監(jiān)管科技發(fā)展現(xiàn)狀及其研究趨勢

□ 董貞良 謝宗曉 安佰萬

(1.中國人民銀行 金融信息中心, 北京 100800; 2.中國社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院, 北京 100028;3.中國金融認(rèn)證中心, 北京 100054; 4.中國人民銀行 鎮(zhèn)江市中心支行, 江蘇 鎮(zhèn)江 212004)

一、引 言

自2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后,金融服務(wù)機(jī)構(gòu)所面臨的合規(guī)壓力/合規(guī)成本急劇上升,為了降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)在開展金融創(chuàng)新時(shí)甚至都日趨保守[1]。監(jiān)管和創(chuàng)新之間確實(shí)存在一定的矛盾,這個(gè)規(guī)律不僅適用于金融行業(yè),在諸多領(lǐng)域都呈現(xiàn)了相同的趨勢。

對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,維護(hù)整體金融穩(wěn)定,保護(hù)公眾消費(fèi)者利益,是其重要使命之一,因此,大量的新的監(jiān)管要求會(huì)層出不窮,也會(huì)根據(jù)形勢的變化持續(xù)修訂,所有這些都會(huì)帶來很高的成本。雖然在金融領(lǐng)域中,監(jiān)管成本過高表現(xiàn)的并不明顯,但是在稅收等領(lǐng)域,諸多監(jiān)管項(xiàng)目,由于成本過高[2],導(dǎo)致不了了之的情況并不鮮見。通俗而言,監(jiān)管也是需要進(jìn)行成本效益分析的。

同時(shí),對(duì)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,例如商業(yè)銀行,則又不勝其煩,疲于應(yīng)付頻繁變化的監(jiān)管規(guī)則。幾乎所有的金融機(jī)構(gòu)都單獨(dú)設(shè)置“合規(guī)部”以應(yīng)對(duì)監(jiān)管,不僅如此,巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)要求銀行的合規(guī)部門“應(yīng)該是獨(dú)立的”,“應(yīng)該在銀行內(nèi)部享有正式的地位”,并且合規(guī)“應(yīng)成為銀行文化的一部分”[3]。這些要求反映了合規(guī)工作的重要性,但也從另一個(gè)側(cè)面反映了合規(guī)工作的復(fù)雜性。

如何解決上述矛盾?近期的諸多研究表明,監(jiān)管科技應(yīng)該是可行的途徑之一[4],因?yàn)樵谡麄€(gè)的監(jiān)管邏輯上,監(jiān)管方從傳統(tǒng)的“家長型監(jiān)管”轉(zhuǎn)移至“服務(wù)型監(jiān)管”,被監(jiān)管方則從“被動(dòng)匯報(bào)”轉(zhuǎn)到“主動(dòng)披露”。這種轉(zhuǎn)型是前所未有的,在制度設(shè)計(jì)的層面,就避免了監(jiān)管雙方的不同立場,使雙方在規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面達(dá)成了統(tǒng)一,并努力實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)測性。

二、監(jiān)管科技的概念

與金融科技必須以“金融”作為關(guān)注點(diǎn)不同,實(shí)際上,監(jiān)管科技并沒有這么強(qiáng)的行業(yè)屬性,可以應(yīng)用到各種監(jiān)管情境中。監(jiān)管科技不應(yīng)該是簡單的“監(jiān)管+科技”或者“科技+監(jiān)管”,也沒有必要深究到底應(yīng)該偏重監(jiān)管的科技屬性,還是科技的監(jiān)管屬性。重點(diǎn)在于,監(jiān)管科技所體現(xiàn)的,是在新的金融業(yè)態(tài)下,整體監(jiān)管邏輯的方向性轉(zhuǎn)變。

首先,被監(jiān)管方采納監(jiān)管科技的目的,不僅僅是為了降低成本,更應(yīng)該是主動(dòng)的接受監(jiān)管。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)展,自愿性披露的情況越來越普遍。這主要由于靠傳統(tǒng)的信息不對(duì)稱獲得不當(dāng)盈利,在互聯(lián)網(wǎng)背景下已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn),與其這樣,還不如主動(dòng)接受監(jiān)管。

其次,金融監(jiān)管模式已經(jīng)從規(guī)則治理,過度到原則治理階段,在原則性監(jiān)管的模式下,每個(gè)企業(yè)有權(quán)決定其最佳適用原則的方式,以確保符合性,這導(dǎo)致企業(yè)的誠實(shí)變得很重要[4]。于是,對(duì)于被監(jiān)管方而言,主動(dòng)接受監(jiān)管已經(jīng)成為提升信譽(yù)的途徑之一。

最后,站在監(jiān)管角度而言,即監(jiān)督科技(SupTech)的視角,監(jiān)管已經(jīng)從“防止違規(guī)”轉(zhuǎn)移至“預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)”。在這個(gè)角度講,監(jiān)管方與被監(jiān)管方已經(jīng)達(dá)成了一致的目標(biāo),利益是一致的,因此,監(jiān)管不再是傳統(tǒng)的“貓鼠游戲”,而是監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的一種服務(wù)?；蛘哒f,“監(jiān)管即服務(wù)”是改變傳統(tǒng)監(jiān)管邏輯弊端的最好途徑。

綜上所述,監(jiān)管科技(RegTech)在本文中被定義為簡化和改進(jìn)監(jiān)管流程的技術(shù)解決方案。

三、監(jiān)管科技的興起

監(jiān)管科技、金融科技和監(jiān)督科技詞匯都是近幾年以流行語的形式出現(xiàn),但是一般認(rèn)為,金融科技出現(xiàn)的比較早,該詞匯由Bettinger[5]所提出,原意是指“將銀行的專業(yè)知識(shí)與現(xiàn)代管理科技以及計(jì)算機(jī)相結(jié)合”。從當(dāng)前的表達(dá)語境來看,金融科技也已經(jīng)有了新的含義,也可以認(rèn)為是新詞匯,而且絕大部分文獻(xiàn)也都是近三年(2016—2019)才出現(xiàn)的[6]。

部分文獻(xiàn)認(rèn)為,RegTech是由英國金融行為監(jiān)管局(FCA)提出[7],實(shí)際上,在文獻(xiàn)[7]之前,英國的政府科學(xué)辦公室(GOS)所發(fā)布的文獻(xiàn)中已經(jīng)出現(xiàn)了該詞匯[8]。當(dāng)然,監(jiān)管科技的思想早已經(jīng)出現(xiàn),只是沒有被高度概念化,例如,文獻(xiàn)[9]提出了利用金融科技構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)工具包,只是沒有明確的提出該詞匯而已。可能也正源于此,在后續(xù)諸多文獻(xiàn)中都認(rèn)為監(jiān)管科技是“金融科技的子集”[10]。

監(jiān)管科技雖然不是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的興起而出現(xiàn),但確是因?yàn)殡S著大數(shù)據(jù)的應(yīng)用才得到前所未有的重視。諸多學(xué)者認(rèn)為,目前已經(jīng)發(fā)展至監(jiān)管科技3.0,可能正是這樣的劃分,才佐證了上述結(jié)論,即實(shí)際的監(jiān)管科技由來已久,但是之前并沒有這樣概念化的詞匯。圖1在文獻(xiàn)[11]的基礎(chǔ)上給出了這個(gè)過程以及其中相應(yīng)的重要概念。

圖1 監(jiān)管科技的發(fā)展過程

四、監(jiān)管科技1.0及其成因

從整個(gè)金融發(fā)展的歷史來看,金融監(jiān)管長期處于“亡羊補(bǔ)牢”的滯后狀態(tài)。出現(xiàn)這種情況的原因在于，金融是一種社會(huì)建構(gòu),這導(dǎo)致新情況層出不窮。例如,對(duì)刑事犯罪的判定只是隨著人的認(rèn)識(shí)在改變,但是金融犯罪改變的不僅是認(rèn)識(shí),更是金融業(yè)態(tài)。因此,在金融監(jiān)管領(lǐng)域,很難出現(xiàn)足夠完善的規(guī)則。

典型的例子是,1970S隨著金融全球化,隨之帶來了全球性的通貨膨脹和債務(wù)危機(jī),在這個(gè)背景下,產(chǎn)生了《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》,這也陸續(xù)構(gòu)成了微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。微觀審慎監(jiān)管的作用無須贅述,其不足主要體現(xiàn)在如下兩點(diǎn)。

一是微觀層面的監(jiān)管,解決不了宏觀層面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),換句話說,單個(gè)金融機(jī)構(gòu)即使都符合審慎理性行為,“合成謬誤”依然存在于金融體系中[4],疊加起來,在宏觀層面可能會(huì)造成整個(gè)金融系統(tǒng)的崩潰,例如,2008年金融危機(jī),系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范能力存在不足是其成因之一。

二是微觀審慎監(jiān)管所帶來的合規(guī)成本較高,顯著的提高了交易成本。審慎監(jiān)管的本質(zhì)是通過事前的約束來降低事后風(fēng)險(xiǎn)的概率,這意味著這些原則本身就是低效的。而且,這些原則,例如資本充足率的要求,在降低高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)行為的同時(shí),也降低了金融機(jī)構(gòu)的資金使用效率,隨之提高了運(yùn)營成本。

上述缺點(diǎn)1促使宏觀審慎監(jiān)管得到了前所未有的重視,雖然與之聯(lián)系緊密的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)也不是新生詞匯。缺點(diǎn)2則使得監(jiān)管科技的出現(xiàn)成為必然。

監(jiān)管科技1.0主要是由大型金融機(jī)構(gòu)所推動(dòng),尤其是不同國家或地區(qū)所導(dǎo)致的制度落差。技術(shù)的應(yīng)用在一定程度上降低了監(jiān)管的復(fù)雜性,但是新技術(shù)的應(yīng)用也帶來了相應(yīng)的副作用,例如,給監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)都帶來了一定程度的過度自信。監(jiān)管科技1.0的標(biāo)志是大型金融機(jī)構(gòu)將技術(shù)應(yīng)用到風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制流程中。

五、監(jiān)管科技2.0及其成因

《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》在2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)中被證明是存在一定缺陷的,直接催生了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。這意味著更嚴(yán)格的監(jiān)管,以及更高昂的合規(guī)成本。在金融強(qiáng)監(jiān)管背景下,不僅是大型機(jī)構(gòu)所面臨的合規(guī)復(fù)雜性問題,中小金融機(jī)構(gòu)還時(shí)刻面臨“出局”的市場風(fēng)險(xiǎn)[12]。在這個(gè)階段,傳統(tǒng)手段很難保證全面合規(guī)。

另一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,傳統(tǒng)的監(jiān)管手段也不能滿足要求。具體表現(xiàn)為:(1)如何保障金融機(jī)構(gòu)上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。金融科技發(fā)展的根本目的并不是為了降低風(fēng)險(xiǎn),而是獲取更高的利潤,因此風(fēng)險(xiǎn)會(huì)以方法或新的形式展現(xiàn)出來,如果監(jiān)管的技術(shù)落后于金融機(jī)構(gòu)的技術(shù),在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)方面就失去效力;(2)監(jiān)管對(duì)象的多元化。例如,如何監(jiān)管場外交易等行為[13]。在證券交易所內(nèi)進(jìn)行的場內(nèi)交易一般存在完整的監(jiān)管制度,但是場外交易則更多取決于雙方的私下約定,這導(dǎo)致交易行為并不透明,場外交易被認(rèn)為是2008年金融危機(jī)的主要原因之一;(3)關(guān)于監(jiān)管成本問題,如果監(jiān)管成本過高,監(jiān)管就失去了意義。

于是,監(jiān)管科技在金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)用從1.0時(shí)代過渡到2.0時(shí)代,合規(guī)監(jiān)管在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的應(yīng)用也成為一個(gè)獨(dú)立的方向,即監(jiān)督科技。監(jiān)管科技2.0主要體現(xiàn)為各種新技術(shù)在滿足合規(guī)監(jiān)管要求,以及加強(qiáng)合規(guī)監(jiān)督效力方面的應(yīng)用。

六、監(jiān)管科技3.0及研究展望

監(jiān)管科技3.0被定義為未來的應(yīng)用框架,這主要是因?yàn)榻鹑谛畔⒒?數(shù)字化的過程已經(jīng)基本完整,監(jiān)管科技2.0最主要的體現(xiàn)和應(yīng)對(duì)都是針對(duì)這一浪潮。未來更嚴(yán)峻的問題在于,隨著金融科技的發(fā)展,整體的金融業(yè)態(tài)產(chǎn)生了翻天覆地的變化,例如,區(qū)塊鏈技術(shù)帶來的貨幣數(shù)字化。

無論是由于金融行業(yè)穩(wěn)定的市場位置,還是由于其復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境,普遍認(rèn)為,金融行業(yè)是拒絕改變,漠視創(chuàng)新的。金融科技的發(fā)展使得監(jiān)管方和銀行都面臨前所未有的挑戰(zhàn),例如,依靠信息不對(duì)稱獲取而盈利的借貸業(yè)務(wù),可能隨著信息平臺(tái)的發(fā)展逐步失去存在意義,而金融機(jī)構(gòu)所賴以生存的風(fēng)險(xiǎn)管理模型,后續(xù)可能會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)之間的競爭。

但是,目前業(yè)界對(duì)于金融科技/監(jiān)管科技/監(jiān)督科技的討論,大多都局限于概念化或框架化階段,并沒有現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)品輸出。在后續(xù)的研究中,應(yīng)該更加關(guān)注具體的應(yīng)用。例如,對(duì)信息系統(tǒng)的監(jiān)控,以此來預(yù)測整體金融風(fēng)險(xiǎn),是最新出現(xiàn)的趨勢。

如果說“自上而下”的監(jiān)管方式本質(zhì)是將監(jiān)管者和被監(jiān)管者對(duì)立起來,制度性的逼迫雙方以“貓鼠游戲”的方式運(yùn)行,那么以后的監(jiān)管則體現(xiàn)為創(chuàng)新的競賽,以及對(duì)數(shù)據(jù)的掌控能力。監(jiān)管科技對(duì)于銀行而言,絕對(duì)不是逃避監(jiān)管,被動(dòng)合規(guī),而是在數(shù)據(jù)互通情形下的主動(dòng)披露,從微觀組織的風(fēng)險(xiǎn)管理到宏觀系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范的通力合作?！?/p>