以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展

武漢大學(xué)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略研究院民辦教育改革課題組

摘要：當(dāng)前，我國(guó)面臨有效教育資源供給不足、教育資源配置失衡的困境，需要深化教育供給側(cè)改革。民辦教育是推進(jìn)教育供給側(cè)改革的重要領(lǐng)域，在增加教育供給，滿足多層次需求，均衡教育資源，刺激教育消費(fèi)等方面具有重要作用。為推動(dòng)我國(guó)教育供給側(cè)改革，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，要引導(dǎo)民辦學(xué)前教育普惠化發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)的民辦義務(wù)教育資源供給，助推民辦職業(yè)教育對(duì)接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要，強(qiáng)化民辦教師隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)好民辦教育分類改革，鼓勵(lì)高等院校中外合作辦學(xué)提供國(guó)際化的教育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：民辦教育;供給側(cè)改革;民辦教師;分類管理

中圖分類號(hào)：G4? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）02-0186-007

現(xiàn)階段，我國(guó)教育發(fā)展的主要矛盾體現(xiàn)在人民群眾對(duì)高質(zhì)量、多樣化教育需求日益增長(zhǎng)，但優(yōu)質(zhì)多元的教育資源供給不平衡、不充分。[1]教育供給側(cè)改革成為重中之重。我國(guó)不斷鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，致力于構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制”。從1982年《憲法》規(guī)定“社會(huì)力量可依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”到《民辦教育促進(jìn)法》明確“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，民辦教育作為社會(huì)力量興辦教育的主要形式不斷發(fā)展壯大，從“拾遺補(bǔ)缺”到“不可或缺”。十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院教育部門和各級(jí)地方政府不斷優(yōu)化推動(dòng)民辦教育改革的治理制度和政策環(huán)境，為民辦教育健康發(fā)展開辟了新空間。發(fā)展民辦教育彌補(bǔ)了我國(guó)辦學(xué)體制單一、辦學(xué)活力不足的缺陷，擴(kuò)大了教育資源供給，增進(jìn)了教育公平和均衡，為促進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。在當(dāng)前我國(guó)教育資源供需矛盾突出的背景下，把握民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀，探究其發(fā)展面臨的問(wèn)題，繼而有針對(duì)性地提出對(duì)策建議，是促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，辦好人民滿意的教育的必要工作。

一、民辦教育在教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的戰(zhàn)略意義

民辦教育是指“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”。當(dāng)前，我國(guó)民辦教育辦學(xué)體系已涵蓋了學(xué)前教育、初等教育（普通小學(xué)）、中等教育（包括中等職業(yè)教育、普通初中、普通高中）、高等教育（包括民辦高等院校、獨(dú)立學(xué)院）以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成了普通教育和職業(yè)教育并重、學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育并舉的發(fā)展格局。自2002年《民辦教育促進(jìn)法》制定以來(lái)，我國(guó)民辦教育取得了進(jìn)一步的發(fā)展。全國(guó)各級(jí)各類民辦學(xué)?？倲?shù)從6.13萬(wàn)所增長(zhǎng)到2018年的18.35萬(wàn)所，增加了12.22萬(wàn)所，民辦學(xué)校在校學(xué)生數(shù)從2002年的1148萬(wàn)人增長(zhǎng)到2018年的5378萬(wàn)人，增加了4230萬(wàn)人。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2018年各級(jí)各類民辦學(xué)校數(shù)量占全國(guó)總數(shù)超過(guò)了35%，同時(shí)各類民辦學(xué)校在校生人數(shù)占全國(guó)比重近20%（表1）。[2]與民辦教育持續(xù)、快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)相反，同一時(shí)期公辦教育的學(xué)校數(shù)和在校學(xué)生數(shù)卻呈現(xiàn)顯著下降的趨勢(shì)（圖1）。現(xiàn)階段，民辦教育在我國(guó)教育體系中占據(jù)著舉足輕重的地位。實(shí)踐證明，民辦教育通過(guò)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，在推動(dòng)我國(guó)教育體制機(jī)制改革、拓展優(yōu)質(zhì)多元的教育資源、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面具有不容忽視的作用。

民辦教育的發(fā)展推動(dòng)了我國(guó)教育領(lǐng)域改革，促進(jìn)了教育制度創(chuàng)新和治理體系建設(shè)。民辦教育從其誕生之日起就具備大膽探索的驅(qū)動(dòng)力。[3]民辦學(xué)校持續(xù)探索教育改革路徑，打破了政府包攬辦學(xué)、公辦教育一統(tǒng)天下的局面，可以對(duì)我國(guó)教育改革發(fā)展產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，豐富教育生態(tài)，激發(fā)教育活力。民辦教育擁有市場(chǎng)主體的進(jìn)取性、內(nèi)部運(yùn)行的高效性以及外部適應(yīng)的靈活性等體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。[4]發(fā)展民辦教育還有利于我國(guó)不斷完善教育體系，為推動(dòng)公辦學(xué)校在辦學(xué)投入體制、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制和人才培養(yǎng)體制等方面的改革積累經(jīng)驗(yàn)、提供借鑒。發(fā)展民辦教育對(duì)構(gòu)建政府辦學(xué)為主體、社會(huì)積極參與、公辦民辦教育共同發(fā)展的格局意義重大，有利于實(shí)現(xiàn)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的“形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的教育體制機(jī)制”的戰(zhàn)略目標(biāo)。促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，有利于構(gòu)建十九屆四中全會(huì)提出的“發(fā)展面向每個(gè)人、適合每個(gè)人、更加開放靈活的教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”。

民辦教育的發(fā)展可以拓展優(yōu)質(zhì)多元的教育資源，擴(kuò)大教育供給，助推實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)。民辦教育的產(chǎn)生，拓寬了教育投融資渠道，促使大量社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為教育資源，加速了基礎(chǔ)教育普及化和高等教育大眾化進(jìn)程[5]，有利于滿足人民群眾“有學(xué)上、上好學(xué)”的教育需求。民辦幼兒園在學(xué)前教育領(lǐng)域占據(jù)了半壁江山。據(jù)《2018年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)民辦幼兒園在園幼兒人數(shù)達(dá)2639.78萬(wàn)，占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的56.69%，民辦幼兒園數(shù)量達(dá)16.58萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總數(shù)的62.16%。民辦高等院校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年，全國(guó)民辦高等院校（含獨(dú)立學(xué)院）共有 728 所，占全國(guó)高等院校總數(shù)的28.13%，在校生649.6萬(wàn)人，占全國(guó)高等院校在校生人數(shù)的22.95%。民辦教育面向社會(huì)開放辦學(xué)，通過(guò)增強(qiáng)辦學(xué)特色和教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)與差異化經(jīng)營(yíng)，可以滿足多層次的教育需求。[6][7]民辦教育多元化發(fā)展，可以滿足人民對(duì)中小學(xué)和幼兒園的擇校擇園需求、對(duì)優(yōu)質(zhì)高等院校和優(yōu)質(zhì)學(xué)科的選擇性需求、對(duì)繼續(xù)教育和終生學(xué)習(xí)的個(gè)性化需求以及國(guó)家對(duì)信息產(chǎn)業(yè)的人才需求、建設(shè)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的工匠技能培訓(xùn)需求。民辦教育為解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，保障了弱勢(shì)群體公平接受教育的機(jī)會(huì)。據(jù)東莞市教育局統(tǒng)計(jì)，外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)占東莞學(xué)生總?cè)藬?shù)超過(guò)3/4[8]，當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校無(wú)法滿足大量的外來(lái)人口教育需求，東莞政府于2016年全面推行向民辦義務(wù)教育學(xué)校購(gòu)買學(xué)位的教育供給政策，大力提升了務(wù)工人員隨遷子女教育均等化水平。盡管義務(wù)教育階段民辦學(xué)校數(shù)量占全國(guó)學(xué)?？倲?shù)比重較低，但在為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)教育資源上，民辦教育相對(duì)公辦教育已經(jīng)取得了明顯優(yōu)勢(shì)。一些民辦普通初中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成為優(yōu)質(zhì)教育的重要組成部分。民辦教育給社會(huì)提供的教育機(jī)會(huì)是一個(gè)增量產(chǎn)生和存量增加的過(guò)程，是一個(gè)典型的帕累托改進(jìn)過(guò)程，是一個(gè)教育公平增加的過(guò)程。[9]聯(lián)合國(guó)教科文組織提出，實(shí)現(xiàn)教育公平更重要的是要保證所接受教育質(zhì)量的公平，而不僅僅是享有公平的入學(xué)機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度看，提高教育質(zhì)量本身也是促進(jìn)教育公平的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。[10]發(fā)展民辦教育可以提供優(yōu)質(zhì)、多元化的教育服務(wù)，在教育的特殊性和個(gè)性化上彌補(bǔ)公辦教育的不足，是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要措施。

民辦教育的發(fā)展緩解了政府公共財(cái)政壓力，刺激了消費(fèi)，促進(jìn)了教育投資，可以在一定程度上拉動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。民辦教育的發(fā)展有效節(jié)省了財(cái)政支出。據(jù)《2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，民辦教育學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)為225億元，而全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)為42562億元[11]，民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)不足1%，從一定程度上說(shuō)明了民辦教育有遠(yuǎn)比公辦教育更高的公共財(cái)政資金利用效率。2018年，民辦幼兒園以及承擔(dān)學(xué)歷教育的民辦學(xué)校直接吸納了超過(guò)800萬(wàn)名教職員工及專任教師。民辦教育的發(fā)展還間接帶動(dòng)了交通、通訊、建筑、餐飲等行業(yè)，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。據(jù)銀聯(lián)國(guó)際發(fā)布的《2017中國(guó)出境留學(xué)生消費(fèi)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，每年中國(guó)留學(xué)生境外消費(fèi)規(guī)模超過(guò)了3800億元人民幣。[12]鼓勵(lì)高等院校開展中外合作辦學(xué)，推行“本土留學(xué)”模式，可以緩解教育消費(fèi)“外溢”的現(xiàn)狀，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)《2017中國(guó)家庭教育消費(fèi)白皮書》顯示，教育支出占家庭年支出的50%以上。隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，教育培訓(xùn)等服務(wù)消費(fèi)已成為新的消費(fèi)熱點(diǎn)。提供職業(yè)技能培訓(xùn)、資格認(rèn)證培訓(xùn)、藝術(shù)培訓(xùn)、語(yǔ)言培訓(xùn)的民辦教育機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，刺激了消費(fèi)，拉動(dòng)了內(nèi)需增長(zhǎng)。民辦教育推動(dòng)了周邊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，催生了不少教育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品以及新的商業(yè)模式。新東方、好未來(lái)等民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在“科技+教育”領(lǐng)域展開了一系列有益探索，在推動(dòng)教育信息化發(fā)展等方面做出了重要貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前民辦教育發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

民辦教育的發(fā)展意義深遠(yuǎn)，不但不能缺位，還要發(fā)揮更大的作用。然而，我國(guó)民辦教育還面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為民辦教育不平等地位有待改善，整體辦學(xué)質(zhì)量仍需提高，保障民辦教育健康發(fā)展缺乏有力的扶持政策和監(jiān)管體系等。由于不同類型、不同學(xué)段的民辦學(xué)校呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)，其發(fā)展面臨主要問(wèn)題各不相同。

（一）普惠優(yōu)質(zhì)的民辦幼兒園數(shù)量不足，支持民辦園普惠性發(fā)展的政策需要加大力度，普惠性民辦園運(yùn)轉(zhuǎn)困難，不考慮地區(qū)差異“一刀切”的做法，使社會(huì)力量興辦學(xué)前教育的積極性受到影響。學(xué)前教育對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生具有基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的作用。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育階段適齡兒童數(shù)不斷增加，但普惠性資源供給不足，難以滿足新增人口的教育需求，“入園難、入園貴”等現(xiàn)象普遍存在。研究表明，預(yù)計(jì)到2021年，我國(guó)幼兒園缺口將超過(guò)5萬(wàn)所。[13]按照《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》規(guī)定，到2020年普惠性幼兒園覆蓋率要達(dá)到80%，公辦幼兒園占比達(dá)50%。由于各地學(xué)前教育發(fā)展格局不一，部分省市民辦幼兒園數(shù)占比超過(guò)80%。為落實(shí)政策，不考慮地區(qū)差異“一刀切”的做法，損害了社會(huì)力量辦學(xué)的積極性，違背了頂層設(shè)計(jì)的精神與初衷。此外，民辦園得到的公共財(cái)政資金生均只有公辦園的5%，保教費(fèi)和辦學(xué)者投入是其主要的資金來(lái)源。民辦園要支付高額房租、教師工資和管理成本，面臨較大的成本壓力，轉(zhuǎn)為普惠園后大幅度降低收費(fèi)會(huì)因經(jīng)費(fèi)短缺造成運(yùn)行困難。如果政府扶持力度不夠，會(huì)嚴(yán)重降低辦園質(zhì)量，辦學(xué)者難以收回原來(lái)的投入，甚至導(dǎo)致“關(guān)停并轉(zhuǎn)”。

（二）優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育發(fā)展不充分，部分民辦中小學(xué)招生及辦學(xué)秩序不規(guī)范，過(guò)度依賴生源，忽視辦學(xué)質(zhì)量提升。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2018年，民辦小學(xué)數(shù)占全國(guó)比例為3.82%，民辦初中數(shù)占全國(guó)比例為10.51%。民辦小學(xué)在校生人數(shù)與初中在校生人數(shù)分別占全國(guó)的8.56%和13.68%。當(dāng)前，我國(guó)民辦義務(wù)教育仍有較大的發(fā)展空間，民辦學(xué)校健康發(fā)展所需要的內(nèi)外部環(huán)境仍有待進(jìn)一步改善?！肮k保均衡，民辦促選擇”是義務(wù)教育階段教育改革的發(fā)展準(zhǔn)則。[14]然而，部分民辦中小學(xué)過(guò)度依賴生源質(zhì)量，忽視了強(qiáng)化辦學(xué)品質(zhì)提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。一些中小學(xué)利用提前招生，超計(jì)劃招生，跨區(qū)域招生等招生“特權(quán)”掐尖鎖定生源，沖擊了正常的招生秩序，誘發(fā)了“非理性擇?！保呱嗣褶k學(xué)?！皳裥帷?、違規(guī)收取巨額費(fèi)用等問(wèn)題，刺激了教育焦慮情緒。增強(qiáng)辦學(xué)特色，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)是推進(jìn)民辦義務(wù)教育健康持續(xù)發(fā)展的必要路徑。然而部分民辦中小學(xué)辦學(xué)特色不突出，教學(xué)質(zhì)量不過(guò)硬，未形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，無(wú)法在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境下拓展自身的生存空間，面臨生源快速減少的壓力。

（三）職業(yè)教育上升渠道不暢通，辦學(xué)模式與人才培養(yǎng)方式滯后于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，民辦職業(yè)教育社會(huì)整體認(rèn)同度不高，辦學(xué)質(zhì)量有待提升。當(dāng)前，新一輪工業(yè)革命和我國(guó)職業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的需求量大，而社會(huì)對(duì)肩負(fù)技術(shù)技能人才培養(yǎng)重任的職業(yè)教育存在歧視，“重普教、輕職教”的觀念依然存在，民辦職業(yè)教育更是處于“弱勢(shì)中的弱勢(shì)”地位。近年來(lái)，民辦高職招生人數(shù)出現(xiàn)了明顯下降的趨勢(shì)，從2015年的81.29萬(wàn)人，降低到2017年的73.74萬(wàn)人。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，民辦職業(yè)院校數(shù)量占全國(guó)職業(yè)院校四分之一左右，民辦職業(yè)院校對(duì)社會(huì)吸引力不足。我國(guó)民辦職業(yè)教育還存在發(fā)展相對(duì)緩慢、規(guī)?？偭科?、發(fā)展不平衡、辦學(xué)條件及教學(xué)質(zhì)量有待提高等問(wèn)題。從制度銜接來(lái)看，職業(yè)教育體系“立交橋”不完善，技術(shù)技能人才職業(yè)上升通道不暢通，讓職業(yè)教育某種程度上成了“斷頭教育”。部分民辦職業(yè)學(xué)校“粗放式辦學(xué)”，盲目設(shè)置專業(yè)，存在“重理論、輕實(shí)踐”和人才培養(yǎng)模式與產(chǎn)業(yè)需求“兩張皮”等問(wèn)題。校企合作面臨不少瓶頸和制約因素，合作程度不夠緊密，“校熱企冷”的問(wèn)題沒(méi)有解決，實(shí)踐育人的人才培養(yǎng)模式尚未形成。

（四）民辦教師地位不平等，福利待遇較低，社會(huì)保障不足，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，教學(xué)水平有待提高。教師是教育發(fā)展的第一資源，是決定教育質(zhì)量的關(guān)鍵。民辦學(xué)校發(fā)展面臨著“招人難”“留人難”的困境，師資匱乏且穩(wěn)定性差已成為阻礙民辦教育發(fā)展的主要瓶頸。據(jù)調(diào)研，目前民辦學(xué)校數(shù)量約占全國(guó)學(xué)?？倲?shù)的三分之一，而教職工人數(shù)占五分之一，專任教師只占六分之一。據(jù)2018年教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)民辦小學(xué)、民辦初中、民辦高中的師生比分別約為19.38、17.04、16.33，而同期同階段公辦學(xué)校的師生比分別約為16.80、13.04、12.04。民辦學(xué)校教師長(zhǎng)期身份編制不明，勞動(dòng)關(guān)系和人事管理多基于合同聘用，福利待遇依靠學(xué)校自身的經(jīng)營(yíng)狀況，工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)聘、職業(yè)發(fā)展等權(quán)益缺乏有效的制度保障，影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。此外，民辦教師隊(duì)伍建設(shè)滯后，針對(duì)性的教育教學(xué)培訓(xùn)活動(dòng)不夠，部分民辦學(xué)校教師缺乏對(duì)教學(xué)工作的責(zé)任感和使命感，專業(yè)教學(xué)能力不足，教師綜合素質(zhì)有待提高?！吨袊?guó)民辦教育發(fā)展報(bào)告2018》顯示，僅有20%的民辦中小學(xué)教師對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)狀況持積極態(tài)度，民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)狀況有待改善。[15]

（五）民辦教育分類管理的相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套措施仍待完善，產(chǎn)權(quán)界定以及稅收優(yōu)惠等扶持政策不明確，民辦學(xué)校舉辦者辦學(xué)預(yù)期不穩(wěn)?！睹褶k教育促進(jìn)法》提出，要對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理、分類扶持，更好地支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展。然而，當(dāng)前民辦教育分類管理還缺乏系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)和制度安排，促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展依然面臨諸多難題。例如，對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)沒(méi)有做出明確的界定，現(xiàn)有的財(cái)政扶持政策等各項(xiàng)配套政策對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅收、政府補(bǔ)貼、用地等政策的差異化規(guī)定尚不夠清晰。由于正面解讀不足、分類管理政策實(shí)施細(xì)則還不夠完備，具體扶持政策有待明確，出于對(duì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性的考慮，民辦學(xué)校舉辦者面臨“兩難”選擇，普遍持觀望態(tài)度。一些以投資為辦學(xué)目的的民辦學(xué)校舉辦者出于對(duì)可能付出的高額稅費(fèi)成本的擔(dān)憂，不得不選擇舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校[16]，部分非營(yíng)利教育機(jī)構(gòu)以非營(yíng)利之名行營(yíng)利之實(shí)，存在內(nèi)部治理混亂、難以監(jiān)管的問(wèn)題。

（六）多元化、國(guó)際化的教育服務(wù)供給不足，中外合作辦學(xué)發(fā)展水平良莠不齊，教育消費(fèi)外溢現(xiàn)象突出。隨著國(guó)內(nèi)教育壓力逐漸增大，我國(guó)高等教育階段海外留學(xué)需求逐年遞增，國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源有效供給不足引發(fā)的教育消費(fèi)“外溢”現(xiàn)象越發(fā)明顯。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已成為目前世界最大的留學(xué)生源國(guó)，留學(xué)人數(shù)在過(guò)去30年中保持約17.5%的年平均增速，而全球國(guó)際學(xué)生同期的年平均增長(zhǎng)率僅約5.4%。[17]中美經(jīng)貿(mào)摩擦給中美兩國(guó)人才交流學(xué)習(xí)帶來(lái)了諸多不利影響，可能導(dǎo)致中國(guó)學(xué)生留學(xué)需求與海外教育資源供給失衡。高質(zhì)量的中外合作辦學(xué)有利于推動(dòng)我國(guó)的教學(xué)體制改革，為建設(shè)“混合制”院校提供探索途徑，還能給我國(guó)的民辦高等院校帶來(lái)國(guó)外的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，滿足人民對(duì)國(guó)際化教育服務(wù)的需求?？傮w來(lái)看，中外合作辦學(xué)規(guī)模仍然較小，高等教育中外合作辦學(xué)學(xué)生約占高等教育在校生總數(shù)的1.4%。部分中外合作辦學(xué)項(xiàng)目對(duì)國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源“挖掘不夠”，雙方缺乏實(shí)質(zhì)性合作，引進(jìn)的海外教育資源面臨“水土不服”，“走出去”合作辦學(xué)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。一些中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目缺少完善的管理制度，人才培養(yǎng)方案及質(zhì)量保障體系不夠健全，中外合作辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

三、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)民辦教育健康發(fā)展的對(duì)策思考

為進(jìn)一步扶持并規(guī)范民辦教育發(fā)展，要基于不同類型、不同學(xué)段的民辦學(xué)校的特殊性，根據(jù)不同學(xué)段發(fā)展需求，多措并舉。健全科學(xué)合理的民辦教育政策體系，增強(qiáng)民辦學(xué)校師資力量，提高教學(xué)水平，鼓勵(lì)民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)化、特色化、國(guó)際化辦學(xué)，不斷推進(jìn)民辦教育健康發(fā)展。

（一）強(qiáng)化鼓勵(lì)普惠性民辦幼兒園發(fā)展的制度支撐，降低運(yùn)營(yíng)成本，保證“降費(fèi)不降質(zhì)”，切實(shí)緩解“入園難”“入園貴”問(wèn)題。幼有所育，根本之策在普惠，從供給側(cè)看，“入園難”“入園貴”問(wèn)題，本質(zhì)在于普惠性學(xué)前教育資源供需關(guān)系失調(diào)。[18]連續(xù)15年間，民辦園數(shù)量始終占據(jù)我國(guó)學(xué)前教育園所總量的一半以上，推動(dòng)民辦園建設(shè)成普惠幼兒園能有效提高學(xué)前教育普惠率。要堅(jiān)持因地制宜，在公辦園?；?、保底線前提下，充分考慮地區(qū)差異和不同情況，避免全國(guó)“齊步走”和“削峰補(bǔ)齊”。要重點(diǎn)支持民辦幼兒園向普惠化方向發(fā)展?？茖W(xué)建立學(xué)前教育公共財(cái)政投入機(jī)制和成本分擔(dān)機(jī)制，逐步提升政府成本分擔(dān)比例和投入比例，降低普惠性民辦園運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)普惠性民辦園實(shí)行與公辦園統(tǒng)一的辦園成本、辦園質(zhì)量考核與扶持政策，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、生均財(cái)政補(bǔ)貼、減免租金等方式，給予其“人、財(cái)、物”方面的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。2018年，北京市鼓勵(lì)民辦幼兒園提供普惠性的教育服務(wù)，通過(guò)租金補(bǔ)貼、生均定額補(bǔ)貼等予以支持，逐步推動(dòng)了公辦、民辦普惠性幼兒園均衡發(fā)展。[19]探索采取公民合建、公辦民助、公建民營(yíng)等混合辦園模式，解決政府投入不足和教育融資難的問(wèn)題，吸引社會(huì)力量參與辦園。健全民辦質(zhì)量保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦園課程開發(fā)、教學(xué)支持和指導(dǎo)，引領(lǐng)民辦園規(guī)范辦園行為，提高保教水平，確保民辦園減費(fèi)不“降質(zhì)”。

（二）改革義務(wù)教育階段公辦校、民辦校招生制度，加強(qiáng)中小學(xué)品牌化、集團(tuán)化建設(shè)，引導(dǎo)民辦中小學(xué)實(shí)現(xiàn)特色辦學(xué)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。規(guī)范和促進(jìn)民辦義務(wù)教育發(fā)展有利于解決義務(wù)教育階段特色化、精品化教育資源供給不足的問(wèn)題。要將民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理，擴(kuò)大“公民同招”覆蓋范圍，緩和義務(wù)教育階段“擇校熱”的問(wèn)題。促進(jìn)公辦和民辦學(xué)校良性競(jìng)爭(zhēng)，倒逼民辦中小學(xué)緊緊圍繞教育規(guī)律和學(xué)生發(fā)展規(guī)律進(jìn)行更有價(jià)值的探索。引導(dǎo)民辦學(xué)校轉(zhuǎn)變過(guò)度依賴生源質(zhì)量的辦學(xué)思維，支持民辦學(xué)校走以提高整體辦學(xué)質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展之路。鼓勵(lì)民辦中小學(xué)在學(xué)校文化、特色課程、教師隊(duì)伍建設(shè)、小班化教學(xué)和雙語(yǔ)教學(xué)等方面積極探索，打造精細(xì)化的管理服務(wù)模式、鮮明的特色與響亮的品牌，形成差異化優(yōu)勢(shì)，提升學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力、影響力。充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育品牌的輻射和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)民辦學(xué)校開展區(qū)域和校際合作，支持名校間、名校與薄弱學(xué)校間以集團(tuán)化形式實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享。通過(guò)課程共建、教研互動(dòng)等形式深入交流合作，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)或以強(qiáng)帶弱，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面。上海率先探索集團(tuán)化辦學(xué)之路，取得了有益的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)。上海民辦蘭生復(fù)旦中學(xué)依托復(fù)旦附中的教育和師資優(yōu)勢(shì)，通過(guò)集團(tuán)化辦學(xué)，建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，利用好集團(tuán)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源，不斷提升辦學(xué)品質(zhì)。

（三）堅(jiān)持“平等、通暢、融合、實(shí)用”理念，完善職業(yè)教育辦學(xué)體制機(jī)制，推進(jìn)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，培育知行合一、手腦并用的高素質(zhì)技術(shù)技能人才。職業(yè)教育是培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的搖籃?！秶?guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出要建設(shè)多元的辦學(xué)格局，為民辦職業(yè)教育拓寬了發(fā)展空間。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，落實(shí)“職教20條”，提升職業(yè)教育畢業(yè)生的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)民辦職業(yè)學(xué)校的吸引力。要完善各階段、各類型教育有機(jī)銜接的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，推進(jìn)職業(yè)教育國(guó)家“學(xué)分銀行”建設(shè)，建立健全“職教高考”制度，暢通高層次技術(shù)技能人才培養(yǎng)通道。要以“共建、共管、共有、共用”的方式深化產(chǎn)教融合，鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合職業(yè)學(xué)校，設(shè)立產(chǎn)業(yè)學(xué)院實(shí)踐基地、創(chuàng)新基地，通過(guò)工學(xué)結(jié)合、訂單培養(yǎng)、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)等方式，促進(jìn)校企“雙元育人”。要對(duì)接新一輪產(chǎn)業(yè)革命，動(dòng)態(tài)調(diào)整學(xué)科專業(yè)響應(yīng)市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)與崗位需求相匹配。華為、百度等一批民營(yíng)科技型企業(yè)積極參與職業(yè)院校建設(shè)，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)融入并應(yīng)用到教學(xué)實(shí)踐中，改造提升傳統(tǒng)教學(xué)模式，推動(dòng)職教人才培養(yǎng)對(duì)接科技進(jìn)步。要將“工匠精神”貫穿職業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)的全過(guò)程，培養(yǎng)學(xué)生“精確操作的雙手，準(zhǔn)確度量的眼睛和縝密計(jì)算的大腦”[20]，引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成敬業(yè)、精業(yè)、勤業(yè)的品質(zhì)，培育一批行家里手、能工巧匠、大國(guó)工匠。