政府投資項目代建效果評價體系研究

譚智斌

摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，工程項目建設(shè)績效評價工作的重要性逐漸被人們所認同，一些政府投資項目也開始進行績效評價工作。對政府投資項目代建效果評級體系進行研究，深入剖析政府投資代建效果的度量和評價問題，細致分析評級體系建立的必要性及相關(guān)原則，重點探討政府投資項目代建效果評價的特征和原理，構(gòu)建一套有關(guān)政府投資代建效果的綜合評價指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：政府投資項目;代建制;評價體系;效果度量

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）13-0067-03

政府投資項目采用代建制后，如何對代建單位完成項目進行評價，如何通過有效的評價有段來確保項目的有效實施、從進度、質(zhì)量等多方面對項目情況進行跟蹤。因此，有必要構(gòu)建有效的政府投資項目代建制評價指標(biāo)體系，提供科學(xué)有效的評價方式。

一、政府投資項目代建效果評價的必要性

我國宏觀經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對政府投資項目的建設(shè)和運營提出了更高的要求，原有的管理、監(jiān)督手段和方式也需加以改進和完善，對政府投資項目進行后評價的必要性日漸顯現(xiàn)出來。具體表現(xiàn)在：

（一）有利于完善政府投資項目全過程管理

目前，國際較先進的項目管理體系，一般應(yīng)構(gòu)成完整的循環(huán)周期圖（如下圖所示），項目后評價實質(zhì)上是項目的信息反饋環(huán)節(jié)，在項目循環(huán)周期中起著承前啟后的作用。政府投資項目管理是全過程的管理，不僅需要事前管理和事中管理，還要進行事后管理。只有重視項目后評價，才能及時地總結(jié)和積累經(jīng)驗，使整個項目管理體系形成良性循環(huán)。所以，開展政府投資項目后評價工作，對完善我國政府投資項目全過程管理、提高項目管理水平有著十分重要的意義。

（二）有利于推動投資決策的民主化和科學(xué)化

開展項目后評價工作，能夠有利于項目決策主體與責(zé)任主體定位的明確，能夠降低決策人員決策的隨意性，有效提升政府投資項目的管理水平，從而有效降低決策失誤發(fā)生的概率。政府投資項目后評價體系的建立和完善，還可以增強公眾的參政意識和輿論的監(jiān)督作用，加強對政府投資項目決策的監(jiān)督，從而督促政府投資項目的決策者增強責(zé)任感和使命感，規(guī)范其決策行為，推動政府投資項目決策的民主化和科學(xué)化。

（三）有利于加強政府投資項目監(jiān)管

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的要求，對于政府投資體制改革的重要舉措之一，就是要建立政府投資項目后評價制度體系，并進一步完善政府投資項目的監(jiān)督管理體系。項目后評價是政府投資項目監(jiān)管體系的重要組成部分，是政府投資管理和項目監(jiān)管的一項重要工具。項目后評價體系的建立與完善，將能夠有效強化對政府投資項目的監(jiān)督管理，能夠有效制約項目涉及各方的行為，進一步加強對政府投資項目問責(zé)制的推進，并確保項目實施效果，提升政府形象。

（四）有利于提高政府投資效益

政府投資項目重點是為了實現(xiàn)對經(jīng)濟和社會發(fā)展的引領(lǐng)與示范作用，投資項目往往具備較強的輻射力，因此項目的有效實施能夠?qū)?jīng)濟社會發(fā)展起到正面帶動效果，并能夠提升政府在社會公眾中的形象。因此，應(yīng)構(gòu)建較為完善的政府投資項目后評價體系，建立科學(xué)有效的決策監(jiān)督機制，及時總結(jié)項目實施中的經(jīng)驗教訓(xùn)，有效避免政府投資項目的失誤，并通過項目實施推動國民經(jīng)濟健康、穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。

二、政府投資項目代建效果評價體系的設(shè)立原則

政府投資項目代建效果評價體系構(gòu)建，不僅要考慮政府投資項目自身的特殊性，而且要充分考慮我國的具體國情，管理體系內(nèi)部的職責(zé)劃分要明確，具有相對的獨立性，以便順利開展工作。

（一）獨立性原則

獨立性原則是建立政府投資項目代建效果評價體系的首要原則。政府投資項目涉及的部門較多，利益關(guān)系比較復(fù)雜，所以政府投資項目代建效果評價工作受到外部干擾的可能性也較大。只有嚴格遵循獨立性原則，政府投資項目代建效果評價體系才能避免受到外部干擾，確保工作的客觀性和科學(xué)性。

（二）科學(xué)性原則

科學(xué)性原則是要求對政府投資項目的實施和結(jié)果做出客觀性的評價，要求評價參與人員具備足夠的專業(yè)能力，在該領(lǐng)域具備廣泛的閱歷和豐富的經(jīng)驗，通過選取完善的項目信息，采用科學(xué)的評價方法，使評價報告能夠充分反映出項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)。因此，結(jié)合我國政府投資項目實施現(xiàn)狀，必須從人員素質(zhì)、信息收集及方法選擇這三方面確保評價的科學(xué)性。

（三）實用性原則

實用性原則是要求政府投資項目代建效果評價報告能夠在充分揭示現(xiàn)有項目經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為未來項目代建工作提供有效的借鑒。通過評價報告能夠啟發(fā)未來項目代建工作中的參與各方，能夠有效提升未來項目實施的成效。同時，需要注意評價報告的可讀性，不需要面面俱到。

（四）透明性原則

透明性原則是要求政府投資項目代建效果評價報告能夠有足夠的透明度。作為政府主導(dǎo)的投資項目，只有公開透明的評價，才能夠起到示范與引領(lǐng)作用。而且，也只有透明度足夠高，才能讓更多的參與主體關(guān)注到效果評價報告，并能夠從評價報告中借鑒過去的經(jīng)驗教訓(xùn)。

（五）可行性原則

政府投資項目代建效果評價體系要具備可行性，即建立的管理體系必須能夠正常地運轉(zhuǎn)，這要求管理體系具備相關(guān)的法律保障、合理的組織架構(gòu)、高素質(zhì)的后評價人才和穩(wěn)定的經(jīng)費來源等。只有這樣，政府投資項目代建效果評價體系才能穩(wěn)定、高效地運轉(zhuǎn)，完成后評價任務(wù)。

（六）權(quán)威性原則

權(quán)威性是建立政府投資項目代建效果評價體系的重要原則，這是項目后評價工作能夠長期、有效存在的基礎(chǔ)。嚴謹科學(xué)的評價報告能夠成為未來實施項目追責(zé)的權(quán)威依據(jù)，能夠成為追究政府代建項目參與各方行政、經(jīng)濟、法律等責(zé)任的依據(jù)。

（七）協(xié)調(diào)性原則

由于政府投資項目自身的特點，其涉及的部門較多，如使用單位、建設(shè)單位、財政部門、發(fā)改委、審計部門、環(huán)保部門等，所以在項目后評價的過程中，不僅需要各方面的專業(yè)知識，而且需要這些部門的大力協(xié)助。同時，后評價結(jié)論中有關(guān)的內(nèi)容也要及時地反饋到這些部門，督促這些部門追究相關(guān)的責(zé)任，并且為今后的投資決策和管理提供相關(guān)的經(jīng)驗和教訓(xùn)。因此，良好的協(xié)調(diào)性是政府投資項目代建效果評價體系高效運行的保證。

（八）反饋性原則

反饋性原則是政府投資項目代建效果評價體系最大的特點。代建項目評價報告的實施目的就是為了將評價結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門，為新項目的實施提供借鑒，為政府投資項目的規(guī)劃提供依據(jù)。對于政府投資項目代建評價的關(guān)鍵，不僅是對現(xiàn)有項目的梳理，更是對未來項目的指引，因此只有通過對項目全周期實施效果進行信息交流和反饋，才能夠系統(tǒng)地為向決策機構(gòu)提供反饋信息。

三、政府投資項目代建效果的評價體系

構(gòu)建政府投資項目代建效果評價體系，需要選定有效指標(biāo)。對于代建效果的測度，需要能夠反應(yīng)出在一定的時間、成本和績效約束下完成該項目的相關(guān)度量指標(biāo)，即對項目實施效果的提煉歸納，結(jié)合項目參與各方及數(shù)據(jù)的可獲得性，主要涉及項目成本、質(zhì)量與進度。因此，政府投資項目代建效果評價體系的測度指標(biāo)有成本變化率、進度變化率、質(zhì)量損失成本率、項目既定功能的實現(xiàn)程度和項目實施滿意度這五個指標(biāo)（如下表所示）。

（一）成本變化率

成本變化率是項目代建效果評價的一個常規(guī)指標(biāo)，項目過程中的成本變化率計算首先需要一個明確的項目成本計劃，然后規(guī)定起始日和結(jié)算日。而項目竣工決算后的總成本變化率，是用最終合同價減去原始合同價作為變化成本，除以原始合同價，以百分率表示。成本變化率的計算公式如下：

（二）進度變化率

進度變化率反映的是與計劃相比，進度加快或延遲的變化率。當(dāng)進度變化率為負，代表工期提前;當(dāng)進度變化率為正時，代表工期推遲，前者項目績效優(yōu)于后者。在不同的合同中，對工期的約定可能有所不同。此外，不可預(yù)見的因素，例如自然災(zāi)害等，也可能影響到工期的變化，此時工期變化率對項目績效的指示作用就需要具體問題具體分析了。驗證后的項目整體進度變化率，是使用實際的工期變化與原始合同工期之比來計算。進度變化率的計算公式如下：

（三）質(zhì)量損失成本率

質(zhì)量損失成本是由于項目質(zhì)量問題而造成的返工、返修、停工等帶來的材料、人力等增加的成本。引入質(zhì)量損失成本的優(yōu)勢在于使用可以計量的成本來反映損失，而質(zhì)量損失成本率則使得投資規(guī)模不同的項目，在質(zhì)量損失上更具有可比性。質(zhì)量損失成本律的計算公式如下：

（四）項目功能實現(xiàn)度

指項目從建成投產(chǎn)之日起達到設(shè)計功能為止所經(jīng)歷的全部時間。把這一指標(biāo)值與前評估中（可研和概算文件中預(yù)測，下同）的“達到設(shè)計能力的年限”值相減的結(jié)果，正值表示實際達產(chǎn)年限長于設(shè)計達產(chǎn)年限，負值則表示其短于設(shè)計達產(chǎn)年限。

指項目實際投資完成額與投入使用后實際營運能力之比值。把該比值與前評估中預(yù)期的相應(yīng)指標(biāo)值加以對比，若結(jié)果大于100%，說明實際項目營運能力高于設(shè)計能力投資;反之，則低于設(shè)計能力投資。

（五）項目實施滿意度

政府投資項目實施滿意度評價是相對主觀的指標(biāo)。重點關(guān)注在項目實施全過程的效益評價，包括項目所體現(xiàn)的科技進步效益（如科技成果、人才培養(yǎng)、技術(shù)提高等）、公共支撐效益（如交通項目對于招商引資的作用等）。應(yīng)與預(yù)期目的相比較，某種程度上也代表了項目所屬部門（采購人）的滿意度。同時，考慮到項目對公眾的影響，可在項目周圍進行民意調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果評價公眾對于政府采購的該項目的效果，也可根據(jù)公眾對于本項目的實施或后果影響等的抱怨數(shù)及抱怨程度來評定。

上述指標(biāo)涵蓋了項目的質(zhì)量、成本、工期、效果及滿意度這五個非常重要的項目管理要素，也成為政府投資項目委托代建效果的衡量指標(biāo)。

四、結(jié)論與建議

對于政府投資項目代建制實施效果評價體系的研究，從評價體系構(gòu)建必要性分析入手，在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，確立八項評價原則，最終構(gòu)建出包含成本變化率、進度變化率、質(zhì)量損失成本率、項目既定功能的實現(xiàn)程度和項目實施滿意度五項指標(biāo)的評價體系。通過評價體系的構(gòu)建，能夠客觀有效地評價政府投資項目的代建效果，有效支持項目管理閉環(huán)的獲得“正反饋”，實現(xiàn)良性循環(huán)。

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Abstract：This text with the government invest the generation of item to set up to make a related problem for concrete research object，studied the generous character and evaluation problem that set up effect of the government investment generation again，include to invest the item generation characteristic and principle that sets up an effect evaluation to the government among them，the necessity treatise that set up effect generous character and rating system establishment of the government investment generation，laid equal stress on a point to set up a set of relevant government investment generation to set up effect to synthesize evaluation index sign system.

Key words：government investment project;agent construction institution;evaluation system;incentive-restraint mechanism