農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的特征、成因及解決對(duì)策研究

朱玨蓉 朱孟玨 柯柳媚 許嘉蘭 郭永強(qiáng)

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地資源，提升農(nóng)村土地利用效率的重要措施，是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。然而，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)的過程中，也出現(xiàn)了諸多流轉(zhuǎn)糾紛。以廣東佛山南海JX村為例，分析典型農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀特征及成因，并提出解決對(duì)策。研究結(jié)果表明：一是佛山JX村的土地流轉(zhuǎn)糾紛屬于由歷史問題引發(fā)的權(quán)屬爭(zhēng)議型糾紛，糾紛主體涉及廣;二是佛山JX村土地流轉(zhuǎn)糾紛的誘因主要是土地權(quán)屬不明確、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、利益分配不均勻、調(diào)解機(jī)制不完善;三是佛山JX村土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決對(duì)策應(yīng)該基于政府、村民、村集體組織三個(gè)主體參與視角展開，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地;土地流轉(zhuǎn)糾紛;對(duì)策建議;廣東佛山

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）12-0016-03

引言

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地資源，提升農(nóng)村土地利用效率的重要措施，是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向。但是，由于制度設(shè)計(jì)上不完善、群眾契約觀念不強(qiáng)、土地產(chǎn)權(quán)不清晰等原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了諸多糾紛。從研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛問題入手，深入探究其背后的制度性約束，有助于在深化農(nóng)村土地制度改革中不斷完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本性障礙，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的活化利用，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

不同國家土地制度存在差異，西方國家施行土地私有化制度，土地所有者可將土地自由流轉(zhuǎn)，研究視角包括：其一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易成本研究，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格（Muetal.，2012）、新農(nóng)業(yè)地租理論（Czy■ewskietal.，2016）、農(nóng)業(yè)用地租用模式（Stokstad et al.，2015）等。其二，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)因研究，如流轉(zhuǎn)主體（Liu et al.，2013）、婦女（De Brauw et al.，2012）、投資行為（Fadden;2016）等。其三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的治理路徑研究，如政策機(jī)制（Tian et al，2018）等。國內(nèi)研究起步較晚，研究視角包括：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛類型特征研究，如集體經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)糾紛（舒幫榮，2018）、涉眾型土地糾紛（崔向前，2018）等。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛動(dòng)因研究，如村規(guī)民約（謝琳、羅必良，2013）、歷史遺留（董立山，2013）、兼業(yè)行為（蔡潔、夏顯力，2019）等。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛運(yùn)作機(jī)制研究，如階層沖突與利益博弈機(jī)制（胡勇，2011）等。四是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決路徑研究，如整體性治理（于水，2016）、多元主體運(yùn)行機(jī)制（王勁屹，2019）等。

但是，在不同階段的土地制度背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及成因的研究相對(duì)有限。鑒于此，以走在土地改革試點(diǎn)前沿地區(qū)的佛山南海JX村為例，通過實(shí)地勘察、深入訪談等方法，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛現(xiàn)象進(jìn)行深入探討，探究其現(xiàn)狀特征以及成因，以期為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛提供治理路徑參考。

一、佛山JX村土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)狀特征

（一）典型案例還原

案例地JX村位于佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)西北部，轄區(qū)總面積為7.2平方公里，常住人口2 370人，有耕地面積2 980畝，該村耕作區(qū)內(nèi)機(jī)耕道路七通八達(dá)，同時(shí)具備完善的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)條件優(yōu)越。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面大致實(shí)現(xiàn)“旱澇保收”，排灌渠方面也基本做到“三面不見土”。

JX村曾先后被評(píng)為“廣東省衛(wèi)生村”“佛山市生態(tài)示范村”和“和諧文明村”，研究佛山JX村對(duì)于研究珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)糾紛具有重要價(jià)值。

通過梳理網(wǎng)上查找到的相關(guān)資料以及JX村各層次不同年齡段人員的訪談信息，采集到相關(guān)數(shù)據(jù)，其中包括整個(gè)事件的還原以及流轉(zhuǎn)糾紛特征的分析等。

20世紀(jì)60年代，JX村與鄰村（HS村）對(duì)某地塊存在權(quán)屬爭(zhēng)議。HS村與某水泥廠私下簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，但并未經(jīng)過部門審批。此后，該地權(quán)屬爭(zhēng)議并未引起關(guān)注，水泥廠逐漸不再經(jīng)營(yíng)，但仍在物業(yè)管理。2018年6月，政府推進(jìn)建設(shè)某特色小鎮(zhèn)，要對(duì)JX村相關(guān)地塊（含水泥廠用地）進(jìn)行規(guī)劃和流轉(zhuǎn)，建議價(jià)格10萬元/畝。由此引發(fā)系列土地流轉(zhuǎn)糾紛。村民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，不想轉(zhuǎn)讓。2018年8月村內(nèi)簽名表決時(shí)，未達(dá)到規(guī)定要求的70%贊成率。于是，村委逐戶上門讓村民簽名，引起村民普遍不滿。同時(shí)，水泥廠地塊存在歷史遺留的權(quán)屬爭(zhēng)議問題。村民認(rèn)為，“該地屬于水泥廠與鄰村的私下交易，沒有經(jīng)過政府部門審批;政府的補(bǔ)償費(fèi)用到底歸哪個(gè)村所有”，“當(dāng)?shù)卮逦瘡?qiáng)制讓村民們承認(rèn)這份無效協(xié)議，導(dǎo)致村民跟村委矛盾升級(jí)。”

在這一過程中，JX村村民采用各種方式進(jìn)行維權(quán)：一是嘗試跟村委會(huì)調(diào)解，但村委會(huì)不太愿意跟村民溝通;二是聯(lián)名書寫抗議書，沒有得到有效回應(yīng);三是采取上訪方式，但沒有解決實(shí)際問題;向外界媒體求助，但媒體也沒有廣泛關(guān)注;四是尋求法律途徑，但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，周期較長(zhǎng)。目前，村民們還在抗?fàn)帲虑檫€沒有得到較好解決。

（二）土地流轉(zhuǎn)糾紛特征

1.涉及糾紛群體多。JX村案例涉及糾紛主體較多，包括當(dāng)?shù)卮迕瘛⒋甯刹?、地方政府、隔壁村、水泥廠等，涉眾面較廣。

2.歷史權(quán)屬遺留問題。JX村、HS村及水泥廠對(duì)該地塊存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議。HS村認(rèn)為該地塊歸該村所有，在20世紀(jì)60年代已經(jīng)與水泥廠簽訂了協(xié)議。JX村認(rèn)為HS村與水泥廠的協(xié)議未經(jīng)政府批準(zhǔn)，屬于無效協(xié)議。由于是歷史遺留問題，雙方并未強(qiáng)烈對(duì)抗，事情發(fā)展相對(duì)平緩。

3.其他因素嵌入帶來影響。一是土地新政策的嵌入。南海成為農(nóng)村土地改革的試點(diǎn)地區(qū)后，先后出臺(tái)《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》等文件。政策規(guī)定集體建設(shè)用地屬村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。同時(shí)，該地區(qū)被劃為特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域，隨之帶來土地轉(zhuǎn)讓和費(fèi)用補(bǔ)償?shù)刃聠栴}。二是基層行政的嵌入。面對(duì)村民的訴求和各種“對(duì)抗”舉措，基層組織沒有做好解釋、調(diào)解、溝通工作，使得糾紛事件沒有得到較好解決。首先，JX村村委沒有對(duì)本村村民做好解釋工作，而是盲目強(qiáng)推簽名。其次，JX村、HS村、水泥廠存在權(quán)屬爭(zhēng)議，但沒有做好協(xié)調(diào)溝通工作。最后，基層政府沒有建立良好的調(diào)解渠道，化解基層矛盾。

[5]? 崔向前.鄉(xiāng)村振興視閾下涉眾型土地糾紛解決[J].山東社會(huì)科學(xué)，2018，（11）：123-128.

[6]? 蔡潔，夏顯力.農(nóng)地流轉(zhuǎn)、兼業(yè)程度與農(nóng)戶減貧效應(yīng)研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2019，（1）：41-48.

[7]? 胡勇.農(nóng)村土地資源糾紛：利益博弈與鄉(xiāng)村治理——基于古村的案例分析[J].中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2011，（26）：199-203.

[8]? 王勁屹.農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制、績(jī)效與邏輯研究——一個(gè)新的理論分析框架[J].公共管理學(xué)報(bào)，2019，（1）：138-152.

Research on the Characteristics，Causes and Countermeasures of Rural Land Transfer Disputes

——Taking JX Village in Foshan City of Guangdong as an Example

ZHU Jue-rong，ZHU Meng-jue，KE Liu-mei，XU Jia-lan，GUO Yong-qiang

（Guangdong University of Finance and Economics，School of Public Administration，Guangzhou 510320，China）

Abstract：Rural land transfer is an important measure to revitalize rural land resources and improve rural land use efficiency.It is a strategic direction to promote rural land system reform and realize rural revitalization.However，in the process of promoting the pilot reform of rural land transfer，there have also been many disputes over circulation.Taking JX Village in Nanhai district of Foshan city as an example，the paper analyzes the current characteristics and causes of land transfer disputes in typical rural areas，and proposes solutions.The results show that：（1）the land transfer dispute in JX Village of Foshan city belongs to the dispute of ownership dispute caused by historical issues，and the main body of the dispute involves a wide range;（2）the main causes of land transfer disputes in JX village of Foshan city are unclear ownership of land，irregular transfer procedures，uneven distribution of interests and imperfect mediation mechanism;（3）the settlement of land transfer disputes in JX village of Foshan city should be based on the participation of the government，villagers and village collective organizations to build a settlement mechanism of land transfer disputes.

Key words：rural collective land;land transfer disputes;countermeasures;Foshan city of Guangdong province