平，保證人才平等、公開、擇優(yōu)的選聘評比”，[13]打造長三角地區(qū)規(guī)范、廉潔、公平、高效的人才發(fā)展環(huán)境。再次，通過政府與社會組織或人才中介的合作，保障人才資源的合理流動。人才對公共服務(wù)的需求具有多樣化和多元化等特征。在不同發(fā)展階段的需求也存在差異，通過與社會組織和人才中介合作，能進(jìn)一步提高人才資源的利用效率，更好地滿足人才家庭的居住、醫(yī)療、子女教育等社會保障的需求，統(tǒng)籌長三角區(qū)域的公共服務(wù)功能，幫助人才家庭實現(xiàn)流動后的安居樂業(yè)。

（二）促進(jìn)互通互享，建立長三角人才流動與共享的機制

要在長三角地區(qū)人力資源結(jié)構(gòu)互補的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一體化的既具有流動性又具有層次性的人才市場流動機制，并通過項目式共享、租賃式共享、外包式共享、兼職式共享、候鳥式共享等多種方式建立人才共享體系。[14]首先，鼓勵人才內(nèi)部環(huán)流，推動共享知識的創(chuàng)造和轉(zhuǎn)移。構(gòu)建多樣化人才共享模式，在錯位發(fā)展中實現(xiàn)優(yōu)勢互補。在人才行業(yè)領(lǐng)域和職位等級等方面錯位發(fā)展，根據(jù)各城市在人才培養(yǎng)、人才集聚、人才流動、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等方面的不同能級和優(yōu)勢，錯位發(fā)展，優(yōu)勢互補。其次，通過交流、聯(lián)建或合作等模式，實現(xiàn)人才所有權(quán)與使用權(quán)的適度分離。人才共享是雙向共贏的，既可以享用外部的智力資源，也可以使外部享受到自己的智力資源。鼓勵長三角各類型組織通過聯(lián)建或科研合作等方式，開展人才雙向聘用，以較低的成本享受專業(yè)人才提供的智力資源。此外，需要加快信息一體化和社會一體化建設(shè)，優(yōu)化人才共享的人文與社會環(huán)境。建立長三角區(qū)域人才信息共享和市場交流平臺，并通過制定相應(yīng)的法律機制來規(guī)范可能存在的問題，促進(jìn)人才的合理流動。在人才的評價方面，統(tǒng)一人才評價制度，在長三角區(qū)域內(nèi)逐漸形成統(tǒng)一的人才評價標(biāo)準(zhǔn)與評價程序，促進(jìn)人才資源的互信互通。

（三）深入人才合作，構(gòu)建人才培訓(xùn)與柔性流動的溝通渠道

為了促進(jìn)長三角區(qū)域人才部門的深入合作，應(yīng)積極探索長三角三省一市合作發(fā)展的長效機制。在引才用才上，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)揮人才資源的優(yōu)勢。在人才培育上，推動建立人才政策與人才結(jié)構(gòu)動態(tài)適應(yīng)的人才培訓(xùn)開發(fā)體系，推進(jìn)長三角區(qū)域內(nèi)人才共育。第一，需要加強人才培養(yǎng)的校際合作。在高校合作方面，長三角區(qū)域內(nèi)通過教學(xué)資源共享，師生訪學(xué)交流等多種模式，加強人才培養(yǎng)的校際合作。在校企合作方面，加強企業(yè)對人才需求的反饋，及時修訂和充實教學(xué)內(nèi)容的實踐部分，提升人才在實踐實習(xí)階段的補助，打造理論功底扎實，實操能力過硬的復(fù)合型人才。第二，共建共享高層次人才的數(shù)據(jù)平臺，提高長三角內(nèi)部人才流動共享的市場化程度。運用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，著力建設(shè)重點領(lǐng)域的人才數(shù)據(jù)庫。創(chuàng)新長三角城市群的高科技、高技能和職業(yè)管理者的區(qū)域性人才市場，通過人才流動和市場配置機制，激發(fā)人才的活力和效用，以人才流動倒逼各級政府和用人單位不斷提升人才的管理水平，以人才市場配置提升區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新能力。

（四）加強總體調(diào)控，形成政府與市場協(xié)同的監(jiān)督體系

長三角地區(qū)人才協(xié)同發(fā)展將打破現(xiàn)有的人才資源配置格局，可能出現(xiàn)人才資源向個別地區(qū)的過度集聚和人才市場秩序的混亂以及在人才資源信息平臺容易出現(xiàn)的用人單位、人才資歷、人才政策等方面的不實信息，這些都需要建立和完善監(jiān)督體系。通過結(jié)合我國的國情以及長三角區(qū)域經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的實踐，制定有利于推動長三角人才政策協(xié)同創(chuàng)新的人才管理法律法規(guī)，“凡涉及區(qū)域人才一體化的重大決策及事項，應(yīng)依法行政，征求專家學(xué)者意見，并實現(xiàn)決策的公開民主，形成有效的決策監(jiān)督機制?！盵15]實現(xiàn)人才資源的合理化市場配置。此外，人才中介組織通過及時反饋人才配置信息，形成針對人才市場的市場監(jiān)督體系;媒體和公眾則拓展公共反饋渠道，利用人才信息平臺來實現(xiàn)對政府和人才中介組織的監(jiān)督。通過完善監(jiān)督和問責(zé)機制，實現(xiàn)政府與市場化協(xié)同的監(jiān)督體系。不斷優(yōu)化和加強人才監(jiān)督體系，從而確保人才政策協(xié)同創(chuàng)新體系為長三角區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。

說明：本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“中國大城市人口與可持續(xù)發(fā)展研究”（17JJD790008）的階段性研究成果。

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Abstract：The integration of the Yangtze River Delta has become a national strategy， which puts forward new requirements for the coordinated development of talents. On the basis of analyzing the current situation of talent development in the Yangtze River Delta，this paper summarizes the specific different characteristics among the major cities in the Yangtze River Delta in five aspects： the hierarchy of talents， the distribution of industrial sectors， the sharing of talents， the mode of talent flow， and the results of talent flow. On the basis of discussing the issues of sharing theory， public information service， market-dependent degree and supervision system in regional talent sharing， the paper summarizes three major influencing factors of Yangtze river delta talent ?development. Finally， the paper discusses the policy system path of the integration development of talents in the Yangtze River Delta from four aspects： top-level design and organization &coordination， talent sharing and talent flow， talent cooperation and communication channels， overall regulation and supervision system.

Key words：Yangtze River Delta; talent flow; talent concentration; talent integration

責(zé)任編輯：王明洲