地方公安立法質(zhì)量提升路徑探討

摘? ? ? 要：隨著全面依法治國(guó)和全面深化改革的深入推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)完善包括地方公安立法在內(nèi)的公安工作制度體系。目前，各地公安立法還存在體系不健全、可操作性不強(qiáng)、欠缺特色性規(guī)定、不能適應(yīng)社會(huì)治安防范現(xiàn)實(shí)需要等問(wèn)題。提高地方公安立法質(zhì)量，有利于完善公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系，有利于建設(shè)法治公安，有利于促進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，有利于規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。為有效提高地方公安立法質(zhì)量，必須樹(shù)立社會(huì)治安治理立法理念，準(zhǔn)確評(píng)估地方公安立法需求與效果，完善和規(guī)范地方公安立法程序，推進(jìn)地方公安立法精細(xì)化。

關(guān)? 鍵? 詞：地方公安立法;社會(huì)治安理論;法治公安

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.14? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）05-0121-09

收稿日期：2020-01-10

作者簡(jiǎn)介：張永林（1989—），男，陜西柞水人，西北政法大學(xué)博士研究生，陜西警官職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣卜▽W(xué)和國(guó)家安全法治。

基金項(xiàng)目：本文系陜西省教育廳2018年專(zhuān)項(xiàng)科學(xué)研究計(jì)劃科研項(xiàng)目“治安管理責(zé)任、義務(wù)與法治化問(wèn)題思考——以地方公安立法為視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18JK0957;中國(guó)行為法學(xué)會(huì)2018年法學(xué)研究課題“我國(guó)社會(huì)治理中的法律行為研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：（2018）中行法研001。

一、問(wèn)題的提出

公安工作涉及社會(huì)生活的方方面面。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，公安法制建設(shè)工作也取得了優(yōu)異成績(jī)，與刑事案件辦理、治安管理、戶籍管理、消防管理、網(wǎng)絡(luò)安全、公安隊(duì)伍建設(shè)等具體公安工作相關(guān)的公安法律體系初步建成，各領(lǐng)域公安工作基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾對(duì)公安工作不斷提出新的期盼和要求，尤其在廣大人民群眾的法律意識(shí)、民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)面前，黨和人民對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察執(zhí)法水平和執(zhí)法能力提出了更高要求。社會(huì)動(dòng)態(tài)化、信息化的巨大變化也給公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)帶來(lái)一些新問(wèn)題，這些新問(wèn)題既有思想理念上的滯后，也有能力素質(zhì)上的差距;既有體制機(jī)制上的制約，也有警務(wù)保障上的不足。在這樣的形勢(shì)下，加強(qiáng)法治公安建設(shè)顯得迫切且必要。加強(qiáng)法治公安建設(shè)要以完善的公安法律制度體系為前提，建立科學(xué)、完善的公安法律體系不僅是加強(qiáng)法治公安建設(shè)的需要，也是適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的需要。完善的公安法律體系不僅包括國(guó)家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，而且涵蓋各省、自治區(qū)、直轄市、所有設(shè)區(qū)的市根據(jù)各自實(shí)際制定的地方公安立法。

學(xué)界目前對(duì)地方公安立法相關(guān)問(wèn)題的研究集中在以下方面：一是中央和地方分權(quán)視域下，對(duì)地方公安立法事權(quán)范圍的討論。學(xué)界通常依《人民警察法》第六條規(guī)定的十四項(xiàng)職責(zé)將公安事權(quán)分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共同事權(quán)，但對(duì)于各項(xiàng)職責(zé)具體歸屬于哪一事權(quán)，尚未達(dá)成共識(shí)。也有學(xué)者將公安事權(quán)分為橫向事權(quán)和縱向事權(quán)，并認(rèn)為縱向公安事權(quán)是自上而下，從公安部至各縣級(jí)公安機(jī)關(guān)之間的事權(quán)劃分;橫向事權(quán)是公安機(jī)關(guān)和政府其他部門(mén)之間的各項(xiàng)事權(quán)的劃分。[1]二是借助對(duì)公安立法問(wèn)題探究，分析中央與地方立法權(quán)優(yōu)化配置問(wèn)題，但并未專(zhuān)門(mén)就地方公安立法進(jìn)行研究。如有學(xué)者借助對(duì)公安事務(wù)立法的考察，提出并細(xì)化中央與地方立法配置模式。[2]也有學(xué)者借助對(duì)公安立法考察研究地方性法規(guī)創(chuàng)制性空間。[3]三是結(jié)合地方公安立法實(shí)踐中存在的問(wèn)題展開(kāi)的對(duì)策建議式討論。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有公安法律規(guī)定難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，警察央地分權(quán)面臨挑戰(zhàn)，提出建立央地兩警分設(shè)機(jī)制等建議。[4]也有學(xué)者認(rèn)為，公安立法沒(méi)有理清公安事權(quán)，公安工作存在越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。[5]還有學(xué)者認(rèn)為，公安立法存在大量空白領(lǐng)域、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和部門(mén)立法傾向。[6]這些討論雖然一定程度涉及到了地方公安立法問(wèn)題，但是專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方公安立法的目標(biāo)、方向與途徑的研究還很不足。目前，我國(guó)地方公安立法尚處于起步階段，立法水平和質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，加強(qiáng)對(duì)公安法學(xué)的研究，能為法治公安建設(shè)提供理論支撐，[7]思考如何通過(guò)提高地方公安立法質(zhì)量提高公安機(jī)關(guān)及其人民警察參與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方公安立法存在的缺陷分析

地方公安立法是指在地方性法規(guī)中，規(guī)定地方公安機(jī)關(guān)及其人民警察職責(zé)，并由地方公安機(jī)關(guān)及其人民警察具體實(shí)施的法律規(guī)范總稱(chēng)。[8]通過(guò)北大法寶檢索，其收錄現(xiàn)行有效的公安類(lèi)地方性法規(guī)共計(jì)655條。其中，省級(jí)地方性法規(guī)項(xiàng)下有328項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市項(xiàng)下有272項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)項(xiàng)下有32項(xiàng)，自治條例和單行條例項(xiàng)下有23項(xiàng)。就地方公安立法規(guī)定具體事項(xiàng)而言，涉及公安綜合規(guī)定的161項(xiàng)，警察警銜警械的3項(xiàng)，治安管理的172項(xiàng)，戶籍與身份證的23項(xiàng)，交通安全管理的56項(xiàng)，消防管理的107項(xiàng)，特種行業(yè)和危險(xiǎn)品管理的79項(xiàng)，邊防與出入境管理的12項(xiàng)，禁毒的32項(xiàng)，案件管轄與處理的1項(xiàng)，網(wǎng)絡(luò)安全管理的9項(xiàng)。分析發(fā)現(xiàn)，地方公安立法涉及范圍廣泛，多側(cè)重于治安管理領(lǐng)域（包含特種行業(yè)管理），而邊防與出入境、禁毒、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的地方立法相對(duì)較少。分析其原因：一是治安管理領(lǐng)域事項(xiàng)復(fù)雜、任務(wù)繁重，故而相關(guān)地方公安立法較多。二是涉及警銜警械、邊防與出入境管理、網(wǎng)絡(luò)安全管理等方面的事項(xiàng)，存在公安事權(quán)劃分不明、立法難度較大的問(wèn)題。三是各地公安工作面臨的實(shí)際問(wèn)題各有不同，導(dǎo)致一些事項(xiàng)在某些地區(qū)立法較多，而在其他地區(qū)則較少。如云南、貴州、四川等地關(guān)于禁毒的立法相對(duì)較多，其他地方這類(lèi)立法較少。四是基于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，各地公安立法的側(cè)重各有不同。當(dāng)前地方公安立法總體上側(cè)重于服務(wù)社會(huì)治安綜合治理，這也決定了各地公安立法中與治安管理相關(guān)的立法數(shù)量較多。雖然在全面依法治國(guó)和法治公安建設(shè)背景下地方公安法律體系得以不斷完善，但對(duì)相關(guān)立法分析后發(fā)現(xiàn)，各地公安立法仍存在以下問(wèn)題：

首先，地方公安立法體系不健全的現(xiàn)象普遍存在。一方面，一些地方公安立法所規(guī)制的領(lǐng)域不全面。雖然各地有關(guān)危險(xiǎn)物品管理的立法數(shù)量較多，但立法種類(lèi)單一，且多數(shù)集中在煙花爆竹燃放管理等方面，對(duì)其他種類(lèi)危險(xiǎn)物品的立法規(guī)制較少。另一方面，一些公安工作領(lǐng)域的立法層級(jí)較低。最典型的是特種行業(yè)治安管理領(lǐng)域，目前安徽、福建、廣西、江蘇、上海、昆明、西安等地對(duì)此制定了專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)，但在全國(guó)層面缺乏專(zhuān)門(mén)的法律、行政法規(guī)作為其上位法依據(jù)，導(dǎo)致特種行業(yè)概念界定模糊、行業(yè)種類(lèi)規(guī)定不一等問(wèn)題。

其次，一些地方公安立法的可操作性尚待加強(qiáng)。地方性法規(guī)的規(guī)范實(shí)效與其細(xì)化度、可操作性是成正比的，[9]法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)具體明確，具有針對(duì)性和可操作性。目前，我國(guó)地方公安立法主要是執(zhí)行性立法，多是根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況對(duì)上位法做進(jìn)一步的具體規(guī)定，立法模式比較單一。為更好地適應(yīng)法治公安建設(shè)，地方公安立法應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際最大程度地對(duì)上位法予以細(xì)化。就當(dāng)前地方公安立法實(shí)際看，重復(fù)上位法立法情形仍大量存在，明顯存在細(xì)化程度不足的問(wèn)題，導(dǎo)致地方公安立法欠缺可操作性。如公共安全管理方面，多數(shù)地方規(guī)定公安機(jī)關(guān)為法定主管部門(mén)，但公安機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)職責(zé)分工的規(guī)定往往比較籠統(tǒng)，這容易造成不同部門(mén)之間的推諉扯皮。有些地方公安立法對(duì)義務(wù)性規(guī)定的法律責(zé)任規(guī)定不夠，使得立法實(shí)效不強(qiáng)。如有的地方規(guī)定了公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者必須安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)并保留三十日以上的義務(wù)，但對(duì)于不履行該義務(wù)的情形卻沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。事實(shí)上，地方公安立法應(yīng)盡量減少原則性、概括性規(guī)定，增加立法規(guī)定的可操作性，以更好地適應(yīng)地方公安工作實(shí)際。

再次，有的地方公安立法欠缺地方特色規(guī)定。在社會(huì)治安綜合治理方面，地方立法主要集中在治安管理、特種行業(yè)管理、公共場(chǎng)所安全管理等領(lǐng)域，各地立法數(shù)量相差較大，質(zhì)量也是參差不齊。從各地公安立法規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，一些地方的主要立法事項(xiàng)高度重合，不無(wú)互相抄襲的現(xiàn)象。一些應(yīng)當(dāng)且能夠凸顯地方特色的公安立法很少，導(dǎo)致存在不少地方公安立法空白的領(lǐng)域，而這些立法空白領(lǐng)域恰恰有可能是凸顯地方特色公安立法活動(dòng)的空間。值得一提的是，相較于多數(shù)地方公安立法而言，有關(guān)規(guī)范養(yǎng)犬的管理性法規(guī)還是比較有特色的。深圳早在2006年便制定了《深圳市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，此后多地效仿制定了養(yǎng)犬管理?xiàng)l例，并對(duì)城市養(yǎng)犬的行政主管部門(mén)、養(yǎng)犬的免疫與登記、養(yǎng)犬行為規(guī)范、犬只的經(jīng)營(yíng)與留檢、法律責(zé)任、犬只丟失、死亡情況下的處理做了規(guī)定，但特色中存在不足的是，各地關(guān)于養(yǎng)犬管理規(guī)范的立法內(nèi)容大同小異。

最后，有的公安立法不能適應(yīng)社會(huì)治安防范的現(xiàn)實(shí)需要。具體表現(xiàn)為：一是部分地方公安立法的規(guī)定比較滯后，不能滿足公安工作實(shí)際需要。如在對(duì)特種行業(yè)治安管理中，對(duì)于旅館業(yè)、洗浴等行業(yè)，多數(shù)地方立法規(guī)定了應(yīng)當(dāng)在公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控設(shè)備，并保證視頻監(jiān)控設(shè)備正常運(yùn)行，且對(duì)視頻保存時(shí)間做了不盡相同的規(guī)定。但有些地方僅規(guī)定三星級(jí)或者相當(dāng)于三星級(jí)以上的賓館應(yīng)當(dāng)在大堂、電梯、樓道、停車(chē)場(chǎng)安裝安全防范監(jiān)控系統(tǒng)。二是部分地方公安立法的相關(guān)規(guī)定不合時(shí)宜，甚至與上位法的規(guī)定存在沖突之處。如勞動(dòng)教養(yǎng)制度已經(jīng)廢除，但仍然有些地方在關(guān)于社會(huì)治安綜合治理的地方性法規(guī)中還繼續(xù)保留有勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定。三是各地公安立法對(duì)地方公安事權(quán)劃分的認(rèn)識(shí)不一致，不能及時(shí)對(duì)一些需要規(guī)制的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制。如對(duì)于汽車(chē)租賃業(yè)的主管部門(mén)，有的地方將其納入特種行業(yè)治安管理范圍，有的地方則規(guī)定為交通行政主管部門(mén)的日常管理工作。

三、提升地方公安立法質(zhì)量的目標(biāo)要求

提高立法質(zhì)量是新形勢(shì)下加強(qiáng)中央和地方立法的基本要求。2015年，第十二屆全國(guó)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行了較大幅度修改。新增了“提高立法質(zhì)量”“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”等規(guī)定?！疤岣吡⒎ㄙ|(zhì)量”“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”是當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本要求。提高地方公安立法質(zhì)量，對(duì)建設(shè)法治公安、規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制、提高社會(huì)安全治理能力和治理水平而言均意義重大。

第一，完善公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系。公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系是公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的重要保障，是所有公安機(jī)關(guān)開(kāi)展治理活動(dòng)都必須遵守的行為準(zhǔn)則。[10]黨的十九屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)和論述了中國(guó)特色社會(huì)主義制度與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的關(guān)系：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！惫矙C(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成，考察公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系構(gòu)成，既包括國(guó)家層面制定的公安法律法規(guī)，也包括各地的公安立法。地方公安立法是結(jié)合各地公安工作實(shí)際制定的規(guī)范性文件，具有更強(qiáng)的針對(duì)性和恰適性。地方公安立法質(zhì)量高低直接影響各地公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安治理的能力。完善公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系，有利于更好地維護(hù)社會(huì)治安。所以提高地方公安立法質(zhì)量，既是提高地方公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安治理能力的現(xiàn)實(shí)需要，也是完善公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系的必然要求。

第二，著力建設(shè)法治公安。公安機(jī)關(guān)是人民民主專(zhuān)政的重要工具，人民警察是具有武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)著保護(hù)人民，依法預(yù)防、制止和打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)及其人民警察處在執(zhí)法工作最前沿，能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不僅關(guān)乎到社會(huì)公平正義，而且關(guān)系到社會(huì)大局穩(wěn)定和國(guó)家安全。在全面深化改革和全面依法治國(guó)的歷史背景下，2015年2月，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政治局常委會(huì)議審議，通過(guò)了公安部提交的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，明確了全面深化公安改革的總體目標(biāo)，并將全面深化公安改革的指向聚焦在著力完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制、著力推進(jìn)公安行政管理改革和著力建設(shè)法治公安三個(gè)方面。確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義，正是法治公安建設(shè)的目的。這從一定的側(cè)面也反映出，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面尚不盡如人意，所以加強(qiáng)法治公安建設(shè)迫在眉睫。地方公安立法質(zhì)量好壞，直接決定了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效果，它不僅關(guān)系到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力，而且關(guān)乎人民群眾的安全感和滿意度。

第三，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是要求公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中以嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法為總要求，忠實(shí)履行法定職責(zé)。公安執(zhí)法規(guī)范化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀要求，是評(píng)價(jià)公安隊(duì)伍建設(shè)與公安工作進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。[11]公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平直接決定公安工作法治化水平，事關(guān)社會(huì)大局穩(wěn)定和人民群眾切身利益，事關(guān)憲法法律權(quán)威和社會(huì)公平正義，事關(guān)政府法治形象和執(zhí)法公信力。2016年5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，要著眼于完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實(shí)戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高”。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，健全完善的法律制度體系是依法履職、規(guī)范執(zhí)法的重要前提，也是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要保障。[12]地方公安立法往往涉及各地治安管理工作方方面面，各地立法質(zhì)量好壞直接決定公安機(jī)關(guān)管理和服務(wù)的水平。

第四，規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。警務(wù)運(yùn)行機(jī)制是指不同的警力資源在警務(wù)運(yùn)行過(guò)程中的相互關(guān)系。規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制就是要綜合考慮各地實(shí)際情況合理部署警力，充分運(yùn)用科技化手段和信息化平臺(tái)完善警力指揮調(diào)度機(jī)制，完善和規(guī)范巡邏處警勤務(wù)模式，提高民警警情快速反應(yīng)和處置能力。規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)是對(duì)各種警力資源的有效配置。公安戰(zhàn)斗力是公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安、發(fā)揮社會(huì)治理能力過(guò)程所表現(xiàn)出的實(shí)際作戰(zhàn)能力。[13]警務(wù)實(shí)戰(zhàn)效能是檢驗(yàn)公安戰(zhàn)斗力的根本標(biāo)準(zhǔn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息通信技術(shù)和人工智能的快速發(fā)展和普及，公安工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，這就需要整合各警種的優(yōu)勢(shì)資源，創(chuàng)建現(xiàn)代化新型警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，形成作戰(zhàn)合力?！罢w聯(lián)動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)”的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制有利于公安機(jī)關(guān)整合資源、創(chuàng)新機(jī)制、提升保障，進(jìn)而發(fā)揮公安作戰(zhàn)合力效果。當(dāng)然，警務(wù)運(yùn)行機(jī)制是否科學(xué)、合理和規(guī)范，不僅直接影響公安工作的整體質(zhì)量，而且直接反映了公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安防控水平和治安治理能力。警務(wù)機(jī)制的有效運(yùn)行還離不開(kāi)強(qiáng)有力的保障機(jī)制。[14]與警務(wù)運(yùn)行相關(guān)的工作機(jī)制建設(shè)本身就是公安制度建設(shè)的重要內(nèi)容，在地方公安立法體系中，提高相應(yīng)警務(wù)運(yùn)行工作機(jī)制的規(guī)范質(zhì)量，有利于從制度層面推動(dòng)警務(wù)機(jī)制高效、規(guī)范、科學(xué)地運(yùn)行，有利于提升公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安防控水平和治安治理能力。

四、提升地方公安立法質(zhì)量的途徑

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，如何提高地方公安立法質(zhì)量意義重大，結(jié)合目前地方公安立法存在的不足，有必要從地方公安立法的立法理念、立法評(píng)估、立法程序和立法技術(shù)等角度，探討提升地方公安立法質(zhì)量的具體途徑。

（一）樹(shù)立社會(huì)治安治理立法理念

社會(huì)治安治理理念是提高地方公安立法質(zhì)量的重要指導(dǎo)。治安治理與治安管理既有聯(lián)系，也有區(qū)別。“發(fā)案少、治安好、社會(huì)安定、群眾滿意”是二者共同追求的目的。二者的主要區(qū)別在于，前者強(qiáng)調(diào)社會(huì)治安秩序維護(hù)要在政府、公民、社會(huì)多方主體合作協(xié)商基礎(chǔ)上突出公安機(jī)關(guān)的治安行政管理權(quán)威，后者強(qiáng)調(diào)必須且只能由治安行政機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)運(yùn)用法律賦予的權(quán)力維護(hù)社會(huì)治安秩序。因此可以將治安治理定義為運(yùn)用國(guó)家正式力量和社會(huì)非正式力量解決治安問(wèn)題的諸多方式的總和，是各方針對(duì)治安問(wèn)題采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程。[15]在我國(guó)，社會(huì)治理是指在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，公民、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等多方面治理主體共同參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的活動(dòng)。治安治理是中國(guó)社會(huì)治理的重要組成內(nèi)容，治安治理和現(xiàn)代社會(huì)治理的目標(biāo)具有一致性，就是打造社會(huì)治理共同體，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。共建共治共享的社會(huì)治理制度建設(shè)是治安治理有效的根本保障。公安機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)治安治理有效的目標(biāo)，必須堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。地方公安立法是公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理制度體系的重要組成，也是治安治理的重要依據(jù)，地方公安立法質(zhì)量直接影響公安機(jī)關(guān)參與治安治理的效果。要提高地方公安立法質(zhì)量，必須要樹(shù)立治安治理理念，圍繞現(xiàn)代社會(huì)治理體系的具體要求完善各地公安立法，努力打造好治理型公安和服務(wù)型公安。

（二）準(zhǔn)確評(píng)估地方公安立法需求與效果

做好立法評(píng)估工作是提高地方公安立法質(zhì)量的重要基礎(chǔ)?！读⒎ǚā反_立了國(guó)家立法評(píng)估制度，立法評(píng)估包括立法前和立法后評(píng)估。立法評(píng)估制度對(duì)于包括地方公安立法在內(nèi)的地方立法同樣具有重要意義，它是有效預(yù)測(cè)立法需求、檢驗(yàn)立法效果、提高立法質(zhì)量的重要手段。地方公安立法運(yùn)用好立法評(píng)估制度，有利于提升地方公安立法質(zhì)量和完善地方公安立法體系，且通過(guò)對(duì)地方公安立法前期、中期、后期全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，能夠比較全面地把握地方公安立法的總體情況，能夠?yàn)榈胤焦擦⒎ㄔ谥贫?、修改、廢止等方面提供科學(xué)依據(jù)。對(duì)地方公安立法而言，立法評(píng)估制度主要作用于以下三個(gè)方面：第一，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)地方公安立法的需求。各地治安實(shí)際和形勢(shì)各有特點(diǎn)，地方公安立法是地方公安機(jī)關(guān)開(kāi)展公安工作的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)保持一定的前瞻性和穩(wěn)定性，既要符合各地治安實(shí)際，又要滿足應(yīng)對(duì)治安形勢(shì)的需要。第二，科學(xué)評(píng)估既有地方公安立法效果。地方公安立法效果通過(guò)公安機(jī)關(guān)及其人民警察執(zhí)法效果來(lái)體現(xiàn)，是否需要修改和完善有賴(lài)于立法效果的準(zhǔn)確評(píng)估。第三，明確地方公安立法質(zhì)量提升方向。高質(zhì)量的地方公安立法同時(shí)有賴(lài)于立法前和立法后的評(píng)估，做好地方公安立法前、后的評(píng)估，有利于明確如何提升地方公安立法質(zhì)量。與此同時(shí)，為確保立法評(píng)估制度本身能夠有效發(fā)揮作用，必須探索和構(gòu)建多元化的立法評(píng)估主體模式。從立法評(píng)估主體的實(shí)踐來(lái)看，地方立法評(píng)估可以分為內(nèi)部評(píng)估和第三方評(píng)估。內(nèi)部評(píng)估是由立法主體組織構(gòu)成的，有自己做裁判的嫌疑，評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性存疑。第三方評(píng)估則是由社會(huì)公眾構(gòu)成，這樣又容易陷入專(zhuān)業(yè)能力不足的局限。[16]充分發(fā)揮各方評(píng)估主體優(yōu)勢(shì)，結(jié)合內(nèi)部主體和社會(huì)公眾組成的混合式主體進(jìn)行立法評(píng)估是不錯(cuò)的選擇。在地方公安立法評(píng)估中，應(yīng)廣泛融合人大、公安機(jī)關(guān)、行業(yè)組織代表以及行業(yè)代表等主體參與立法評(píng)估，形成多元化立法評(píng)估主體模式，保證立法評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性。

（三）完善和規(guī)范地方公安立法程序

完善和規(guī)范地方公安立法程序是提高地方公安立法質(zhì)量的重要保障。立法程序是指法定立法機(jī)關(guān)在制定、修改、廢止、解釋、補(bǔ)充法律等活動(dòng)中所必須遵循的一系列步驟。[17]程序規(guī)范是保障實(shí)體正確的前提和基礎(chǔ)，地方公安立法質(zhì)量的提升必須要完善和規(guī)范地方公安立法程序。從當(dāng)前地方公安立法實(shí)踐來(lái)看，立法程序所具有的民主、科學(xué)、中立、效率等價(jià)值并未得到有效彰顯，在立法項(xiàng)目選擇、法律起草、審議、協(xié)調(diào)、通過(guò)、公布等環(huán)節(jié)都存在待優(yōu)化之處。法治公安建設(shè)要求科學(xué)立法、民主立法，切實(shí)發(fā)揮立法程序價(jià)值。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民，依靠人民。立法是為應(yīng)對(duì)社會(huì)生活所作出的深思熟慮的結(jié)果，而立法程序則是為這種結(jié)果所做的制度性安排，程序并非機(jī)械的流程，理應(yīng)體現(xiàn)其價(jià)值。地方公安立法要廣開(kāi)言路，用好、用實(shí)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)、媒體等方式開(kāi)門(mén)立法，廣泛征求警察界、學(xué)術(shù)界、普通民眾等各界意見(jiàn)。在尊重少數(shù)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出多數(shù)決議，在立法過(guò)程中要切實(shí)保障少數(shù)人的言論權(quán)。同時(shí)，也要給立法者個(gè)人提供平等的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，防止立法者隨波逐流，意見(jiàn)表達(dá)千篇一律。立法要以問(wèn)題意識(shí)為導(dǎo)向，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，科學(xué)合理編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，按照公安事項(xiàng)的輕重緩急開(kāi)展立法工作。堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，確保地方公安立法的和諧、統(tǒng)一。為保證立法的實(shí)效性，充分發(fā)揮公安法制機(jī)構(gòu)職能主導(dǎo)作用，積極嘗試由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或其工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，聯(lián)合有關(guān)政府部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)等組成的聯(lián)合起草團(tuán)隊(duì)。[18]堅(jiān)持地方人大主導(dǎo)立法，社會(huì)各方共同參與立法，逐步探索多元主體參與立法全過(guò)程，從法律起草到表決通過(guò)，都保證立法的科學(xué)、民主。地方公安立法事項(xiàng)繁多，在立法過(guò)程中要堅(jiān)持一事一議，每年確定若干重點(diǎn)立法項(xiàng)目，依“一項(xiàng)目一小組”原則推行立法項(xiàng)目主辦制度，提高立法效率和質(zhì)量。

（四）推進(jìn)地方公安立法精細(xì)化

推進(jìn)地方公安立法精細(xì)化是提高地方公安立法質(zhì)量的重要手段，亦有利于增強(qiáng)地方公安立法的針對(duì)性。針對(duì)目前地方公安立法數(shù)量較多，但內(nèi)容不夠具體、針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，有必要推進(jìn)地方公安立法精細(xì)化，以提高地方公安立法質(zhì)量。首先，要以解決地方公安工作面臨的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，有針對(duì)性地完善地方公安立法，形成以《人民警察法》為核心、國(guó)家層面公安立法為支撐、地方公安立法為補(bǔ)充的公安立法體系。在此過(guò)程中，應(yīng)積極使用現(xiàn)代智能科技信息手段輔助立法，將人工智能技術(shù)應(yīng)用在立法建議篩選、立法資料智能檢索、法規(guī)草案輔助生成、文本智能審查、智能輔助立法評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，提升立法效率。要對(duì)現(xiàn)行有效地方公安立法進(jìn)行篩查，存在抵觸、內(nèi)容空泛重復(fù)、與國(guó)家大政方針不符、規(guī)定滯后等問(wèn)題的，應(yīng)及時(shí)修改或廢止，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。其次，加快推進(jìn)地方公安行政管理事務(wù)法治化?，F(xiàn)代法治精神要求將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，針對(duì)目前地方公安行政管理事務(wù)法治化水平不高的特點(diǎn)，急需制定一系列相關(guān)地方公安立法，以為公安機(jī)關(guān)提升公安行政管理水平和管理能力提供保障。特別要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推動(dòng)特種行業(yè)、道路交通管理、危險(xiǎn)物品管理、網(wǎng)絡(luò)安全、禁毒等重點(diǎn)領(lǐng)域的地方公安立法精細(xì)化。再次，要掌握地方公安立法技術(shù)，尤其是立法表達(dá)技術(shù)。具體而言，地方公安立法文本要規(guī)范，形式要件要完備，內(nèi)容要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，具體規(guī)定符合立法目的，文字表達(dá)要嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，法律詞語(yǔ)、句型選擇要恰當(dāng)。為有效發(fā)揮立法技術(shù)在保證法律文本質(zhì)量的作用，各地可以制定地方立法技術(shù)規(guī)范，為地方公安立法提供立法技術(shù)上的規(guī)范指引。最后，有必要對(duì)專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)的使用進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。[19]當(dāng)前各地公安立法對(duì)諸如“治安義務(wù)”與“治安責(zé)任”之類(lèi)的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)使用缺乏嚴(yán)格考察，甚至造成了同一術(shù)語(yǔ)在不同地方公安立法文本中的不同內(nèi)涵，這在很大程度上不利于維護(hù)法制統(tǒng)一，給地方公安立法以及地方公安實(shí)踐帶來(lái)了諸多困擾，有必要對(duì)公安專(zhuān)門(mén)法律術(shù)語(yǔ)予以統(tǒng)一和規(guī)范。

地方公安立法是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及公安工作的方方面面。雖然目前各項(xiàng)公安工作基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，地方公安立法體系已初步形成，但各地公安立法還存在一些需要完善的地方。如何使地方公安立法既具有鮮明的地方特色又具有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)效性，是未來(lái)地方公安立法要重點(diǎn)研究解決的課題。在全面依法治國(guó)和全面深化公安改革的背景下，提高地方公安立法質(zhì)量，有利于完善公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的制度體系，有利于建設(shè)法治公安，有利于促進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，有利于規(guī)范警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。為有效提高地方公安立法質(zhì)量，必須探索有效的實(shí)現(xiàn)途徑。在地方公安立法過(guò)程中，必須緊緊圍繞國(guó)家和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，牢固樹(shù)立社會(huì)治安治理的立法理念，通過(guò)公安立法規(guī)范和約束行政權(quán)力，完善社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，在治理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施治理;要準(zhǔn)確評(píng)估地方公安立法需求與效果，結(jié)合公安中心工作和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，明確地方公安立法具體目標(biāo)和要求，科學(xué)論證起草制定各地公安立法計(jì)劃以增強(qiáng)立法前瞻性，克服部門(mén)主義立法傾向，堅(jiān)持立法為民;要完善和規(guī)范地方公安立法程序，堅(jiān)持民主、公開(kāi)、平等參與的立法原則，開(kāi)展深入細(xì)致的立法調(diào)查，廣泛聽(tīng)取和征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)建議，規(guī)范立法程序，充分發(fā)揮公安法制機(jī)構(gòu)職能主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取地方人大對(duì)公安立法工作的支持。最后，要推進(jìn)地方公安立法精細(xì)化，既要以解決地方公安工作面臨的實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向有針對(duì)性地完善地方公安立法，又要在掌握地方立法技術(shù)基礎(chǔ)上加快推進(jìn)地方公安行政管理事務(wù)法治化。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Way to Improve the Quality of Local

Public Security Legislation

Zhang Yonglin

Abstract：With the deepening of the overall rule of law and the comprehensive deepening of reform，in order to achieve the goal of modernization of the national governance system and governance capacity，the public security work system including local public security legislation should be improved. At present，there are still some problems in the local public security legislation，such as the system is not perfect，the operability is not strong，the lack of characteristic provisions，and the inability to adapt to the actual needs of social security prevention.To improve the quality of local public security legislation is conducive to improving the system of public security organs participating in social governance，to building a legal public security，to promoting the standardization of law enforcement of public security organs，and to standardizing the operation mechanism of police.In order to effectively improve the quality of local public security legislation，it is necessary to establish the legislative concept of social security governance，accurately evaluate the needs and effects of local public security legislation，improve and standardize the local public security legislative procedures，and promote the refinement of local public security legislation.

Key words：local public security legislation;public security governance;rule of law public security