問題與對策：公路建設(shè)項目電子文件真實性保障探究

吉偉 李慧 肖亞東

摘要：文章揭示了當(dāng)前公路建設(shè)項目電子文件管理中存在的數(shù)據(jù)不真實和簽名不真實兩大問題，分析了問題形成的具體原因，提出了建設(shè)全覆蓋的電子政務(wù)平臺、完善電子簽名信用體系、逐步引入人工智能技術(shù)等對策，以保障公路建設(shè)項目電子文件的真實性。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；電子文件；真實性保障

近年來，計算機(jī)技術(shù)迅猛發(fā)展，電子文件的產(chǎn)生領(lǐng)域和使用范圍不斷拓展。隨著公路建設(shè)領(lǐng)域電子文件數(shù)量日益增加，電子文件產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)、管理過程新問題逐漸凸顯。公路建設(shè)項目電子文件，是指公路建設(shè)項目在建設(shè)過程中通過計算機(jī)等電子設(shè)備產(chǎn)生的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。管好、用好公路建設(shè)項目電子文件，保障其真實性是重要的基礎(chǔ)性工作。

一、公路建設(shè)項目電子文件真實性存在的兩大問題

公路建設(shè)項目電子文件在真實性方面存在的問題，集中表現(xiàn)為數(shù)據(jù)不真實、簽名不真實。

1.數(shù)據(jù)不真實

當(dāng)前國內(nèi)公路建設(shè)項目電子文件管理采用的方式主要分為兩種。

第一種，施工單位自檢及監(jiān)理單位抽檢文件材料以紙質(zhì)形式形成，掃描上傳至管理系統(tǒng)，各專業(yè)監(jiān)理工程師、總監(jiān)理工程師點擊上傳的掃描件進(jìn)行審核，待審核后，直接通過管理系統(tǒng)簽發(fā)《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）。

第二種，所有施工類文件材料全部在系統(tǒng)中產(chǎn)生，施工及監(jiān)理單位技術(shù)人員將現(xiàn)場的測量、檢測、試驗記錄輸入管理系統(tǒng)，由系統(tǒng)生成各類現(xiàn)場檢測記錄表、試驗報告，由于所有的數(shù)據(jù)都是矢量數(shù)據(jù)，系統(tǒng)可按分項工程、工序?qū)Ω黝悢?shù)據(jù)進(jìn)行匯總，自動形成《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單），自動形成分項、分部、單位工程質(zhì)量評定表格。無論哪一種管理方式，都難以完全保證施工文件材料的真實性。

對于第一種方式而言，難以保障電子文件的真實性具體體現(xiàn)在：

（1）自檢及抽檢文件材料通過紙質(zhì)掃描為圖片格式，主要技術(shù)數(shù)據(jù)不是矢量數(shù)據(jù)，不能進(jìn)行相關(guān)技術(shù)參數(shù)、指標(biāo)的匯總，無法進(jìn)行數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用，不屬于本文所探討的“電子文件”范圍。

（2）一個“文件集”的電子文件是由“紙質(zhì)文件掃描件+系統(tǒng)生成的電子文件”組成，文件格式不統(tǒng)一。一個“文件集”的紙質(zhì)文件由“自檢、抽檢的原始紙質(zhì)文件+系統(tǒng)產(chǎn)生的現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表（或報告單）、檢驗申請批復(fù)單（或中間檢驗申請單）的打印件”組成，打印件的質(zhì)量較難控制。

（3）工作效率低下，監(jiān)理單位進(jìn)行《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）簽署時，需要對相應(yīng)的自檢及抽檢的各項檢測、試驗數(shù)據(jù)進(jìn)行逐一審核、比對，經(jīng)測試發(fā)現(xiàn)，在系統(tǒng)中點擊掃描件審核所用的時間是直接審核紙質(zhì)文件的3倍以上。由于一個監(jiān)理單位通常每天要處理30～45個“文件集”，所以就會產(chǎn)生一種現(xiàn)象：施工單位將掃描件上傳至系統(tǒng)的同時，還報送監(jiān)理相應(yīng)的紙質(zhì)文件，監(jiān)理審核時只看紙質(zhì)文件、根本不去點擊查看系統(tǒng)中的掃描件，紙質(zhì)文件審核后直接在系統(tǒng)中簽署《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）。系統(tǒng)中的掃描件成為一種擺設(shè)，所謂的電子文件成為一種虛假的形式而已。

對于第二種方式而言，這種看似合理高效的做法很難在實際工作中得到有效實施，其主要原因在于無法保證原始檢測、試驗數(shù)據(jù)的真實準(zhǔn)確，從而無法保證所有施工文件材料的真實準(zhǔn)確性。例如，一個路基橋梁合同段每天約形成15個“文件集”（約136頁），除去《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單），平均每天施工、監(jiān)理單位需要分別在系統(tǒng)中輸入100份左右的現(xiàn)場檢測記錄表、試驗報告，如果輸入的數(shù)據(jù)不符合質(zhì)量評定的要求，就無法形成《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單），以目前施工、監(jiān)理單位的人員配置，根本無法完成此項工作。

針對檔案管理責(zé)任主體需求，系統(tǒng)開發(fā)商的造假現(xiàn)象層出不窮。例如：軟件供應(yīng)商在系統(tǒng)中設(shè)置各類現(xiàn)場檢測記錄表、試驗報告表格模板時，預(yù)先將各項質(zhì)量檢驗評定標(biāo)準(zhǔn)的參數(shù)暗藏于每個表格中，施工、監(jiān)理單位相關(guān)技術(shù)人員輸入的數(shù)據(jù)一旦不合格，系統(tǒng)即時提示，數(shù)據(jù)輸入人員一般會根據(jù)提示及時篡改、編造原始數(shù)據(jù)。更加嚴(yán)重的是，為了減輕工作強(qiáng)度，在實施過程中，軟件供應(yīng)商會不定期私下開放一個功能：施工、監(jiān)理單位在系統(tǒng)中完成一個分項工程或工序數(shù)據(jù)填報后，類似分項工程或工序的所有文件材料均會批量隨機(jī)產(chǎn)生，且所有隨機(jī)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)都在允許偏差范圍內(nèi)。例如一個合同段施工100根規(guī)格一樣的橋梁樁基，在其完成一根橋梁樁基的工序報驗文件后（約30頁），系統(tǒng)會隨機(jī)形成另外99根樁基的工序報驗文件（約2970頁），各個簽名一般也會同時批量復(fù)制，相關(guān)技術(shù)人員只要根據(jù)實際情況修改文件時間（一般也可以批量修改）即可。大量文件快速批量造假，給公路建設(shè)電子文件的真實性造成巨大沖擊。

2.簽名不真實

除數(shù)據(jù)不真實外，電子簽名的真實性難以保障也是當(dāng)前電子文件管理存在的問題之一。上述兩種方式實施過程中，都存在較為普遍的電子簽名代簽現(xiàn)象。通常一個“文件集”大約會有18～20人次的簽名，一個路基橋梁合同段所有施工文件需要20萬人次的簽名。上文所述的批量簽名復(fù)制容易被發(fā)現(xiàn)，部分施工、監(jiān)理單位為了逃避檔案管理責(zé)任主體的相關(guān)檢查及處罰，將本單位所有人的簽名密鑰安排專人保管，并由其專門負(fù)責(zé)簽名。更有甚者，有些單位給專門負(fù)責(zé)簽名的人員配置多臺計算機(jī)（一個簽名一臺計算機(jī)），以避免出現(xiàn)同一IP地址產(chǎn)生兩個以上簽名的現(xiàn)象。

二、公路建設(shè)項目電子文件真實性問題的成因分析

公路建設(shè)項目文件材料能夠真實反映項目質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和安全管理等基本情況[1]，意義重大，應(yīng)以保證其真實性為首要任務(wù)。實際工作中，由于文件材料來源多樣、種類繁多、流程復(fù)雜，人員力量薄弱，導(dǎo)致公路建設(shè)項目電子文件普遍存在真實性問題。

1.公路建設(shè)項目文件種類復(fù)雜、數(shù)量龐大

公路工程建設(shè)項目文件材料包括綜合管理類（項目前期、征地拆遷、招投標(biāo)、合同、建設(shè)過程中的管理性文件等）、設(shè)計類（勘察設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等圖紙及相關(guān)審批文件）、施工類、監(jiān)理類、竣工圖表類、交竣工驗收類、資金管理類（計量支付、審計決算等）、科研類、特殊載體類（照片、視頻、實物等）等九大類?，F(xiàn)行電子政務(wù)網(wǎng)管理及運(yùn)行狀況下，通常是將上述紙質(zhì)文件材料進(jìn)行數(shù)字化加工，形成電子文件掃描件，再上傳至檔案管理系統(tǒng)，紙質(zhì)文件的收集齊全度直接影響電子文件收集情況。建設(shè)項目中存在相當(dāng)部分文件材料并非檔案管理責(zé)任主體（項目現(xiàn)場指揮部）形成，例如：項目前期文件（包括立項審批、用地審批、環(huán)評、施工許可等）由國家、省、市級各政府職能部門形成；征地拆遷文件一般由項目所在地各市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級行政管理部門形成；招投標(biāo)、合同文件由檔案管理責(zé)任主體的上級主管部門（建設(shè)單位）及第三方咨詢單位形成；設(shè)計圖紙由專業(yè)設(shè)計院形成。這些文件形成機(jī)構(gòu)只與其上級主管部門（建設(shè)單位）存在直接關(guān)系，與檔案管理責(zé)任主體之間無直接聯(lián)系。因此在歸檔過程中往往難以真正實現(xiàn)應(yīng)歸盡歸，檔案收集整理過程中也易產(chǎn)生疏漏。

在公路建設(shè)項目電子文件中，施工文件尤為復(fù)雜。一般情況下，每公里路基橋梁（不含路面、交安、綠化、房建等）約形成2200個“文件集”（約20000頁），以一個路基橋梁合同段施工5公里計算，需要形成約11000個“文件集”（約100000頁）。按24個月主要工期計算，一個路基橋梁合同段每天約形成15個“文件集”（約136頁）。監(jiān)理單位通常會監(jiān)理2～3個合同段，每天約處理30～45個“文件集”，需形成近百頁抽檢記錄及在60～90張報驗表格上簽字，換言之，一個監(jiān)理單位及所監(jiān)理的施工單位每天要制發(fā)相當(dāng)于30～45個“公文”，因此，施工單位材料的制發(fā)流程及數(shù)量構(gòu)成遠(yuǎn)比一般機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的公文復(fù)雜。對于公路工程項目而言，有限的檔案專職人員難以全面保障數(shù)量如此眾多的電子文件的真實性。

2.公路建設(shè)項目文件申報、簽署流程復(fù)雜

一般情況下，行政類電子公文制發(fā)流程（見圖1）分為擬稿、審核、簽發(fā)等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的工作是對同一份文件材料進(jìn)行的，其流轉(zhuǎn)過程中一般不會增加其他文件材料，整個流程基本呈線性和封閉狀態(tài)。

相較而言，作為公路建設(shè)項目文件主體的施工文件形成流程與環(huán)節(jié)比行政類電子公文復(fù)雜。以施工文件材料中占絕大部分的路基橋梁工程工序質(zhì)量報驗為例，施工單位在某道工序完成以后，應(yīng)要按要求進(jìn)行自檢，自檢合格后向監(jiān)理提出檢驗申請，監(jiān)理單位收到檢驗申請后進(jìn)行抽檢，合格后方可進(jìn)行下一道工序的施工，這就是工序報驗。一道完整的工序報驗會形成以下文件材料：

（1）施工單位自檢文件材料，主要由施工單位的工程部、測量隊、試驗室三個部門形成：工程部形成現(xiàn)場檢測記錄、測量隊形成測量記錄、試驗室形成試驗檢測記錄及報告，每份記錄表或報告至少兩個人簽字。

（2）施工單位質(zhì)量管理部門依據(jù)上述記錄表或報告進(jìn)行匯總并填寫《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）報送監(jiān)理審核。

（3）監(jiān)理單位收到報驗申請后，其道路結(jié)構(gòu)、測量、試驗等專業(yè)監(jiān)理工程師分別進(jìn)行抽檢、復(fù)測，會形成相應(yīng)的抽檢記錄及報告，每份記錄及報告同樣至少兩個人簽字，檢查合格后，現(xiàn)場監(jiān)理工程師在《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）上簽字，各專業(yè)監(jiān)理工程師分別在《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）簽字后再報總監(jiān)理工程師，總監(jiān)理工程師對該工序所有的文件材料審核通過后，在《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）上簽字，該工序的質(zhì)量報驗完成。具體的文件流轉(zhuǎn)過程見圖2。

從圖2我們看到，一道工序報驗文件材料由《檢驗申請批復(fù)單》（或中間檢驗申請單）、《現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表》（或報告單）、施工單位自檢記錄及報告、監(jiān)理單位自抽檢記錄及報告等多個文件組成，我們暫且稱之為“文件集”。在整理組卷時，我們通常以一個“文件集”為單位擬寫一個“卷內(nèi)文件材料目錄”，例如：“××檢驗申請批復(fù)單（或中間檢驗申請單）及附件”，或“××檢驗申請批復(fù)單（或中間檢驗申請單）、現(xiàn)場質(zhì)量檢驗表（或報告單）、現(xiàn)場檢測及試驗報告等”。也就是說，一道工序報驗會形成一個“文件集”，該“文件集”由施工、監(jiān)理單位各個職能部門及各專業(yè)人員共同形成，其流程遠(yuǎn)比一般公文復(fù)雜。復(fù)雜的文件申報、簽署流程也給電子文件真實性帶來更多不確定性與挑戰(zhàn)。

3.公路建設(shè)項目電子文件管理系統(tǒng)設(shè)置不合理

電子文件管理系統(tǒng)作為電子文件產(chǎn)生、管理、利用和處置的平臺載體，是保障電子文件真實性的基礎(chǔ)[2]。當(dāng)前，部分項目管理系統(tǒng)的軟件供應(yīng)商不了解具體的公路工程檔案管理業(yè)務(wù)，未按工程檔案管理的要求分類存放，將系統(tǒng)中產(chǎn)生的所有電子文件存放于“待歸檔區(qū)”。檔案管理人員組卷歸檔時，需要從“待歸檔區(qū)”中逐一挑選文件，其工作強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于紙質(zhì)文件的整理、組卷，繁重的工作降低了保障文件真實性的可能，失去了電子文件管理的高效性優(yōu)勢。

4.公路建設(shè)項目檔案管控主體力量薄弱

與數(shù)量龐大、類型眾多的文件材料相比，檔案管控主體的力量則稍顯薄弱。作為公路建設(shè)項目文件的管理責(zé)任主體，其通常是臨時機(jī)構(gòu)，管理責(zé)任厘清困難。其能夠管控的主要包括施工、監(jiān)理、資金管理、竣工圖表等文件材料，其中施工類文件材料是建設(shè)項目檔案的主體部分，一般占整個項目文件材料的80%左右，是對項目質(zhì)量控制的真實反映。

三、公路建設(shè)項目電子文件真實性保障對策

電子文件是現(xiàn)代文檔管理的潮流，也是公路工程建設(shè)項目文件管理的重要組成部分，保障其質(zhì)量是一個龐大的工程，就目前而言，筆者認(rèn)為可從打破部門間數(shù)據(jù)資源壁壘、完善電子簽名信用體系、在施工領(lǐng)域逐步引入人工智能技術(shù)等方式著手，以期提升電子文件的真實性，從而確保電子文件的質(zhì)量。

1.打破部門間數(shù)據(jù)資源壁壘

隨著各級政府大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，電子政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)進(jìn)展順利，各級政府部門的行政審批服務(wù)事項已基本實現(xiàn)網(wǎng)上辦理，互聯(lián)網(wǎng)電子政務(wù)平臺的全覆蓋應(yīng)該為期不遠(yuǎn)。對于公路建設(shè)項目電子文件而言，其管理質(zhì)量的高低取決于能否打破政府各部門之間數(shù)據(jù)資源壁壘，使得檔案管理責(zé)任主體（至少是其上級主管部門）能通過政務(wù)系統(tǒng)及時獲取項目前期文件（包括立項審批、用地審批、施工許可等）的電子文件，完整捕獲電子文件元數(shù)據(jù)，維護(hù)電子檔案真實性[3]。

2.完善電子簽名信用體系

2004年，全國人大通過了《中華人民共和國電子簽名法》（以下簡稱《電子簽名法》），并在2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議修正?！峨娮雍灻ā诽峁┝穗娮游募芾淼姆ɡ硪罁?jù)，減少了電子文件管理的盲目性與隨意性[4]。國家日益完善相關(guān)法律法規(guī)，有助于改善電子簽名認(rèn)證各自為政的現(xiàn)狀，探索建設(shè)完善的電子簽名信用體系，將電子簽名的認(rèn)證、辦理與個人信用體系掛鉤，將其應(yīng)用范圍擴(kuò)大到身份認(rèn)證、數(shù)字身份管理等可信身份領(lǐng)域，使其具有“唯一性”，從制度上徹底消除電子簽名轉(zhuǎn)讓、代簽現(xiàn)象。

3.在施工領(lǐng)域逐步引入人工智能技術(shù)

隨著人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展和日益廣泛應(yīng)用，工程施工領(lǐng)域應(yīng)逐步推廣、應(yīng)用人工智能，實現(xiàn)施工過程、行為及質(zhì)量、安全等監(jiān)測等環(huán)節(jié)的智能化管理。其中，可嘗試將大部分施工工藝流程，如路基填筑、鋼筋加工及安裝、模板、混凝土澆筑等交由建筑機(jī)器人實施。如此一來，即可比普通工人更高效更精確進(jìn)行施工，還能將施工現(xiàn)場的各項技術(shù)參數(shù)、指標(biāo)（檢測及試驗數(shù)據(jù)、施工時間等）自動導(dǎo)出。例如：鋼筋機(jī)器人在施工過程中會將鋼筋根數(shù)、直徑、間距、焊接長度、保護(hù)層厚度等數(shù)據(jù)及施工時間自動導(dǎo)出；路基填筑機(jī)器人施工過程中會將壓實度、灰劑量、彎沉、高程、偏位、平整度等數(shù)據(jù)及施工時間自動導(dǎo)出，使得各種現(xiàn)場檢測記錄表、試驗報告均自動形成。相關(guān)技術(shù)人員檢查核對后進(jìn)行電子簽名即可，從而實現(xiàn)真實有效的施工文件材料電子化管理，在極大地減少現(xiàn)場技術(shù)人員工作量的同時確保了文件材料的準(zhǔn)確性。

綜上所述，電子政務(wù)平臺全覆蓋打破部門間數(shù)據(jù)資源壁壘、電子簽名信用體系的建立健全、施工領(lǐng)域人工智能的廣泛應(yīng)用是公路工程建設(shè)項目電子文件管理得以有效實施、真實性得以保障的三個基本條件。當(dāng)然，真正實現(xiàn)公路工程建設(shè)項目電子文件的科學(xué)管理，還有相當(dāng)難度。其一，這三個條件均不是檔案管理責(zé)任主體能夠控制的，其全面實施為時尚早；其二，由于涉及知識產(chǎn)權(quán)的因素，一般設(shè)計單位很少會提供電子文件；其三，由于理念差異，征地拆遷的合同協(xié)議書（尤其是一戶一檔）也很難直接以電子文件形式形成；其四，由于技術(shù)原因，竣工圖直接形成電子文件也是困難重重。總之，公路工程建設(shè)項目電子文件管理只有通過各方面的共同努力，才能在不遠(yuǎn)的將來有效實施并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]樊女麗.公路建設(shè)項目文件全過程管控的實踐分析[J].浙江檔案， 2017（06）：66.

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[3]蔡盈芳.電子文件歸檔中電子簽名的處理研究[J].檔案學(xué)研究， 2019（04）：103-108.

[4]王艷明.《電子簽名法》對電子文件管理的若干影響[J].檔案學(xué)研究， 2006（01）.