中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃:演進脈絡(luò)與調(diào)整展望
——基于“十五”以來規(guī)劃文本分析

□ 劉宏笪 張 茜 張濟建 閆 東

(1.上海大學(xué) 管理學(xué)院, 上海 200444; 2.東華大學(xué) 旭日工商管理學(xué)院, 上海 200051;3.江蘇大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院, 江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

2019年,李克強總理在政府工作報告中強調(diào),深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,不斷釋放實體經(jīng)濟活力,須加大“破、立、降”力度,推進鋼鐵產(chǎn)業(yè)市場化去產(chǎn)能。鋼鐵產(chǎn)業(yè)逐漸成為新舊動能轉(zhuǎn)換的重要縮影,也成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和傳統(tǒng)沒落產(chǎn)業(yè)重構(gòu)優(yōu)勢的破局所在。

短短20年,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)取得了長足發(fā)展,這與政策規(guī)劃的調(diào)節(jié)密不可分。應(yīng)對不同時期問題,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)制定了各階段五年規(guī)劃,這對實現(xiàn)鋼鐵工業(yè)轉(zhuǎn)型升級,建成世界鋼鐵強國,建設(shè)制造強國具有重要意義。

五年規(guī)劃是我國國家治理中跨度最長、覆蓋面最廣、中國特色最鮮明的治理工具[1],鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃作為產(chǎn)業(yè)公共事務(wù)的治理核心[2],既反映了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與治理績效,也體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)層面的混合型治理制度安排[3],其決策與編制更是從動態(tài)過程角度中折射了社會科層制度[4]。那么21世紀(jì)以來,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃經(jīng)歷了怎樣的演進變遷?“十四五”規(guī)劃應(yīng)做出何種調(diào)整及改進?

本文的研究基于鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十五”至“十三五”規(guī)劃文本,構(gòu)建社會語義網(wǎng)絡(luò)分析,提煉歷年規(guī)劃的演進脈絡(luò)并展望“十四五”鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

一、文獻回顧

政策分析是基于應(yīng)用性社會科學(xué)研究視角,挖掘潛在的公共問題[5]。學(xué)術(shù)界對于政策分析的研究較為豐富,研究視角涉及政策工具設(shè)計、政策市場化表現(xiàn)及政策效力評估等方面。馬濤等[6]立足“十四五”展望東北地區(qū)全面振興,通過創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展研判建構(gòu)相應(yīng)政策,確認(rèn)政策設(shè)計的立足點。趙永慧[7]認(rèn)為,區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系的完整性及協(xié)調(diào)性缺失,應(yīng)形成資源整合、資源交換、組織匯聚機制下的政策設(shè)計框架。岳為眾等[8]構(gòu)建戰(zhàn)略規(guī)劃—法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)—補貼獎勵三類政策框架,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行推動了商業(yè)模式完善。龍文濱等[9]基于制度理論,強調(diào)環(huán)境政策效應(yīng)拓展了公共政策環(huán)境,有效引導(dǎo)企業(yè)表現(xiàn)。郭本海等[10]基于關(guān)鍵技術(shù)鏈的拆解,從規(guī)劃引導(dǎo)、財稅支持、技術(shù)規(guī)范及行政監(jiān)管四方面測度了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策效力,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)注重技術(shù)環(huán)節(jié)的均衡性及協(xié)調(diào)性。張全紅和周強[11]通過家庭追蹤調(diào)查,分析精準(zhǔn)扶貧政策的效果,強調(diào)扶貧政策存在異質(zhì)性。此外,也有學(xué)者關(guān)注到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃型政策。孫巍和張子健[12]分析了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能配置的市場傳導(dǎo)機制及財政支出的作用效應(yīng),認(rèn)為政策的有效供給是改善產(chǎn)業(yè)供需不匹配問題的關(guān)鍵;孟繁瑜和李新瑤[13]通過美國鋼鐵政策的分期探討,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)關(guān)注科技管理與創(chuàng)新政策的融合;陳升[14]發(fā)現(xiàn),規(guī)劃執(zhí)行主體對規(guī)劃績效的必要性和推動力。

本文基于重要工業(yè)部門和國民經(jīng)濟關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)——鋼鐵產(chǎn)業(yè),識別21世紀(jì)以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的演進脈絡(luò),立足“十四五”新時期,為調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提供新見解及新思路。

二、中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃特征分析

本文選取“十五”至“十三五”中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃為研究對象,規(guī)劃時間跨度為2000—2020年。各規(guī)劃準(zhǔn)確的語詞表述為《冶金工業(yè)“十五”規(guī)劃》(國家經(jīng)貿(mào)委行業(yè)規(guī)劃司出版)、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策(十一五)》(國家發(fā)展和改革委員會出臺)、《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》(工業(yè)和信息化部發(fā)布)、《鋼鐵工業(yè)調(diào)整升級規(guī)劃(2016—2020)》(工業(yè)和信息化部發(fā)布)?；谝?guī)劃內(nèi)容,通過ROSTCM6軟件形成詞頻分析,結(jié)果如表1。

表1 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃關(guān)鍵詞詞頻對比(前25位)

數(shù)據(jù)來源:作者計算得到。

由表1可見,21世紀(jì)以來,中國鋼鐵行業(yè)五年規(guī)劃在變遷脈絡(luò)、規(guī)劃定位等方面形成了具有產(chǎn)業(yè)特色的內(nèi)在邏輯。

(一)變遷脈絡(luò):內(nèi)部性高于外部性,傾向性高于平衡性

縱向來看,各階段中“我國”、“地區(qū)”、“部門”關(guān)鍵詞地位較高,而“市場”等詞出現(xiàn)頻率略低,體現(xiàn)出鋼鐵行業(yè)仍處于改革階段,行政色彩更濃厚:“十五”、“十一五”階段,中國鋼鐵行業(yè)表現(xiàn)為供不應(yīng)求的狀態(tài),因此供給側(cè)中強調(diào)以行政化手段拉升產(chǎn)能,間接手段輔助整合產(chǎn)能,推動內(nèi)部生產(chǎn)流程及產(chǎn)業(yè)鏈集成優(yōu)化,需求側(cè)借助市場力量和企業(yè)優(yōu)勢合力打造集團化企業(yè),形成區(qū)域優(yōu)勢—國內(nèi)領(lǐng)先—走出國門的競爭三步走路線;“十二五”、“十三五”時期,中國鋼鐵行業(yè)呈現(xiàn)產(chǎn)能過剩不良狀態(tài),因此形成供給側(cè)和需求側(cè)雙重優(yōu)化思路,一方面明確合規(guī)產(chǎn)能,對出清領(lǐng)域的份額以優(yōu)質(zhì)新動能彌補,建立行政手段為核心的去產(chǎn)能去杠桿機制,通過產(chǎn)能置換、環(huán)保倒逼、產(chǎn)業(yè)規(guī)制等實現(xiàn)供給側(cè)的調(diào)整,另一方面,依托國家經(jīng)濟發(fā)展方向及政策導(dǎo)向支配,剔除淘汰不必要或低端需求,引導(dǎo)國內(nèi)市場高端化以整合需求側(cè)。由于我國本身既是鋼鐵生產(chǎn)大國,又是鋼鐵消費大國,這種供需間的調(diào)整完全可依靠自身內(nèi)部消化進行,從較大需求缺口到供給嚴(yán)重過剩,再至生產(chǎn)相對過剩,這種供需天平的波動依托“看得見的手”就可實現(xiàn),因此規(guī)劃呈現(xiàn)內(nèi)部性優(yōu)先于外部性特征。

橫向來看,傾向性趨勢較明顯,“十五”期間的“提高”關(guān)鍵詞在“十二五”階段再次出現(xiàn);同時“十五”規(guī)劃中的“改造”、“調(diào)整”在“十二五”中演變成“升級”、“優(yōu)化”,在“十三五”中又凸顯為“調(diào)整”、“創(chuàng)新”;“十一五”中的“技術(shù)”、“經(jīng)濟”,在“十三五”階段重新提出。這種政策議題的階段性變化,主要追隨于國家層面如下的制度調(diào)整。

首先，“十五”階段,《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》對工業(yè)的關(guān)鍵訴求是增加供給能力和水平,增強國際競爭力。因此鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十五”規(guī)劃中的“提高”,旨在提升工業(yè)產(chǎn)品開發(fā)及深加工能力,對產(chǎn)業(yè)技術(shù)和企業(yè)進行“改造”、“調(diào)整”,“改造”技術(shù)促成引進技術(shù)與自主技術(shù)相結(jié)合、先進技術(shù)與適用技術(shù)相契合的發(fā)展局面,“調(diào)整”企業(yè)組織架構(gòu),以重組、兼并、聯(lián)合等調(diào)整手段形成大企業(yè)作領(lǐng)頭、中小企業(yè)作配套的“產(chǎn)業(yè)梯隊”,以主業(yè)突出、能力優(yōu)越的先進企業(yè)率先邁入世界市場。

其次，“十一五”階段,國家提出推進工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級目標(biāo),以“推進”一詞進一步強調(diào)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要性和緊促性。該階段,我國鋼鐵產(chǎn)量穩(wěn)定于世界第一,供不應(yīng)求的局面得到顯著改善,但由于發(fā)展需要,相當(dāng)長時間中鋼鐵內(nèi)需仍較大,因此把產(chǎn)業(yè)革新重點放在“技術(shù)”與“經(jīng)濟”方面,“技術(shù)”側(cè)實現(xiàn)技術(shù)水平與國際先進水平接軌,帶動物耗能耗下降,助推“經(jīng)濟”生產(chǎn),“經(jīng)濟”側(cè)繼續(xù)發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢,以跨地區(qū)重組等方式引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向資本密集型的發(fā)達形態(tài)轉(zhuǎn)變,穩(wěn)固內(nèi)需主導(dǎo)、產(chǎn)能控制的局面。

再次，“十二五”階段,國家制定優(yōu)化結(jié)構(gòu)性矛盾、破局資源及環(huán)境制約的發(fā)展目標(biāo),“升級”、“優(yōu)化”等關(guān)鍵詞地位明顯上升,“資源”、“節(jié)能”、“減排”、“環(huán)境”詞頻顯著增加或首次出現(xiàn),標(biāo)志著鋼鐵產(chǎn)業(yè)進入轉(zhuǎn)型升級時期?！吧墶敝卦诩夹g(shù)方面,技術(shù)側(cè)中長壽命、高強度、耐腐蝕、減量化等高性能產(chǎn)品技術(shù)水平較低,產(chǎn)業(yè)整體尚未形成為下游制造鏈、價值鏈提供完整材料解決方案的服務(wù)供應(yīng)體系,“優(yōu)化”重在布局方面,布局側(cè)中產(chǎn)業(yè)區(qū)域集中度較高,但整體分配不均,區(qū)域供不應(yīng)求、市場相對過剩的不匹配情況嚴(yán)重。

最后，“十三五”,國家提出制造強國目標(biāo),并基于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略強化科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用。該階段的“調(diào)整”與“創(chuàng)新”則明顯不同于“十五”階段,后者受限于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),以改造突破現(xiàn)實瓶頸,而在“十三五”時期,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、中高端環(huán)節(jié)能力明顯提升,以“創(chuàng)新”替代“改造”,賦能新型鋼鐵產(chǎn)業(yè),具體表征為開拓自主設(shè)計及系統(tǒng)集成能力、打造“互聯(lián)網(wǎng)+制造”的智能制造新模式、塑造高效產(chǎn)業(yè)組織形態(tài),形成中國自主自導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的鋼鐵行業(yè);“調(diào)整”方面,“十五”階段面向產(chǎn)能不足問題,而“十三五”則致力于積極化解過剩產(chǎn)能。上述分析可見,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃的傾向性領(lǐng)先于平衡性。

(二)規(guī)劃定位:應(yīng)激性高于預(yù)測性,微觀性大于宏觀性。

規(guī)劃型政策不同于具體政策或基本政策[15],既需要及時有效的對公共問題或社會難點予以反應(yīng),又肩負(fù)前瞻指導(dǎo)功能于一身,因此勢必要平衡二者關(guān)系。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃準(zhǔn)確回應(yīng)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的現(xiàn)實問題,并表現(xiàn)為應(yīng)激性高于預(yù)測性,針對各類問題基于宏觀研究,最終給出微觀實踐策略,體現(xiàn)為微觀性大于宏觀性特征。面向產(chǎn)業(yè)問題,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃做出如下回應(yīng)。

1.供需側(cè)之間的動態(tài)關(guān)系。如“十五”規(guī)劃中的“提高”、“落后”,“十一五”規(guī)劃中的“聯(lián)合”、“投資”,“十二五”規(guī)劃中的“綜合”及“十三五”規(guī)劃中的“過?！薄爱a(chǎn)能”等,受“先短缺再生產(chǎn)”、“先拉升產(chǎn)能再淘汰冗余”行動脈絡(luò)的指導(dǎo),產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的應(yīng)激反應(yīng)多于預(yù)測指導(dǎo),雖然一定程度上制約了政策執(zhí)行和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展[16],但就彼時情況而言,更能一針見血地解決產(chǎn)業(yè)弊端:“十五”階段通過擴大規(guī)模和產(chǎn)業(yè)集中度,有效實現(xiàn)了社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展,帶動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程,并奠定扎實的鋼鐵工業(yè)基礎(chǔ),為入世后融入世界市場提供強有力的競爭力。此外,當(dāng)時的中國勞動力成本仍較低,同發(fā)達國家資本密集型鋼鐵工業(yè)相比,國內(nèi)鋼鐵業(yè)仍需長期的資本積累,利用勞動力優(yōu)勢借助產(chǎn)能擴張的契機實現(xiàn)原始資本的累積,成為日后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的資本動能。“十一五”中,規(guī)劃注意到產(chǎn)業(yè)布局的不合理,應(yīng)激性地作出調(diào)整部署,借助“聯(lián)合”“投資”策略,實行振興東北老工業(yè)戰(zhàn)略,控制華北地區(qū)產(chǎn)能增加,以“聯(lián)合”“建設(shè)”手段合并“重組”,提高產(chǎn)業(yè)專注度。“十二五”和“十三五”中,產(chǎn)能嚴(yán)重冗余上升為主要矛盾,逐步以“重點”保留、部分“重組”手段在“企業(yè)”層面化解部分“過剩”產(chǎn)能。

2.發(fā)展與環(huán)境之間的動態(tài)關(guān)系?！笆濉彪A段,規(guī)劃文件對環(huán)境與產(chǎn)業(yè)關(guān)系的描述幾乎沒有,而到了“十三五”中,“資源”及“環(huán)境”約束增強;新舊動能轉(zhuǎn)換中,大規(guī)模集團化的產(chǎn)能集聚區(qū)轉(zhuǎn)換動作較繁雜,短期內(nèi)因行業(yè)集中引發(fā)的環(huán)境問題更為明顯,環(huán)境承載力逼近極限。圍繞環(huán)境問題,鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行“斷源截流”式的反應(yīng)部署,一方面禁止新增產(chǎn)能,停止“十一五”時期的擴張型、建設(shè)型投資,轉(zhuǎn)而引入“創(chuàng)新”、“智能”等方面;另一方面去產(chǎn)能,400立方米以下高爐、30噸以下煉鋼轉(zhuǎn)爐及電爐全面關(guān)停,并助推僵尸企業(yè)應(yīng)退盡退,徹底消除高排高污染且低效產(chǎn)能?？偟膩砜?雖然鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃沒有跳出“應(yīng)激性”束縛的困局,規(guī)劃前瞻能力較弱,但供需問題實質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)動態(tài)平衡的失調(diào),規(guī)劃及時調(diào)整產(chǎn)生不錯的成效;環(huán)境問題實質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)應(yīng)對世界市場競爭危機引發(fā)的環(huán)境賬遺留問題,規(guī)劃立足實際明確方針無可厚非,且從產(chǎn)業(yè)演化角度來看,產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷產(chǎn)量提升—污染上升—優(yōu)化排放—新動能提升的演變方式是合理的,因此應(yīng)激性大于預(yù)測性更顯出規(guī)劃的厚重感。鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也一直秉承開拓創(chuàng)新的制定思路,這種連貫性也保障了規(guī)劃的正確實施。

面向發(fā)展對策,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃呈現(xiàn)微觀性大于宏觀性特征,立足實際形成一系列分配價值的決定。從關(guān)鍵詞來看,“十五”規(guī)劃落腳于“熱軋”、“冷軋”等具體材料制備,“十一五”規(guī)劃突出“高爐”關(guān)鍵詞,“十三五”規(guī)劃強調(diào)“智能”制造,圍繞這些關(guān)鍵詞,規(guī)劃給出了詳細(xì)的發(fā)展策略。如“十五”時期,國內(nèi)生產(chǎn)技術(shù)競爭力較弱,希冀于以上海寶鋼的熱軋、冷軋技術(shù)打開國際市場,集中優(yōu)勢力量解決鋼材工序環(huán)境效益低下問題,最終圓滿完成上海寶鋼集團公司年出口鋼材300萬噸的目標(biāo);“十一五”針對低水平重復(fù)建設(shè)問題,以高爐建設(shè)為突破口,規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及生產(chǎn)力,形成裝備和技術(shù)準(zhǔn)入制,以此降低能耗并穩(wěn)固生產(chǎn)力;“十三五”時期提出信息化技術(shù)與生產(chǎn)融合,打造智能車間,促成鋼鐵產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的誕生。中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃微觀性特征明顯,強調(diào)以積極詳實的措施解決問題,但對產(chǎn)業(yè)宏觀層面的剖析略顯不足,進一步體現(xiàn)其應(yīng)激性大于預(yù)測性的本質(zhì)。

三、中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃演進分析

基于中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)五年規(guī)劃,形成高頻詞語義網(wǎng)絡(luò)。

(一)“十五”規(guī)劃

21世紀(jì)的首份產(chǎn)業(yè)規(guī)劃強調(diào):鋼鐵工業(yè)基本完成以數(shù)量擴張為主的發(fā)展目標(biāo),進入加速結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主的新階段。由語義網(wǎng)絡(luò)圖譜(圖1)可見,“工業(yè)”、“鋼鐵”、“企業(yè)”處于網(wǎng)絡(luò)中心,集聚密度較高,形成工業(yè)—鋼鐵—企業(yè)的三級規(guī)劃梯度,即鋼鐵服務(wù)于工業(yè),具體工作單元為企業(yè),通過三級規(guī)劃目標(biāo)的優(yōu)化,實現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的整體革新。

圖1 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十五規(guī)劃關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)

在工業(yè)端,主要涉及“發(fā)展”和“結(jié)構(gòu)”兩個核心議題:(1)“發(fā)展”是長期任務(wù),包括“鋼材”和“品質(zhì)”兩條主線。鋼材方面以提升產(chǎn)量為關(guān)鍵方向,并適時推動產(chǎn)品走出國門、參與國際化競爭。2002年,國家經(jīng)貿(mào)委出臺《關(guān)于調(diào)整鋼材“以產(chǎn)頂進”工作有關(guān)問題的通知》,2003年,商務(wù)部等五部委出臺《關(guān)于啟用“加工出口專用鋼材協(xié)調(diào)小組辦公室”等印章的通知》,進一步提出融入國際市場新目標(biāo),對鋼材生產(chǎn)鏈提出更高要求。品質(zhì)方面以縮小差距、重點攻關(guān)為關(guān)鍵目標(biāo),在基礎(chǔ)較好的鋼材品種領(lǐng)域率先發(fā)力,使品質(zhì)提升與數(shù)量擴張并駕齊驅(qū)。(2)“結(jié)構(gòu)”是重要落腳點,以“調(diào)整”為主要手段,主要包括品種結(jié)構(gòu)、工藝技術(shù)及裝備結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)四大調(diào)整方向。

在鋼鐵端,主要涉及“地區(qū)”關(guān)鍵詞。早期鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)域化特征明顯,東北地區(qū)的鞍鋼、華北地區(qū)的首鋼、華東地區(qū)的寶鋼、中南地區(qū)的武鋼、西部地區(qū)的攀枝花鋼鐵各具特色,生產(chǎn)線、生產(chǎn)能力及品種差別較大,為統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、合理規(guī)劃鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線、保留地方特色和產(chǎn)業(yè)特色,當(dāng)期規(guī)劃形成了區(qū)域柔性策略,形成鋼鐵—地區(qū)的特色管理路徑。

在企業(yè)端,主要與“資源”、“集團”、“技術(shù)”等關(guān)鍵詞緊密相關(guān)。企業(yè)是資源利用的生產(chǎn)負(fù)責(zé)者,面臨資源利用效率、技術(shù)生產(chǎn)效率諸多一線問題,在生產(chǎn)力有限的前提下,盡可能通過資源節(jié)約開發(fā)、清潔技術(shù)研發(fā)等手段提高生產(chǎn)效率,以開源節(jié)流式的運營方式擴大供應(yīng)能力,并通過“集團”化合并整合形成一批有競爭力、具備規(guī)模效應(yīng)的大型企業(yè),以專、強、精等企業(yè)特色立足國際市場。

(二)“十一五”規(guī)劃

經(jīng)歷“十五”階段的有益探索和快速發(fā)展后,“十一五”時期的中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以解決產(chǎn)業(yè)內(nèi)外部多重矛盾、向好向優(yōu)發(fā)展為目標(biāo)。由圖2可見,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃體現(xiàn)了以“企業(yè)”為政策核心的特點:“企業(yè)”、“鋼鐵”處于網(wǎng)絡(luò)中心,集聚程度較高?！捌髽I(yè)”外圍形成“產(chǎn)量”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”為主的發(fā)展目標(biāo)、“重組”、“聯(lián)合”為主的發(fā)展策略、“市場”、“鼓勵”為主的外部引導(dǎo),通過目標(biāo)—策略—引導(dǎo)的明確,有利支撐起鋼鐵產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型。2009年,工業(yè)和信息化部出臺《鋼鐵企業(yè)能源管理中心建設(shè)實施方案》,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定《鋼鐵企業(yè)節(jié)水設(shè)計規(guī)范》。2010年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《鋼鐵企業(yè)總圖運輸設(shè)計規(guī)范》等。一方面,這些政策有效梳理了產(chǎn)業(yè)存在的運輸、建設(shè)、節(jié)能等問題,給出準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),明確了企業(yè)日后規(guī)范發(fā)展的方向;另一方面,開始關(guān)注到發(fā)展與經(jīng)濟之間的矛盾,試圖先期以溫和手段引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)樹立綠色可持續(xù)發(fā)展觀念,奠定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的思想基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。通過內(nèi)部調(diào)整,逐步形成與資源和能源供應(yīng)、交通運輸配置、市場供需、環(huán)境容量相適應(yīng)的比較合理的產(chǎn)業(yè)布局。

(三)“十二五”規(guī)劃

“十二五”時期,中國經(jīng)濟進入新常態(tài),鋼鐵產(chǎn)業(yè)迎來加速調(diào)整階段,經(jīng)歷了擴大產(chǎn)能轉(zhuǎn)向收縮規(guī)模、技術(shù)引進轉(zhuǎn)向自主研發(fā)的過程。由圖3可見,產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃體現(xiàn)了以“新發(fā)展”為政策核心的特點.

圖2 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十一五規(guī)劃關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)

1.“技術(shù)”研發(fā)與“節(jié)能”目標(biāo)相結(jié)合,圍繞“工藝”“改造”、高效“應(yīng)用”、“綜合”“減排”等方面響應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,根據(jù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)舊動能勢能較大、高耗高排粗放模式僵硬等現(xiàn)實問題,制定治理方案,抬高準(zhǔn)入門檻。2014年,環(huán)境保護部出臺《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則鋼鐵建設(shè)項目》,發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于發(fā)布鋼鐵、水泥行業(yè)清潔生產(chǎn)評價指標(biāo)體系的公告》,通過綠色低碳工藝開發(fā)賦能產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

2.“鋼鐵”“發(fā)展”與“資源”“環(huán)境”相適應(yīng),圍繞“加快”結(jié)構(gòu)調(diào)整、“優(yōu)化”產(chǎn)業(yè)布局、健全“管理”體制等出發(fā)點,推動資源利用率提升、環(huán)境承載力恢復(fù)。一方面,盡管國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)量及市場規(guī)模均為世界首位,但資源保障能力有限,原材料上漲等產(chǎn)業(yè)上游問題極易動搖產(chǎn)業(yè)根基,因此該時期的規(guī)劃強調(diào)利用好國內(nèi)外兩個資源市場,整合國內(nèi)資源開發(fā)并建立原材料市場秩序,擴大與境外資源合作開發(fā),健全產(chǎn)業(yè)資源保障體系;另一方面,資源的無序開發(fā)、粗放使用既破壞了生態(tài)環(huán)境,也嚴(yán)重影響了區(qū)域協(xié)調(diào),基于能源條件、市場需求、環(huán)境容量的統(tǒng)籌考慮,規(guī)劃提出“地區(qū)”布局的再改良,從沿海與內(nèi)陸、上下游產(chǎn)業(yè)等思路合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分布,提高產(chǎn)業(yè)的區(qū)域自適應(yīng)性。

圖3 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十二五規(guī)劃關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)

(四)“十三五”規(guī)劃

經(jīng)過“十二五”的有效調(diào)整,五年間中國鋼鐵產(chǎn)量達38億噸,繼續(xù)保持世界第一,淘汰落后產(chǎn)能9000萬噸,實現(xiàn)首次粗鋼產(chǎn)量下降。但是,2016年國務(wù)院編制的《鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》中指出,“十二五”的產(chǎn)能壓減計劃僅完成六成,仍有1億至1.5億噸鋼鐵產(chǎn)能需壓縮。由圖4可見,圍繞“產(chǎn)能”過剩等一系列問題,中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十三五規(guī)劃形成“調(diào)整”“推進”為核心的治理思路。

1.調(diào)整方面,積極呼應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革,打造“智能”“制造”產(chǎn)業(yè)。經(jīng)歷21世紀(jì)的15年發(fā)展,鋼鐵產(chǎn)業(yè)韌性變強、回旋余地增大,雖然中長期內(nèi)需求衰減、生產(chǎn)過剩矛盾持續(xù)存在,但隨著消費升級、四化同步發(fā)展拓展高端鋼材需求空間,帶動供應(yīng)鏈上游的制造設(shè)備、新生產(chǎn)線需求優(yōu)化,鋼鐵產(chǎn)業(yè)將迎來新的活力。因此要“調(diào)整”好產(chǎn)業(yè)與“社會”需求關(guān)系,繼續(xù)升級鋼鐵品種品質(zhì),明確高端、高質(zhì)的“關(guān)鍵”“目標(biāo)”,開拓“裝備”“研發(fā)”和生產(chǎn)“能力”,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平;

圖4 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十三五規(guī)劃關(guān)鍵詞語義網(wǎng)絡(luò)

2.推進方面,一是繼續(xù)打好“環(huán)境”攻堅戰(zhàn),“化解”“產(chǎn)能”就是清理好環(huán)境賬,優(yōu)化“資源”配置能力,帶動產(chǎn)業(yè)走出環(huán)境束縛危機;二是推動產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)脫困發(fā)展,從經(jīng)濟增長角度來看,傳統(tǒng)觀念認(rèn)為GDP與鋼鐵產(chǎn)量保持同向變化,但中國經(jīng)濟正從投資拉動和規(guī)模擴張模式轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展模式,經(jīng)濟下行背后是結(jié)構(gòu)優(yōu)化的陣痛期,產(chǎn)能問題再難以通過經(jīng)濟的高速增長來消化,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟發(fā)展的脫鉤意味著需要找到新動能,規(guī)劃指出兩大推進策略,通過推進“創(chuàng)新”驅(qū)動、開放“結(jié)合”引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換,以上升的內(nèi)部新動能汰換外部基建、房地產(chǎn)需求帶來的舊動能,避免產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟高質(zhì)轉(zhuǎn)型影響,相反地,可為經(jīng)濟新常態(tài)帶來新力量。

四、中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十四五”規(guī)劃展望

2019年11月,李克強總理在第14個五年規(guī)劃編制專題會議中強調(diào)[17],把穩(wěn)中求進作為工作總基調(diào),以發(fā)展為第一要務(wù),推動經(jīng)濟在合理區(qū)間運行及高質(zhì)量發(fā)展。會議給出了明確的規(guī)劃制定思路:防范化解風(fēng)險、增強發(fā)展內(nèi)生動力及市場活力(解決政府與市場、政府與社會關(guān)系)、補短板促升級增后勁(提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、改善產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境)。

結(jié)合會議方向及鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況(表2),本文對鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十四五”規(guī)劃形成展望,如表2所示。

(一)防范化解風(fēng)險

1.高度防范產(chǎn)業(yè)信用風(fēng)險。截至2019年9月,擁有有效主體信用等級的鋼鐵企業(yè)為39家,債券余額4749億,債券規(guī)模的持續(xù)增長使行業(yè)信用風(fēng)險進一步增大。鋼鐵企業(yè)3A級信用僅15家,占比38.5%,信用力還有待進一步提升。

結(jié)合產(chǎn)業(yè)集中度目標(biāo)來看,“十三五”結(jié)束仍難達到60%的目標(biāo),繼續(xù)延續(xù)了“十二五”的頹勢(“十二五”期間前十家鋼鐵企業(yè)集中度由2010年的49%下降至2015年的34.2%),由于鋼鐵企業(yè)重資本的特性,企業(yè)主體信用、資金吸收能力及密集情況對企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完整度、研發(fā)力、競爭力具有重要相關(guān)性,債券規(guī)模的擴張有利于產(chǎn)業(yè)集中度的提高,但須防范信用危機,在行業(yè)景氣度回暖趨勢不明顯、經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的背景下,應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度,規(guī)范產(chǎn)業(yè)信用體系。

表2 中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)十三五規(guī)劃完成情況(部分)

數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局、新浪財經(jīng)等。

2.繼續(xù)化解供大于求的市場矛盾。從2020國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟壓力來看,鋼材市場依舊存在供大于求的矛盾,產(chǎn)業(yè)重心將繼續(xù)下移,原料優(yōu)于鋼材的屬性長期存在。結(jié)合粗鋼產(chǎn)能目標(biāo)來看,2019年雖提前達成預(yù)期目標(biāo),但現(xiàn)有產(chǎn)能中,仍存在落后產(chǎn)能,因此一方面要繼續(xù)加強產(chǎn)能置換,“以新?lián)Q舊”,通過激勵、規(guī)制并舉的政策手段壓減產(chǎn)能,另一方面要確定低效產(chǎn)能,淘汰僵尸企業(yè),以兼并重組、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)手段剔除不良產(chǎn)能。

(二)增強發(fā)展內(nèi)生動力及市場活力

1.厚植技術(shù)優(yōu)勢,多方位創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力提升

(1)技術(shù)創(chuàng)新。從主業(yè)勞動生產(chǎn)率指標(biāo)來看,“十三五”結(jié)束時很難達到預(yù)期目標(biāo),產(chǎn)業(yè)大而不強的問題進一步暴露,究其緣由仍是技術(shù)創(chuàng)新不足,技術(shù)攻關(guān)應(yīng)圍繞生產(chǎn)工藝關(guān)鍵技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量檢測關(guān)鍵技術(shù)、智能制造關(guān)鍵技術(shù)整合技術(shù)資源,構(gòu)建政產(chǎn)學(xué)研用一體化網(wǎng)絡(luò),開拓技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展新格局;品牌創(chuàng)新,生產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)結(jié)合趨勢進一步加快,伴隨制造2025的提出,做精做優(yōu)鋼鐵產(chǎn)業(yè)需深刻立足于服務(wù)優(yōu)化,以超前謀劃、超期部署、超前行動重構(gòu)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)形象,打造運營新模式、新業(yè)態(tài),基于互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展機遇,再造中國鋼鐵形象。

(2)理念創(chuàng)新。繼續(xù)深耕國內(nèi)市場的關(guān)鍵需求及國外市場的合作趨勢,國內(nèi)借助長江經(jīng)濟帶、大灣區(qū)改造等區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略,將產(chǎn)業(yè)鏈融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化進程,以產(chǎn)業(yè)促區(qū)域,借區(qū)域謀產(chǎn)業(yè),國外依托一帶一路等跨區(qū)域戰(zhàn)略,設(shè)計相應(yīng)政策助推產(chǎn)業(yè)對接、項目對接,引導(dǎo)鋼鐵產(chǎn)業(yè)融入新發(fā)展。

2.立足市場,激發(fā)市場活力

要繼續(xù)深化市場化改革,轉(zhuǎn)變政府職能,工作重心由命令制定、指標(biāo)下放轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制、監(jiān)督、善后工作,重新提升市場主導(dǎo)地位。

(三)補短板促升級增后勁

結(jié)合噸鋼綜合能耗、噸鋼耗新水量、噸鋼二氧化硫排放量及冶煉渣綜合利用率指標(biāo)來看,鋼鐵產(chǎn)業(yè)綠色改造工作初現(xiàn)成效,但在資源二次利用活動中仍顯不足。因此,產(chǎn)業(yè)應(yīng)繼續(xù)強化綠色工程建設(shè),從“改造”層面向“開發(fā)”階段轉(zhuǎn)變,新規(guī)劃應(yīng)開拓鋼鐵廢棄物綜合利用產(chǎn)業(yè)等子產(chǎn)業(yè),打造圍繞鋼鐵發(fā)展的綠色子部門,從產(chǎn)業(yè)鏈各支鏈入手,開發(fā)更多綠色動能,賦予產(chǎn)業(yè)新后勁?！?/p>