進(jìn)入“體制內(nèi)”的政策壁壘有哪些

劉俊生

【評述由頭】2016年3月，中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》，要求暢通黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才流動渠道，特別提出“研究制定吸引非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位的政策措施”。無疑，這為民營企業(yè)和社會組織優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位，提供了新的可能。

干部人才正常流動，不僅要“能上能下”還要“能進(jìn)能出”。那么，當(dāng)前干部人才“進(jìn)”和“出”的渠道都有哪些？體制外優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)面臨哪些政策壁壘？實(shí)現(xiàn)干部人才“能進(jìn)能出”，當(dāng)前干部人事制度還需要哪些改革？我們邀請相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威專家進(jìn)行分析。

【摘要】當(dāng)前體制內(nèi)外或曰公與非公部門間人才流動，還存在不少障礙或問題，其根源為人才流動政策供給上的不足。人才由非公部門流向公共部門，相較由公共部門流向非公部門，面臨的政策壁壘要更多。

【關(guān)鍵詞】人才流動 政策壁壘 公共部門 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

總的來說，體制內(nèi)外可流動人才主要包括管理人員和專業(yè)技術(shù)人員兩類，而這兩類人員又都可以分為高、中、低三個層級。這兩類三層人員究竟在流動方面存在什么樣的政策壁壘或在哪些方面存在著政策供給不足呢？

體制外管理人員流向體制內(nèi)時，政策壁壘多

概而言之，體制內(nèi)單位（無論是黨政機(jī)關(guān)還是國有企業(yè)事業(yè)單位）管理人員流向體制外單位（非公性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織），即社會上俗稱的“下?！?，基本上不存在政策障礙。黨政機(jī)關(guān)管理人員根據(jù)公務(wù)員制度中的辭職規(guī)定辭職后即可向外流動。在1992年鄧小平南巡講話后的幾年內(nèi)，黨政機(jī)關(guān)就出現(xiàn)過一股“下海潮”；近幾年在嚴(yán)格吏治背景下黨政官員“下海”經(jīng)商的新聞也不絕于耳，縣長、市長、局長下海經(jīng)商的也不鮮見。國有企事業(yè)單位管理人員根據(jù)聘任制度規(guī)定也可以自由決定向外流動。當(dāng)然，由于“官本位”的社會文化和體制內(nèi)諸多顯性或隱性的福利保障，體制內(nèi)管理人員“下?！笔录m時有發(fā)生但并不頻繁。

相比之下，體制外管理人員流向體制內(nèi)時，其政策壁壘要多得多。就進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)的政策而言，需要區(qū)分不同層級來討論。對于擔(dān)任主任科員及以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的底層公務(wù)員而言，體制外人員進(jìn)入的唯一渠道就是考試錄用。對于擔(dān)任科級至司局級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的中層公務(wù)員而言，體制外人員進(jìn)入的唯一渠道就是公開選拔，但此途徑對體制外人員進(jìn)入壁壘太高（資格限制太多），實(shí)行近二十年來，體制外管理人員鮮有經(jīng)此途徑進(jìn)入體制內(nèi)的，并且近年來此一進(jìn)入途徑大有“中斷”的發(fā)展趨勢。對于擔(dān)任各級政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高層公務(wù)員（政務(wù)官）而言，體制外人員進(jìn)入體制內(nèi)的壁壘甚高，基本上沒有任何進(jìn)入途徑，也即沒有任何進(jìn)入政策依據(jù)可循。

就進(jìn)入國有企事業(yè)單位的政策而言，對于擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的底層管理人員，進(jìn)入的政策障礙基本不存在，體制外人員只要具有干部身份，就可以進(jìn)入?，F(xiàn)實(shí)中此類流動不常見，主要原因可能在于體制內(nèi)的國有企事業(yè)單位對體制外經(jīng)濟(jì)組織和社會組織管理人員的習(xí)慣性“歧視”造成的。對于進(jìn)入后擔(dān)任中高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，尤其是擔(dān)任高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，同進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任中高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一樣，存在著較高的進(jìn)入壁壘，基本上不可能，主要原因是體制內(nèi)各類部門中的領(lǐng)導(dǎo)人員都屬于“黨管干部”范疇，黨管干部的傳統(tǒng)視野就是囿于體制內(nèi)選拔任用，基本上不會將體制外人員納入其視野范圍。

事實(shí)上，在體制內(nèi)外的人才流動中，中高層管理人員的流動是其最為重要的組成部分，因而，筆者理解《意見》中提出的要“研究制定吸引非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織優(yōu)秀人才進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位的政策措施”，主要指研究此類人才進(jìn)入的政策措施。前幾年中共中央將干部管理視野從“黨管干部”轉(zhuǎn)向“黨管人才”時，就已經(jīng)蘊(yùn)含著此一發(fā)展趨勢，如今《意見》的此種改革指向只是原先“黨管人才”戰(zhàn)略在當(dāng)今的具體化或曰進(jìn)一步發(fā)展。

體制外專業(yè)技術(shù)人員流向體制內(nèi)，雖無政策障礙，但仍不暢通

就專業(yè)技術(shù)人員在公與非公部門中的分布狀況而言，非公經(jīng)濟(jì)組織和社會組織中以及黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位中都有數(shù)量不等的專業(yè)技術(shù)人員，但由于體制內(nèi)外專業(yè)技術(shù)人員的巨大薪酬差異，使得更多優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員特別是那些稀缺專業(yè)技術(shù)人員主要集中在非公組織中，公共部門尤其是黨政機(jī)關(guān)很難吸引到這些優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員。因此，體制內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)少有專業(yè)技術(shù)人員流向體制外的，即便有，也不存在政策障礙，辭職后即可流動。但黨政機(jī)關(guān)需要的體制外專業(yè)技術(shù)人員，流動卻不暢通。雖然《公務(wù)員法》設(shè)計有可適用于專業(yè)技術(shù)人員流動的聘任制度，但目前仍處于試點(diǎn)階段，并且試點(diǎn)效果并不理想。也就是說，此類流動雖在法理上沒有政策障礙，但存在政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙。體制內(nèi)的國有企事業(yè)單位與體制外的經(jīng)濟(jì)組織和社會組織，在專業(yè)技術(shù)人員的雙向流動方面基本上不存在政策障礙，因?yàn)檫@些公與非公部門中的專業(yè)技術(shù)人員都實(shí)行了聘任制。從制度設(shè)計上看，基本上可以實(shí)現(xiàn)自由流動?，F(xiàn)實(shí)中，此類流動雖不頻繁但也時有發(fā)生。

除了體制內(nèi)外人才流動政策本身存在的障礙或不足，體制內(nèi)外人才流動實(shí)際上還受到相關(guān)的外在政策環(huán)境的影響。其中重要者莫過于戶籍、社保和身份三個方面的政策。戶籍政策包括二元城鄉(xiāng)戶籍政策和多元城市戶籍政策兩個方面。前者形成城鄉(xiāng)間人才流動的政策壁壘，后者形成城市間人才流動的政策壁壘，此二壁壘嚴(yán)重制約著人才的自由流動。在社會保障政策方面，我國目前存在著多元社會保障的現(xiàn)實(shí)局面。雖然體制內(nèi)外的社會保障政策近年來有向著統(tǒng)一化方向的發(fā)展趨勢，但各類社會保障政策目前還有很大差距，無法接軌，這也嚴(yán)重制約著人才的自由流動。在人員身份方面，我國事實(shí)上存在著干部、工人和農(nóng)民三類人員的固化身份，這是由新中國成立以來出臺的與人身份相關(guān)的各種政策造成的。三類身份之間存在著巨大的鴻溝，難以逾越，這同樣嚴(yán)重制約著人才的自由流動。多元的戶籍政策、非統(tǒng)一的社保政策和巨大的身份鴻溝三者的共同作用，嚴(yán)重地影響著人才的流動和人才資源的有效配置，從而影響著經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①劉文江、周桂榮：《人才的需求與供給的戰(zhàn)略選擇》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2004年。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊