“搶人大戰(zhàn)”會(huì)推高城市房?jī)r(jià)嗎?
——基于“人才新政”的政策效應(yīng)檢驗(yàn)

□ 陳新明 劉豐榕 朱玉慧蘭

(1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院, 北京 100871; 2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心, 北京 100081)

一、問題提出

“聚天下英才而用之”是中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。將人才定位為解決發(fā)展瓶頸問題、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)的核心要素已成為眾多城市的共識(shí)。2016年3月中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》(簡(jiǎn)稱《意見》)，并指出,“破除人才流動(dòng)障礙”、“實(shí)行更積極、更開放、更有效的人才引進(jìn)政策”。在貫徹落實(shí)《意見》的過程中,地方政府開始紛紛出臺(tái)著力引才聚才的“人才新政”，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注,被稱為“搶人大戰(zhàn)”。

截止到2019年底,全國近80%的城市(直轄市、地級(jí)市)制定并出臺(tái)了關(guān)于人才引進(jìn)、培養(yǎng)、開發(fā)、利用等一系列政策體系的“人才新政”(1)數(shù)據(jù)來自北京大學(xué)人力資源開發(fā)與管理研究中心統(tǒng)計(jì)。。學(xué)者們將這次表現(xiàn)出強(qiáng)烈地方自主性的政策創(chuàng)新擴(kuò)散(Policy Diffusion)歸因于城市應(yīng)對(duì)人口紅利衰減[1]、爭(zhēng)奪存量青年人力資本[2]、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型橫向競(jìng)爭(zhēng)[3]等,其中土地財(cái)政依賴下房地產(chǎn)行業(yè)扶持被普遍視為重要?jiǎng)右騕4]。房地產(chǎn)行業(yè)是以土地為信用基礎(chǔ)、積累城市化原始資本的“土地財(cái)政”最大獲益者,而地方政府同樣從房地產(chǎn)行業(yè)獲益巨大,除高額土地出讓金外,還有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等多個(gè)稅種,以及利用土地融資等,所得占房?jī)r(jià)的約六成[4];此外,房?jī)r(jià)和地方官員晉升存在一定關(guān)聯(lián)性[5]。因此,城市制定并出臺(tái)“人才新政”的一條重要邏輯被解釋為,運(yùn)用政策手段吸引人口持續(xù)流入,通過保障房地產(chǎn)需求穩(wěn)定房?jī)r(jià)以支撐土地財(cái)政。當(dāng)前公共政策對(duì)城市房?jī)r(jià)影響的實(shí)證研究,多集中于房地產(chǎn)調(diào)控政策[6]、貨幣政策[7]、土地政策[8]、房產(chǎn)稅政策[9]等自上而下縱向指令型政策,較少涉及諸如“人才新政”等兼具自下而上和橫向模仿競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)散特點(diǎn)的政策效應(yīng)。此類政策是否會(huì)影響城市房?jī)r(jià)?城市制定出臺(tái)“人才新政”的重要政策目的是否能夠達(dá)成?這些問題尚待解答。此外,針對(duì)“人才新政”的研究目前多聚焦在政策解讀和內(nèi)容效力的分析,如政策工具比較[10]、區(qū)域[11]或某類人才[12]的政策演進(jìn)特點(diǎn)等,而缺乏政策實(shí)施效果的評(píng)估?；诖?本文的研究將城市“人才新政”視為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),按照一個(gè)城市是否出臺(tái)“人才新政”,分為商品住宅銷售價(jià)格(簡(jiǎn)稱“住房?jī)r(jià)格”)受“人才新政”影響的實(shí)驗(yàn)組和不受影響的控制組,采用雙重差分估計(jì),將“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的影響做因果推斷,嘗試回答以下問題:“人才新政”通過改變城市人才發(fā)展的制度環(huán)境較短時(shí)間產(chǎn)生人才集聚,全國范圍內(nèi)城市的住房?jī)r(jià)格會(huì)對(duì)此做出什么反應(yīng)?一線、新一線、二三線等城市特征不同,商品住宅市場(chǎng)也有結(jié)構(gòu)差異,住房?jī)r(jià)格受“人才新政”的政策沖擊是否存在不同?從而進(jìn)一步豐富房?jī)r(jià)影響因素的政策效應(yīng)和需求市場(chǎng)的解釋,并對(duì)城市人才政策的效果評(píng)估提供實(shí)證支持,為地方政府相關(guān)決策提供參考。

二、“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格影響的理論分析

“人才新政”是指2012年黨的“十八大”提出人才強(qiáng)國戰(zhàn)略之后,面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型,地方政府制定的關(guān)于人才流動(dòng)與引進(jìn)、選拔與培養(yǎng)、評(píng)價(jià)與激勵(lì)、安全與保障等相關(guān)的人才政策。大量實(shí)證研究表明,人口數(shù)量具有正的真實(shí)住房?jī)r(jià)格彈性[13]?！叭瞬判抡贝偈钩鞘腥瞬虐l(fā)展制度環(huán)境發(fā)生變動(dòng),通過在較短時(shí)期內(nèi)的人才集聚，改變城市人力資本的質(zhì)量和數(shù)量,從而對(duì)住房?jī)r(jià)格產(chǎn)生影響。

根據(jù)《國家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》,人才是指具有專門知識(shí)和技能,擁有較高素質(zhì)和能力,通過創(chuàng)造性勞動(dòng)為社會(huì)做貢獻(xiàn)的群體。當(dāng)前,城市“人才新政”主要針對(duì)高層次人才、專業(yè)技術(shù)人才、應(yīng)屆高校畢業(yè)生和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才等四類政策群體,打造兩條政策路徑:一是拉高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等“引才”,比如呼和浩特市大學(xué)畢業(yè)生購買住宅時(shí)“按照項(xiàng)目所在區(qū)域市場(chǎng)價(jià)格的50%確定”等;二是降低落戶門檻等“搶才”,之前城市的落戶門檻主要是兩個(gè)方面,即年齡(45歲及以下)和學(xué)歷(本科或?qū)？埔陨?,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年12月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》中規(guī)定,城區(qū)常住人口300萬以下的城市要全面取消落戶限制。不過眾多二線以下城市早在之前的人才政策中就已取消了落戶限制,一些二線城市如西安等落戶的學(xué)歷限制已放寬至中專。年齡方面,青年人成為城市“搶人”的重要目標(biāo),如南京為外地應(yīng)屆畢業(yè)生發(fā)放1 000元的面試補(bǔ)貼。城市旨在通過“引才”和“搶才”兩條路徑,提高城市人力資本質(zhì)量和增加城市人力資本數(shù)量。據(jù)研究,城市高層次人才增加,往往意味著城市較高收入群體占比升高,從而增加城市有效住房需求而推高房?jī)r(jià)[14],而且隨著流動(dòng)人口受教育程度每提高1年,將推動(dòng)當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)增長(zhǎng)9.35%[15];城市專業(yè)人才比重提升,以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者帶來的外溢效應(yīng),會(huì)提高對(duì)非熟練勞動(dòng)力的需求,并進(jìn)一步吸引低技能勞動(dòng)力集聚[16];降低落戶標(biāo)準(zhǔn)提高城市人口規(guī)模,無論戶籍人口還是流動(dòng)人口,均會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)有正向影響,流動(dòng)人口增加1%,房?jī)r(jià)將提升0.36%[17];同時(shí)隨著高校畢業(yè)生等人群增加,潛在住房需求群體擴(kuò)大,也會(huì)影響城市居民對(duì)未來住房?jī)r(jià)格的預(yù)期,如圖1所示。基于此,提出如下假設(shè):

假設(shè)H1:城市“人才新政”出臺(tái)對(duì)該市住房?jī)r(jià)格有正向影響。

圖1 “人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的傳導(dǎo)機(jī)制圖

需要注意的是,一方面,“人才新政”政策本身存在異質(zhì)性,不同城市情況不同,制定“人才新政”的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、措施覆蓋范圍、政策執(zhí)行力度存在差異,必然會(huì)影響到政策效力(Policy Capacity),而且隨著出臺(tái)“人才新政”的城市增多,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)環(huán)境、區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等不具有明顯優(yōu)勢(shì)的城市,周邊類似的政策供給將進(jìn)一步降低自身政策吸引力;另一方面,由于房產(chǎn)供給彈性、人口流動(dòng)偏好和收入水平等方面不同,流動(dòng)人口對(duì)房?jī)r(jià)的影響存在顯著的空間異質(zhì)性[18]。此外,“搶人大戰(zhàn)”實(shí)質(zhì)上是對(duì)人才存量的政策博弈,近幾年北京和上海人口控制力度加大,新一線城市由于遷移摩擦、舒適度等方面的優(yōu)勢(shì),較其他城市更易成為京滬外溢人口的承接地,這些城市“人才新政”的政策動(dòng)力和效力也明顯較高。據(jù)此,提出如下假設(shè):

假設(shè)H2:城市“人才新政”對(duì)不同層級(jí)城市的住房?jī)r(jià)格影響不同。

假設(shè)H3:城市“人才新政”對(duì)新一線城市住房?jī)r(jià)格影響更加明顯。

三、“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格影響的實(shí)證分析

(一)識(shí)別策略和數(shù)據(jù)

當(dāng)除自變量外存在其他時(shí)間可變因素時(shí),簡(jiǎn)單時(shí)間序列的差分估計(jì)方程存在變量遺漏問題,需要雙重差分方程來識(shí)別政策的因果效應(yīng)。不過,由于各城市出臺(tái)“人才新政”的時(shí)間先后不一,而標(biāo)準(zhǔn)雙重差分一般要求不同變量的政策出臺(tái)為同一時(shí)間點(diǎn),因此,本研究采用多期雙重差分模型[19],將全體樣本中還沒出臺(tái)“人才新政”的城市作為控制組,已經(jīng)出臺(tái)“人才新政”的城市作為處理組,即使最終所有城市都制定出臺(tái)“人才新政”,也可以將未出臺(tái)“人才新政”之時(shí)的觀測(cè)城市作為控制組,估計(jì)方程如下:

γt+μd+εit

(1)

其中,下標(biāo)i表示城市,t指代時(shí)間,lnPrice表示取自然對(duì)數(shù)的城市住房?jī)r(jià)格。如果城市i在第t月出臺(tái)“人才新政”,則t月之前的Policyit取值為0,否則取值為1。γt和μd分別表示控制時(shí)間固定效應(yīng)和商品住宅所在的城市固定效應(yīng),Controlsit表示控制城市特征及城市隨時(shí)間變化的特征變量。同時(shí),本研究將標(biāo)準(zhǔn)誤聚類在城市層面,在允許城市間商品住宅售價(jià)存在系統(tǒng)性差異的同時(shí),控制城市內(nèi)的自相關(guān)效應(yīng)。系數(shù)β1用來估計(jì)“人才新政”出臺(tái)對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的沖擊。

本研究根據(jù)公開資料整理了全國293個(gè)地級(jí)市和4個(gè)直轄市“人才新政”制定和出臺(tái)情況,構(gòu)建了中國城市人才政策文本庫,并統(tǒng)計(jì)城市首次出臺(tái)“人才新政”的時(shí)間;城市商品住宅銷售價(jià)格通過中國房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)(CREIS)獲得;城市分級(jí)根據(jù)第一財(cái)經(jīng)城市研究所編制的《城市商業(yè)魅力排行榜》;城市宏觀經(jīng)濟(jì)情況、財(cái)政收支、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境等控制變量數(shù)據(jù)來自2014—2018年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》等資料。

具體到各指標(biāo)的度量,關(guān)于城市“人才新政”構(gòu)建虛擬變量Policyit,各城市在各月份出臺(tái)“人才新政”則取值為1,反之為0;城市特征構(gòu)建控制變量Controlsit包含:控制城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)住房?jī)r(jià)格影響的變量,lnGDP表示取自然對(duì)數(shù)的城市生產(chǎn)總值,lnGDPper表示取自然對(duì)數(shù)的城市人均生產(chǎn)總值,GDPrate表示城市生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率(%),lnsalary表示取自然對(duì)數(shù)的城市居民收入水平;控制城市規(guī)模和環(huán)境狀況對(duì)住房?jī)r(jià)格影響的變量,lnarea表示取自然對(duì)數(shù)的城市行政區(qū)劃面積,lngreen表示取自然對(duì)數(shù)的城市綠地面積,lnpopulation表示取自然對(duì)數(shù)的城市人口數(shù)量,poprate表示城市自然人口增長(zhǎng)率(%);控制城市公共服務(wù)水平對(duì)住房?jī)r(jià)格影響的變量,college表示城市高校數(shù),student表示城市高校在校生人數(shù),hospital表示城市醫(yī)院數(shù),lninfras表示取自然對(duì)數(shù)的城市基金投資金額,lnreal表示取自然對(duì)數(shù)的城市房地產(chǎn)投資完成額,lnpubex表示取自然對(duì)數(shù)的城市公共財(cái)政支出。

(二)“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的總體影響

利用全部樣本城市的觀測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)方程(1)進(jìn)行回歸,結(jié)果見表1。(1)為加入所有控制變量,(2)為未加入任何控制變量。結(jié)果顯示,“人才新政”變量的系數(shù)均是正值,添加控制變量并控制固定效應(yīng)后“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的政策效應(yīng)沖擊有所降低,表明較好地控制了其他因素的干擾。一個(gè)城市制定出臺(tái)“人才新政”,商品住宅售價(jià)約會(huì)上漲5.8%。在城市經(jīng)濟(jì)控制變量中,城市生產(chǎn)總值越高、人均生產(chǎn)總值越大的城市住房?jī)r(jià)格越高;城市公共服務(wù)水平控制變量中,公共財(cái)政支出和城市高校在校生人數(shù)越高的城市住房?jī)r(jià)格越高。綜上所述,“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格有顯著且較為穩(wěn)健的正向影響,假設(shè)H1成立。

表1 “人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的總影響及穩(wěn)健性檢驗(yàn)表

注:括號(hào)里是標(biāo)準(zhǔn)誤;*表示p<0.1,**表示p<0.05,***表示p<0.01;下同。

(三)不同層級(jí)城市住房?jī)r(jià)格響應(yīng)的異質(zhì)性

利用不同層級(jí)城市的觀測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)方程(1)進(jìn)行回歸,結(jié)果見表2。(1)、(3)、(5)、(7)分別表示加入控制變量,一線城市、新一線城市、二線城市、三線城市和四五線城市的回歸結(jié)果;相應(yīng)地,(2)、(4)、(6)、(8)表示未加入任何控制變量的回歸結(jié)果,見表3。結(jié)果顯示,“人才新政”對(duì)不同層級(jí)的城市住房?jī)r(jià)格影響不同,除新一線、三線城市外,其余層級(jí)城市系數(shù)不顯著,假設(shè)H2成立;一個(gè)新一線城市制定出臺(tái)“人才新政”,商品住宅售價(jià)約會(huì)上漲7.3%,假設(shè)H3成立。

表2 不同層級(jí)城市住房?jī)r(jià)格響應(yīng)的回歸結(jié)果表

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

雙重差分有效估計(jì)的前提條件是滿足平行趨勢(shì)假設(shè),即關(guān)鍵變量在“人才新政”出臺(tái)前后的變化趨勢(shì)是平行的。研究中常用安慰劑檢驗(yàn),即通過替換處理組或假設(shè)政策起作用的虛擬時(shí)間。假設(shè)出臺(tái)“人才新政”的城市并沒有制定出臺(tái)該政策,或變動(dòng)“人才新政”出臺(tái)時(shí)間。由于全部樣本中“人才新政”出臺(tái)時(shí)間有先有后,因此安慰劑檢驗(yàn)中,保留控制組樣本和直到2017年才出臺(tái)“人才新政”的處理組,然后對(duì)2017年前的樣本做標(biāo)準(zhǔn)DID回歸。這里將“人才新政”出臺(tái)的時(shí)間虛擬為2016年1月。結(jié)果顯示,虛擬的“人才新政”變量系數(shù)不顯著,通過安慰劑檢驗(yàn),即“人才新政”出臺(tái)前處理組和控制組城市住房?jī)r(jià)格變化滿足平行趨勢(shì)假設(shè),結(jié)果見表1。

四、結(jié)論與討論

本研究通過2014年以來的城市商品住宅銷售價(jià)格和城市特征數(shù)據(jù),結(jié)合“人才新政”這一較短時(shí)間快速擴(kuò)散的公共政策相關(guān)數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分模型等方法估計(jì)政策效應(yīng),實(shí)證考察了“人才新政”對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的影響。研究發(fā)現(xiàn):“人才新政”對(duì)全國城市住房?jī)r(jià)格有顯著的正向影響,一個(gè)城市制定出臺(tái)“人才新政”會(huì)推高該城市住房?jī)r(jià)格上升5.8%;不過,不同層級(jí)城市住房?jī)r(jià)格的政策響應(yīng)具有異質(zhì)性,新一線城市出臺(tái)“人才新政”對(duì)住房?jī)r(jià)格的政策沖擊更為顯著,在控制城市特征變量的情況下對(duì)城市住房?jī)r(jià)格的政策效果為7.3%。這些結(jié)論提醒研究者,不僅要關(guān)注城市人才政策對(duì)住房?jī)r(jià)格的一般影響,更要注意不同層級(jí)城市政策效果的差異性。本研究為后續(xù)城市人才政策評(píng)估提供了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ),對(duì)地方政府人才機(jī)制體制改革的政策設(shè)計(jì)具有一定的參考意義。

本研究的政策含義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是城市制定出臺(tái)“人才新政”會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刈》績(jī)r(jià)格產(chǎn)生正向沖擊,在政策制定中應(yīng)注意城市存量人才的利益,避免“新老有別”。各地密集而力度空前的“人才新政”,往往在住房補(bǔ)貼、崗位薪酬福利、事業(yè)發(fā)展平臺(tái)甚至家庭成員生活等方面為新進(jìn)人才突破城市原有人才待遇空間,然而若是無法平衡好增量和存量的關(guān)系,一旦形成“新老有別”的局面,必然會(huì)挫傷城市存量人才的積極性,甚至引起人才外流,“人才新政”效果將會(huì)大打折扣。二是不同層級(jí)城市住房?jī)r(jià)格的政策響應(yīng)具有異質(zhì)性,政策制定時(shí)地方政府應(yīng)合理配置注意力,選擇更為有效的政策工具,避免政策同質(zhì)化。各地需要遵循人才發(fā)展規(guī)律,基于城市戰(zhàn)略定位,在人才引進(jìn)和選拔、開發(fā)和培育、激勵(lì)和發(fā)展以及保障等環(huán)節(jié)合理分配政策注意力,更好地挖掘諸如地理區(qū)位、教育資源、市區(qū)面積與人口、城市歷史與文化、產(chǎn)業(yè)布局與集聚等方面的城市要素稟賦的比較優(yōu)勢(shì)。三是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境,持續(xù)吸引“留”人才?！傲舻米　比瞬攀前l(fā)揮人才這一戰(zhàn)略性資源的前提條件。短期的物質(zhì)刺激無法打造城市對(duì)人才的持續(xù)吸引力,優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境才是城市引才聚才的核心競(jìng)爭(zhēng)力。基于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要因地制宜地創(chuàng)造人才發(fā)展的平臺(tái),積極營造公平公正、積極擇優(yōu)的政策環(huán)境,建立敬才愛才的文化環(huán)境、法律保障環(huán)境以及人才生態(tài)環(huán)境,大力提升城市公共服務(wù)水平,比如注重綠化和空氣質(zhì)量,打造良好宜居環(huán)境,形成獨(dú)具城市特色的人才吸引力?！?/p>