混合所有制發(fā)展中的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理改革研究

湯瑞豐

摘要：研究我國(guó)混合所有制發(fā)展中的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，對(duì)于在新時(shí)代下充分發(fā)揮混合所有制的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力和首創(chuàng)精神，深化國(guó)資國(guó)企管理機(jī)制改革，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文研究分析了混合所有制發(fā)展中，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的現(xiàn)狀和問題，對(duì)持續(xù)深入開展國(guó)資管理體制和機(jī)制改革提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：混合所有制 國(guó)有資產(chǎn)管理 國(guó)有企業(yè)所有制改革

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入“新常態(tài)”，正處于跨越“中等收入陷阱”的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)把混合所有制經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式和國(guó)有企業(yè)改革的重要方向，積極促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本和非公有資本之間的交叉持股、融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本功能放大，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)有企業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，面臨著進(jìn)一步深化改革的現(xiàn)實(shí)要求。

一、研究現(xiàn)狀

混合所有制經(jīng)濟(jì)是指財(cái)產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)所有者的經(jīng)濟(jì)形式。從宏觀微觀的層面來講，宏觀混合所有制是指在公有制和非公有制經(jīng)濟(jì)共同存在于同一經(jīng)濟(jì)體系中，二者互為補(bǔ)充、共同發(fā)展的混合所有制形式;微觀混合所有制是指企業(yè)中，由不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)主體通過一定的資產(chǎn)組織形式，混合資本、管理、文化等要素形成的一種企業(yè)。本文主要研究微觀層面的混合制企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理改革。目前，我國(guó)存在的混合所有制主要有三種類型，一是公有制和私有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè);二是公有制與個(gè)人所有制聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè);三是公有制國(guó)企與集體企業(yè)聯(lián)合組成的混合所有制企業(yè)。

（一）國(guó)外研究綜述

在實(shí)踐中，法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家大多采用“政資合一、行業(yè)歸口直接管理”模式的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，具有重要的借鑒價(jià)值，但是也存在市場(chǎng)公平、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理缺乏獨(dú)立性、治理機(jī)制無效等一些缺陷，逐步導(dǎo)致國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理的效率下降。

伯利和米恩斯（Beile&Means，1932）提出委托代理理論，認(rèn)為企業(yè)所有者兼具經(jīng)營(yíng)者的做法存在著極大的弊端，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)利讓渡。成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)?？扑梗?937，1960）奠定了現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論的研究，他認(rèn)為只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕雷托最優(yōu)，由于交易費(fèi)用的存在，企業(yè)是對(duì)市場(chǎng)的一種替代。格羅斯曼、哈特和莫爾（Grossman，Hart & Moore，1986，1990）等直接承繼科斯、威廉姆森等開創(chuàng)的交易費(fèi)用理論的基礎(chǔ)上，建立GHM模型，即不完全契約理論，以合約的不完全性為研究起點(diǎn)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)或（剩余）控制權(quán)的最佳配置為研究目的，從而解釋企業(yè)本質(zhì)及其相關(guān)的委托代理問題。

（二）國(guó)內(nèi)研究綜述

馬建堂等（2002）指出不管什么樣的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制模式都要滿足“三個(gè)分離”。一是必須使政府直接對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職能與政府自身的社會(huì)公共管理職能分離;二是必須實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)分離;三是必須使國(guó)有資產(chǎn)的資本經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分離。王大慶（2004）認(rèn)為，應(yīng)該合理界定中央政府和地方政府在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)使用上的邊界，應(yīng)保留以下權(quán)利：一是中央政府要確定國(guó)有資產(chǎn)控制范圍的權(quán)限;二是確定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓、出售的規(guī)則和程序的權(quán)限;三是規(guī)定國(guó)有股轉(zhuǎn)讓出售收入使用方式的權(quán)限。此外，在國(guó)資委的定位問題上，國(guó)資委是作為股東對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理和治理的，它承擔(dān)的職能應(yīng)當(dāng)主要是所有者職能、經(jīng)濟(jì)管理職能，而不應(yīng)承擔(dān)其他的社會(huì)職能。謝永珍，李維安（2008）提出國(guó)有企業(yè)董事會(huì)目前存在的問題：一是國(guó)資委職能錯(cuò)位。他們認(rèn)為國(guó)資委的角色應(yīng)該是股東會(huì)，而不是董事會(huì)。二是董事的職責(zé)虛化。一些國(guó)有企業(yè)中的董事職責(zé)權(quán)力被架空。三是董事責(zé)任制度不健全。多數(shù)企業(yè)并沒有建立起責(zé)任追究機(jī)制。四是董事會(huì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)不合理。內(nèi)部董事比例過高，董事會(huì)成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)與專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理不科學(xué)。五是董事會(huì)運(yùn)作不規(guī)范。六是董事選拔、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、激勵(lì)與約束機(jī)制不夠健全。在指出并分析董事會(huì)中存在的問題之后，他們提出界定國(guó)資委與董事會(huì)的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范董事會(huì)運(yùn)營(yíng)的對(duì)策建議。羅華偉，干勝道（2014）認(rèn)為“管資本”是中央為國(guó)有資產(chǎn)管理設(shè)定的終極目標(biāo)，但最大障礙是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)被割裂和行政權(quán)力的過度干預(yù)。產(chǎn)生這一障礙的根本原因是頂層缺乏一元終極所有者代表，應(yīng)通過立法和專門委員會(huì)、國(guó)家董事和國(guó)家監(jiān)事等法制化管理國(guó)有資本，方能徹底破解我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的困局，實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革目標(biāo)。肖帥（2016）考察了建國(guó)以來企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變遷和改革歷程，歸納各個(gè)階段模式與特征;比較分析了國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的地方實(shí)踐模式，剖析了其難點(diǎn)和不足。提出要從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變;要完善國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理機(jī)制，股份制改革是混合所有制改革的方向等建議。賈明，張喆（2015）從國(guó)有上市公司中獨(dú)有的雙重金字塔結(jié)構(gòu)角度，考察各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司的監(jiān)督管理效率，指出金字塔式的國(guó)有資產(chǎn)委托監(jiān)管體系扭曲了作為實(shí)際控制人的國(guó)有股出資人代表的治理行為，損害國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效率。王曙光，徐余江（2016）從委托一代理關(guān)系理論出發(fā)，逐層探究國(guó)資四重委托一代理關(guān)系引發(fā)的問題及解決機(jī)制，提出頂層構(gòu)建一元終極所有者、中間層塑造人格化積極股東、底層實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、國(guó)有資產(chǎn)紅利分配的系統(tǒng)解決機(jī)制。

二、管理現(xiàn)狀和問題分析

（一）管理現(xiàn)狀

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置和出資人分級(jí)管理體制。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各地方國(guó)資委相繼成立，分層次代表國(guó)家依法履行出資人職責(zé)，統(tǒng)一行使國(guó)有企業(yè)監(jiān)管職能，逐步形成了包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委、32個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國(guó)資委，分級(jí)管理有利搞活國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，逐步實(shí)現(xiàn)管人、管事、管資產(chǎn)的統(tǒng)一。從出資人管理角度看，由國(guó)務(wù)院和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)政府的授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)下級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

2.分級(jí)授權(quán)管理體制國(guó)資委實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。被授權(quán)企業(yè)對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)依法經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管，對(duì)其全資、控股或參股企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使所有者職能。

3.改組組建國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司。2015年，國(guó)務(wù)院提出組建國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司，并逐步理順國(guó)資委與二者之間的關(guān)系，按照“一企一策”原則，明確授權(quán)范圍和對(duì)應(yīng)的職責(zé)，履行相應(yīng)的股東職責(zé);資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司均以財(cái)務(wù)持股為主，建立財(cái)務(wù)管控模式進(jìn)行，但推進(jìn)仍然緩慢。

（二）存在的問題

1.國(guó)有資產(chǎn)管理不同主體之間的關(guān)系還沒有完全理順。一是政府具有行政和國(guó)有資產(chǎn)出資人的雙重職能。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能時(shí)難以擺脫作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政府的干預(yù)。主要表現(xiàn)為，政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)超出了出資人權(quán)的范圍，導(dǎo)致具備出資人和公共管理者的職能，承擔(dān)很多社會(huì)責(zé)任。二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門依然按照對(duì)于全國(guó)資企業(yè)的管理的方式和方法來對(duì)混合制企業(yè)進(jìn)行管理，缺乏創(chuàng)新和靈活的機(jī)制。三是作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有完全明確和細(xì)化。國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)國(guó)家出資企業(yè)的“指導(dǎo)”和“管理”過度深入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面，影響了企業(yè)的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)和靈活性，國(guó)有資產(chǎn)各項(xiàng)具體的管理制度還不完善、不健全。

2.法人治理權(quán)責(zé)劃分不清晰，具體實(shí)施細(xì)則不明確，直接影響治理能力和水平。國(guó)資部門對(duì)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)決策過程中的核決權(quán)限邊界還比較模糊，特別是對(duì)混合制企業(yè)如何進(jìn)行管理缺乏細(xì)則依據(jù)?；旌现破髽I(yè)自身投資決策分級(jí)授權(quán)機(jī)制，對(duì)投資、經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)處置事項(xiàng)決策權(quán)限和流程等內(nèi)容約定沒有細(xì)化，不明晰。這些問題都導(dǎo)致混合制企業(yè)在實(shí)際的管理中缺乏科學(xué)合理的規(guī)則和依據(jù)，很多情況下，混合制企業(yè)都不得不摸著石頭過河，難免付出一些改革的成本。

3.國(guó)有資產(chǎn)管理的法制不健全?！秶?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》已經(jīng)多年沒有修訂，已經(jīng)跟不上國(guó)有企業(yè)管理改革新形勢(shì)的要求;同時(shí)缺乏可以遵循的混合制企業(yè)管理和改革的法律法規(guī)，在發(fā)展混合所有制企業(yè)的宏觀指引方面仍然還有很多需要進(jìn)一步明確的方面。

4.國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督體系亟待完善。2018年底，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督人員劃轉(zhuǎn)到對(duì)應(yīng)層級(jí)的審計(jì)部門，從事審計(jì)工作，但根據(jù)公司法要求，國(guó)有監(jiān)事會(huì)仍需由出資人派出代表進(jìn)行監(jiān)督管理，但目前尚未細(xì)化和明確具體實(shí)施的方案。因此，在依法治國(guó)和市場(chǎng)化導(dǎo)向的國(guó)有企業(yè)發(fā)展中，對(duì)國(guó)企國(guó)資的監(jiān)督管理體系需要持續(xù)完善。

三、完善混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有資產(chǎn)管理的建議

（一）堅(jiān)持放管服，有所為，有所不為的原則

一是國(guó)資部門要持續(xù)遵循放管服的原則對(duì)混合制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理。要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，讓政府賦予企業(yè)更多的決策權(quán)和對(duì)應(yīng)的責(zé)任，讓企業(yè)真正能負(fù)責(zé)、負(fù)好責(zé)、能決策、決好策。同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際推進(jìn)混合所有制改革，避免出現(xiàn)“為混而混”和硬派指標(biāo)的現(xiàn)象。二是要有所為，有所不為。要持續(xù)科學(xué)合理地做好國(guó)資發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持有所為，有所不為的原則，對(duì)于戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)布局、績(jī)效考核、黨的建設(shè)等方面，要持續(xù)加強(qiáng)管理;對(duì)于投資交易、日常經(jīng)營(yíng)、業(yè)務(wù)發(fā)展、收入水平和內(nèi)部激勵(lì)等方面，要適當(dāng)?shù)胤砰_，遵循市場(chǎng)化的原則進(jìn)行管理，國(guó)資部門應(yīng)該避免過多地對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。三是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化權(quán)力和責(zé)任的制度和管理清單，把目前尚未明確的界限進(jìn)行明晰和細(xì)化，讓權(quán)力和責(zé)任能夠真正得到落實(shí)。

（二）持續(xù)優(yōu)化企業(yè)自身的法人治理機(jī)制

一是要優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，要避免出現(xiàn)“一股獨(dú)大”的股權(quán)模式，要通過股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理設(shè)置保障市場(chǎng)化決策機(jī)制的靈活性和活力，根據(jù)戰(zhàn)略定位和功能定位切實(shí)用好60-40，51-49，90-10等重要股權(quán)形式，使公司治理實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，充分發(fā)揮好各方優(yōu)勢(shì)。二是深入推進(jìn)企業(yè)“三會(huì)一層”的建設(shè)，完善權(quán)責(zé)明確、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)董事會(huì)專業(yè)化建設(shè)，完善戰(zhàn)略、薪酬、投資決策等董事會(huì)專門委員會(huì)制度;積極引入外部董事制度;規(guī)范董事會(huì)市場(chǎng)化選聘和管理層經(jīng)營(yíng)行為;在公司法基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督作用，避免出現(xiàn)內(nèi)部人控制和“一把手說了算”等現(xiàn)象。三是在日常管理中，根據(jù)責(zé)權(quán)對(duì)等，同股同權(quán)的原則，切實(shí)形成利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，特別是在對(duì)外融資和對(duì)外擔(dān)保中，要把握好同股、同權(quán)、同責(zé)的原則和尺度，切實(shí)做到各負(fù)其責(zé)，同心協(xié)力，同向用力。

（三）堅(jiān)持依法合規(guī)的原則，加強(qiáng)監(jiān)督管理

一是針對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和交易機(jī)制。要建立國(guó)資或共同委托服務(wù)模式，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)場(chǎng)外交易和內(nèi)幕交易，同時(shí)要加強(qiáng)第三方監(jiān)督的力度。二是確保混合所有制改革合作方的選擇要公開和公正，根據(jù)市場(chǎng)化原則擇優(yōu)選擇合作方。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)會(huì)和信息要公開，要通過市場(chǎng)化的交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，要根據(jù)戰(zhàn)略定位和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的實(shí)際情況，公正地?fù)駜?yōu)選擇合作方。三是國(guó)有企業(yè)對(duì)于混合制企業(yè)內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理要逐步規(guī)范;同時(shí)盡快出臺(tái)監(jiān)事會(huì)管理實(shí)施細(xì)則，持續(xù)完善監(jiān)督管理體系，避免在業(yè)務(wù)中出現(xiàn)內(nèi)部人控制、內(nèi)幕交易和國(guó)有資產(chǎn)不當(dāng)流失。

（四）依法治企，持續(xù)完善國(guó)資管理體制

一是結(jié)合新形勢(shì)下國(guó)資國(guó)企改革的新要求，抓緊修訂《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，結(jié)合改革實(shí)際，著手開展發(fā)展混合制企業(yè)的法律和法規(guī)，使混合制企業(yè)在發(fā)展中切實(shí)有法有規(guī)可依。二是要嚴(yán)格按照公司法和公司章程開展法人治理和公司經(jīng)營(yíng)管理，形成良好契約關(guān)系，推動(dòng)混合制企業(yè)健康發(fā)展。三是進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)資管理職能，明確出資人審批事項(xiàng)清單，更清晰地劃定出資人與企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，逐步從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變，持續(xù)完善國(guó)資監(jiān)管體系。四是優(yōu)化工資總額管理制度，引入職業(yè)經(jīng)理人和員工持股，堅(jiān)持做到對(duì)人的激勵(lì)和約束的重視，充分發(fā)揮好經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的作用和效果，各地根據(jù)發(fā)展實(shí)際制定切實(shí)可行的激勵(lì)和約束方案，進(jìn)一步充分激發(fā)管理人員和員工的積極性和創(chuàng)造性，使混合制經(jīng)濟(jì)能充分體現(xiàn)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步凸顯改革成效。