回應(yīng)式政策議程設(shè)置中的利益風(fēng)險探析

馮鈺婷

摘 要：風(fēng)險社會語境下，面對社會矛盾激增、政策挑戰(zhàn)積聚的局面，經(jīng)典政策議程設(shè)置模式發(fā)生嬗變，回應(yīng)式政策議程設(shè)置模式應(yīng)運而生，致力于化解突發(fā)危機事件與社會輿論壓力下政策議題的選擇與排序，以緩解社會壓力，回應(yīng)公眾需求。然而政府受資源、時間、利益博弈等要素限制，回應(yīng)式政策議程設(shè)置面臨著社會風(fēng)險的挑戰(zhàn)與考驗，蘊含著利益復(fù)雜化、協(xié)調(diào)困難化與格局易變性的利益風(fēng)險。同時，面臨著政策制定主體、政策對象基于利益行為所產(chǎn)生的道德風(fēng)險。因此，應(yīng)通過樹立責(zé)任意識和平衡思維，構(gòu)建良性的政策與文化環(huán)境來規(guī)避回應(yīng)式政策議程設(shè)置中的利益風(fēng)險及衍生的道德風(fēng)險，保證政策產(chǎn)出質(zhì)量以及塑造良好的政府形象。

關(guān)鍵詞：政策議程設(shè)置;政府回應(yīng);政策風(fēng)險;防范策略

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0195-02

一、問題的提出

政策議程是公共政策運行過程中的必要環(huán)節(jié)。隨著后工業(yè)時代不確定性和復(fù)雜性因素的增加，政策運行的外部環(huán)境發(fā)生急劇變化，迫切需要各領(lǐng)域內(nèi)的議程設(shè)置和政策制定加速推進(jìn)以適應(yīng)實踐需要。以政府快速回應(yīng)為特征的政策議程設(shè)置模式應(yīng)運而生，具體表現(xiàn)為政府以應(yīng)對突發(fā)事件引起的網(wǎng)絡(luò)輿情為核心，對即刻需要解決和倒逼政府決策的重大社會問題快速進(jìn)行問題合法化并建立議程[1]。這在一定程度上加快了議程設(shè)置速度，促使突發(fā)事件在短期內(nèi)得到回應(yīng)。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，體制轉(zhuǎn)型過程表現(xiàn)出制度退出風(fēng)險與建構(gòu)風(fēng)險交織、自然風(fēng)險與人為風(fēng)險共生、傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險并存的復(fù)雜局面[2]，在不斷升級的社會性沖突風(fēng)險中，政府決策和行為成為沖突風(fēng)險的主要來源。政策議程設(shè)置的本質(zhì)特征是對各項議題進(jìn)行優(yōu)先排序，涉及利益的分配與協(xié)調(diào)，特別是在特殊情境中發(fā)展起來的回應(yīng)式政策議程設(shè)置模式，涉及到更加多元化的價值和多樣化的利益訴求，一旦利益不協(xié)調(diào)和不平衡的現(xiàn)象發(fā)生，就會產(chǎn)生風(fēng)險。因此，科學(xué)識別與有效應(yīng)對回應(yīng)式政策議程設(shè)置中所蘊含的風(fēng)險，將在很大程度上緩解社會失序和社會矛盾，有效地回應(yīng)公眾訴求，塑造良好的政府形象和提升政府公信力。

二、回應(yīng)式政策議程設(shè)置中的利益風(fēng)險

當(dāng)今社會，風(fēng)險的結(jié)構(gòu)與特征發(fā)生了重大變化，由于人類的魯莽行為和對自然世界的無知所導(dǎo)致的風(fēng)險比例在降低，“人造”風(fēng)險逐漸增多。風(fēng)險已經(jīng)成為影響政策主體行為與選擇的重要因素。因此，對回應(yīng)式政策議程設(shè)置中的利益風(fēng)險進(jìn)行識別與分析，具有重要意義。

作為公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，政策議程設(shè)置不可避免地會涉及到利益調(diào)整問題。改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)不斷繁榮的同時也存在著社會不穩(wěn)定因素和各種治理危機，在市場化的浪潮中，多元利益主體之間的博弈日趨常態(tài)。不可否認(rèn)，回應(yīng)式政策議程設(shè)置模式在緩和社會矛盾上產(chǎn)生了一定的積極作用。然而風(fēng)險社會加劇了問題的復(fù)雜性和利益的協(xié)調(diào)難度，回應(yīng)式政策議程設(shè)置過程中存在著不容忽視的利益風(fēng)險。當(dāng)前我國正處于深化改革和多重轉(zhuǎn)型的疊加期，遭遇著因新舊體制交替轉(zhuǎn)軌而引發(fā)的利益沖突，面臨著因新體制機制不完善而引發(fā)的社會矛盾。歷史遺留的問題與新的社會問題交織，政府面臨的問題復(fù)雜性前所未有，且隨著社會情境的變化，政策問題的界定也處在不斷變化之中。不同領(lǐng)域、不同層次的政策問題間相互聯(lián)系、相互制約，導(dǎo)致政策問題的識別與性質(zhì)界定異常困難。政策制定者通常能夠感知到問題的存在，但受限于制度、資源等條件，缺乏對問題的事先研判與分析，因而未能在短時間內(nèi)找到問題的癥結(jié)所在，并啟動相關(guān)的政策議程。多樣化的社會問題造成了議程設(shè)置過程中的利益復(fù)雜性。另外，改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)所引致的利益分化在客觀上加劇了政府利益協(xié)調(diào)的難度。問題多樣化、利益復(fù)雜性的局面增大了利益協(xié)調(diào)的困難。此外，風(fēng)險社會中，利益沖突與摩擦碰撞增多，人與人之間利益關(guān)系的不確定性增加，利益相關(guān)者的范圍擴大，利益格局變得異常復(fù)雜和多變。強勢集團(tuán)的利益訴求易得到強化，而弱勢群體的利益需求易受到抑制。面對眾多的政策挑戰(zhàn)和復(fù)雜的利益格局，政策議程若設(shè)置不當(dāng)，易導(dǎo)致議程選擇偏離公眾利益。

此外，回應(yīng)式政策議程設(shè)置發(fā)生在我國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，其蘊含的風(fēng)險不僅受到行為本身客觀有效性的影響，也承受著主觀上公正、合理等要素的干擾。政策相關(guān)者都是具體的人，其在追求私人利益最大化的同時，也在追求私人風(fēng)險的最小化，使議程設(shè)置遭受巨大的道德風(fēng)險。政府的自利性是產(chǎn)生道德風(fēng)險的一個重要原因。政策議程設(shè)置過程中，政府無法排除自身利益因素的干擾，甚至?xí)霉怖嬗诓活櫍斐晒怖娴木薮髶p失。同時，政策制定者與政策對象之間往往存在信息不對稱的問題。政策制定者是信息的擁有者，運用手中掌握的權(quán)力資源選擇議題、設(shè)置議程來謀求部門甚至個人利益，做出有損于公眾的行為，導(dǎo)致更為嚴(yán)重的道德風(fēng)險。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公眾既是聽眾也是發(fā)布者，網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布的便利性、零成本使得事件的曝光和輿論的興起實現(xiàn)無縫對接，風(fēng)險事件發(fā)生后能在片刻間形成激烈的社會輿論。網(wǎng)民輿論帶有盲目性，公眾在信息真假未經(jīng)甄別的情況下傳遞言論，而導(dǎo)致的社會性負(fù)面觀點形成了回應(yīng)式政策議程設(shè)置的道德風(fēng)險。且公眾自身逐利的動機也會誤導(dǎo)信息的傳播而將輿論走向推至反面，政策制定者若將這些被夸大、扭曲了的信息作為政策議題的來源依據(jù)，無疑會對政策議程設(shè)置形成干擾，帶來無法挽回的損失。同時部分公眾置身事外，這些都是政策對象的行為和選擇所產(chǎn)生的道德風(fēng)險。

三、回應(yīng)式政策議程設(shè)置利益風(fēng)險的防范策略

回應(yīng)式政策議程設(shè)置風(fēng)險防范的基本目標(biāo)是盡量減小風(fēng)險因素在實際運行中的負(fù)面效應(yīng)，提升政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力，發(fā)揮公共政策的積極功能。具體而言，構(gòu)建科學(xué)的政策問題，是回應(yīng)式政策議程設(shè)置風(fēng)險防范的首要目標(biāo)。當(dāng)前，我國政府重視應(yīng)急工作，但風(fēng)險排查與預(yù)防不夠;重視眼前的風(fēng)險源，但長遠(yuǎn)的風(fēng)險控制不夠。盡管議程設(shè)置立足于解決公眾需求，維護(hù)公共利益，然而以回應(yīng)為指向的議程設(shè)置容易產(chǎn)生問題識別的偏差，也易影響公共政策的治理績效。

1.樹立責(zé)任意識和平衡思維以規(guī)避利益風(fēng)險。利益矛盾激化導(dǎo)致情緒、行為等外在形式的的對立和沖突，政策制定者為預(yù)先規(guī)避沖突，有效防范利益風(fēng)險。一方面，政府要以高度的政治責(zé)任感和全局觀去考察社會問題，做好議程設(shè)置風(fēng)險識別和評估工作，并平衡公共權(quán)力。另一方面，強化政府的利益風(fēng)險平衡思維，高度重視不同利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性。面對眾多的社會訴求，政府在政策議程設(shè)置過程中要切實承擔(dān)起平衡利益風(fēng)險的責(zé)任，始終堅持公平公正原則，協(xié)調(diào)不同主體的利益需求，關(guān)注弱勢群體的利益，確保各利益群體都能夠獲得富有意義的參與機會和表達(dá)自己利益訴求的機會，以此化解或減弱回應(yīng)式政策議程設(shè)置的利益風(fēng)險。

2.構(gòu)建良性的政策與文化環(huán)境以規(guī)避道德風(fēng)險。在風(fēng)險社會語境下，構(gòu)建良好的文化氛圍、形成積極主動應(yīng)對風(fēng)險的政治環(huán)境和防范意識成為規(guī)避風(fēng)險的重要途徑。政府部門要在思想意識上給予風(fēng)險社會高關(guān)注度與敏感度，具備較強的風(fēng)險意識，了解各種潛在的社會風(fēng)險因素，營造一種積極應(yīng)對風(fēng)險的文化環(huán)境。盡量避免人為因素對政策議程設(shè)置的不良影響，對徇私舞弊等不道德的行為予以嚴(yán)厲的制裁。政策制定者要將重要的和受到公眾強烈關(guān)注的社會問題或得到社會認(rèn)同的問題納入議程設(shè)置中，而不是當(dāng)突發(fā)事件爆發(fā)后，為了緩解一時的壓力或是僅僅出于自身晉升的考慮;按照公眾的真實需求合理運用手中的權(quán)力資源進(jìn)行議程設(shè)置，而非將其變?yōu)橹\私利的工具。政策制定主體要堅持平等、公平原則，構(gòu)建回應(yīng)式政策議程設(shè)置的合作與信任關(guān)系，從而以合作博弈和利益整合來遏制道德風(fēng)險。每一項公共政策都事關(guān)民生大計，事關(guān)社會發(fā)展和國家進(jìn)步，政府部門及多元主體要協(xié)同合作共同規(guī)避及防范政策議程設(shè)置中的道德風(fēng)險。

四、結(jié)語

應(yīng)對社會風(fēng)險，為提升公共政策制定質(zhì)量，推進(jìn)國家治理能力和治理現(xiàn)代化，我國發(fā)展出了一套以社會需求為導(dǎo)向、以解決問題為目的、以民主決策為特征的政策議程設(shè)置模式，致力于化解社會輿論壓力下政策議題的選擇與排序。公共政策議程建立的程序公正是結(jié)果公正和政策自身合理、公正的先決條件。因此，各級政府在高度關(guān)注公眾需求的情況下，要合理引導(dǎo)政策議程設(shè)置，提升政策議程設(shè)置的理性。這需要政府主體提高自身的決策理性和內(nèi)部政策研究能力建設(shè)，發(fā)揮核心決策的理性權(quán)威作用，盡力擺脫政策挑戰(zhàn)與解決政策問題所面臨的約束條件。此外，提升公眾、媒體等外圍主體參與決策的理性，客觀公正地判斷和處理風(fēng)險信息，從非理性參與向理性參與轉(zhuǎn)化。政府要按照科學(xué)性和民主性的決策程序?qū)⑸鐣浾撏苿酉碌淖h題納入政策議程，引導(dǎo)議程設(shè)置向良性循環(huán)方向發(fā)展，提升政府自主決策能力和抗壓能力，保障政策的產(chǎn)出質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 趙靜，薛瀾.回應(yīng)式議程設(shè)置模式——基于中國公共政策轉(zhuǎn)型一類案例的分析[J].政治學(xué)研究，2017，（3）：42-51.

[2]? 劉兆鑫.利益—風(fēng)險：面向風(fēng)險社會的公共政策分析[J].中國行政管理，2012，（8）：115-119.