我國生態(tài)補(bǔ)償法治化路徑探究

摘? ? ? 要：黨的十九大明確提出要建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就要以法律來規(guī)范和調(diào)整與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的各種社會關(guān)系，運(yùn)用法治化辦法清晰界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，明確生態(tài)補(bǔ)償主體和受償主體的權(quán)利和義務(wù)。本文梳理了生態(tài)補(bǔ)償法治化的理論邏輯，分析了我國生態(tài)補(bǔ)償法治化建設(shè)進(jìn)程中存在的問題并提出了相應(yīng)的破解之策，希冀能對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建有所幫助。

關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)正義;生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)補(bǔ)償法治化

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0030-06

收稿日期：2020-01-23

作者簡介：郝棟（1983—），男，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）副教授，哲學(xué)博士，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明理論及實(shí)踐。

基金項(xiàng)目：本文系中央黨校（國家行政學(xué)院）青年課題“關(guān)于對生態(tài)貢獻(xiàn)保護(hù)區(qū)建立有效合理補(bǔ)償機(jī)制問題研究”的階段性成果。

從黨的十九大明確“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”，到黨的十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”的生態(tài)文明建設(shè)總要求，強(qiáng)調(diào)要“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”，充分體現(xiàn)了我們黨對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略謀劃，彰顯了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要意義。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一定要算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬，把生態(tài)補(bǔ)償納入制度化、法治化軌道已成為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大課題。

一、生態(tài)補(bǔ)償法治化的理論邏輯

正義是人類道德文明體系中的基本原則，也是貫穿于人類社會發(fā)展的重要運(yùn)行準(zhǔn)則。羅爾斯認(rèn)為正義是社會的第一美德，是由人類組成的社會所獨(dú)有的社會制度的運(yùn)行規(guī)則。隨著人類改造自然的能力不斷提升，人的活動給自然界帶來的影響尤其是負(fù)面影響不斷累積，自然是否具有權(quán)利、是否是道德主體、是否是公正對象等觀點(diǎn)不斷被提出，正義的對象從人類向更廣范圍的自然界擴(kuò)展，從正義到生態(tài)正義的觀點(diǎn)逐漸形成并成為生態(tài)學(xué)和政治學(xué)、法學(xué)相互交叉的熱門話題。

生態(tài)正義，既表現(xiàn)為非人類中心主義對傳統(tǒng)人類中心本位平等理論批判態(tài)度下所提出的關(guān)于環(huán)境和新型平等理念的總態(tài)度，也表現(xiàn)為將已有的多種社會平等正義理念與對環(huán)境的關(guān)懷相聯(lián)系的態(tài)度。[1]關(guān)于生態(tài)正義的立論目前主要包括道德規(guī)范的生態(tài)正義、分配正義的生態(tài)正義和生產(chǎn)性正義的生態(tài)正義三種。道德規(guī)范的生態(tài)正義是從倫理學(xué)的道德主體論出發(fā)來論證自然界具有道德主體資格，從而天然地享有正義;分配正義的生態(tài)正義是從資源是自然界所有主體（包括人）都必須平等占有和利用的角度來論證自然界享有正義，這有利于相關(guān)制度的設(shè)計和操作;生產(chǎn)性正義是生態(tài)社會主義學(xué)者對資本主義話語體系下的分配主義的批判性建構(gòu)，是超越了資產(chǎn)階級局限性更廣泛的制度層面上的探索。由此看來，生態(tài)正義的落腳點(diǎn)其實(shí)就是自然資源的分配和使用資格問題?！白匀唤纾退陨矶圆皇侨说纳眢w，是人的無機(jī)的身體。人靠自然界生活”。[2]自然界在演化，人類文明在發(fā)展，都需要進(jìn)行物質(zhì)能量交換（即資源的分配和使用），當(dāng)然也要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。生態(tài)正義“不是聚焦于懲罰和其替代性上，它的焦點(diǎn)在于，在所有那些因與環(huán)境相關(guān)的政策與行為而被影響者之間，利益與負(fù)擔(dān)是如何分配的?！盵3]亞里士多德在《尼各馬可倫理學(xué)》中提出了分配正義與矯正正義這一組概念，“一類是表現(xiàn)于榮譽(yù)、錢物或其他可分析的共同財富的分配上（這些東西一個人可能分到同等的或不同等的一份）的公正。另一類則是在私人交易中起矯正作用的公正。”[4]亞里士多德關(guān)注的是正義規(guī)則與財產(chǎn)權(quán)的聯(lián)系，他認(rèn)為由于社會制度之間存在著差異，分配正義未必能夠?qū)崿F(xiàn)，更不可能通過一次分配就實(shí)現(xiàn)，因此需要通過對分配主義實(shí)行矯正來實(shí)現(xiàn)正義的目標(biāo)。自然資源的占有和使用存在著不同的差異和不公，因此需要通過矯正來實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，而這種矯正尤其是人際分配正義矯正的最重要方式就是生態(tài)補(bǔ)償。

生態(tài)補(bǔ)償是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的公平分配與使用為目的，將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動、調(diào)動生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。換言之，生態(tài)補(bǔ)償就是把人類生產(chǎn)活動的外部化成本內(nèi)化的一種方式，也是調(diào)節(jié)生態(tài)不公的一種最具效率和效果的機(jī)制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供了價值工具，生態(tài)正義則為生態(tài)補(bǔ)償提供了機(jī)制基礎(chǔ)。對于生態(tài)補(bǔ)償制度的理解有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染進(jìn)行補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱，可以看作是直接成本的測算;廣義的生態(tài)補(bǔ)償包含了更多的間接成本，如對因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償及政策上的優(yōu)惠，為增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出等。

從正義到生態(tài)正義再到生態(tài)補(bǔ)償，體現(xiàn)了人類對人與自然之間關(guān)系的認(rèn)識不斷深化。法律是調(diào)節(jié)社會關(guān)系的基本準(zhǔn)則，涵蓋社會生活各個方面，理應(yīng)在維護(hù)生態(tài)正義、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償過程中發(fā)揮作用。堅(jiān)持全面依法治國，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。中國特色社會主義實(shí)踐向前推進(jìn)一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)一步。我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。[5]當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，只有將生態(tài)補(bǔ)償納入法治化軌道，構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)和途徑，調(diào)節(jié)不同地區(qū)的發(fā)展訴求與環(huán)境容量，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義，滿足人民群眾對美好生活的向往。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償法治化進(jìn)程中存在的問題

（一）立法工作相對滯后

我國幅員遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜，涉及的生態(tài)補(bǔ)償客體比較繁雜，生態(tài)補(bǔ)償類型也各有不同，不利于從實(shí)證中提煉出樣本以供立法借鑒。以浙江省和安徽省新安河水資源跨流域生態(tài)補(bǔ)償為例，兩省歷經(jīng)長時間的協(xié)商和談判，最終由全國人大牽頭、生態(tài)環(huán)境部和財政部積極推動才以三年為周期試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償，中央財政負(fù)擔(dān)3億元、安徽和浙江各負(fù)擔(dān)1億元設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金。這也僅是個案，放眼全國范圍，單就流域間生態(tài)補(bǔ)償來看，長江流經(jīng)11個省，黃河流經(jīng)9個省，還有其他大江大河，所涉及的矛盾與沖突更為復(fù)雜。況且當(dāng)下國土、濕地、森林、海洋、重點(diǎn)功能區(qū)等領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建都已提上日程，各領(lǐng)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)的戰(zhàn)略性、整體性、協(xié)同性的要求客觀上也加大了我國生態(tài)補(bǔ)償立法工作的難度。在國家立法層面，2010年，國務(wù)院將研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入立法計劃，由國家發(fā)改委牽頭會同財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、國家稅務(wù)總局、原國家林業(yè)局、國家統(tǒng)計局、原國家海洋局共同組織起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》，目前該條例尚在征求意見階段。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》新增了關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l款，其第三十一條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國土地管理法》等專門法中也有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l文。但總體來看，這些法條相對零散，且個別條文之間還存在沖突。在地方立法層面，浙江、山東、重慶等地制定了專門的政府規(guī)章來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償問題，但由于缺少上位法支撐，可操作性不強(qiáng)。

（二）執(zhí)法工作相對缺位

經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償是破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“破窗效應(yīng)”“公地悲劇”的利器，而自然資源確權(quán)則是生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔坏┧袡?quán)人缺位，所有人權(quán)益保護(hù)就無從談起，行政執(zhí)法工作也無法展開，故此無論是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)倡導(dǎo)的“庇古稅”還是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“科斯定理”與產(chǎn)權(quán)交易，都需要政府來承擔(dān)“守夜人”的角色。我國生態(tài)資源確權(quán)工作起步較晚，盡管現(xiàn)行法律賦予了行政機(jī)關(guān)生態(tài)損害賠償索賠權(quán)，但因?qū)π姓C(jī)關(guān)的界定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中監(jiān)管和索賠主體重疊，因而錯位、越權(quán)的情況時有發(fā)生。2013年11月16日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明時指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)?！碑?dāng)前，中央出臺了一系列政策對環(huán)境執(zhí)法的責(zé)任體系、主體界定和權(quán)力配置進(jìn)行了重新劃分，然而行政機(jī)關(guān)權(quán)能不匹配、執(zhí)法主體法律資格不明、執(zhí)法應(yīng)用法律體系混亂、執(zhí)法主體能力欠缺等現(xiàn)象仍然存在。2018年3月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，將過去歸口于其他行政部門的生態(tài)環(huán)境相關(guān)職權(quán)統(tǒng)一收歸使用，但是相應(yīng)的體制機(jī)制理順還需要一段時間。生態(tài)補(bǔ)償履職人員的專業(yè)知識相對匱乏，不能及時掌握生態(tài)交易、生態(tài)金融、補(bǔ)償債券等生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聞討B(tài)。各級生態(tài)環(huán)保部門尚未建立專門的生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法過程中過于依賴傳統(tǒng)的行政手段，形式較為單一，難以適應(yīng)高強(qiáng)度、大范圍的生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法需要。凡此種種，都與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ纹诖罹噍^大。

（三）司法工作相對薄弱

生態(tài)補(bǔ)償是一種救濟(jì)手段，訴訟救濟(jì)作為最具強(qiáng)制力和執(zhí)行力的救濟(jì)方式能夠保障生態(tài)補(bǔ)償有效運(yùn)行。在我國生態(tài)補(bǔ)償司法實(shí)踐中，訴訟救濟(jì)面臨三大瓶頸：一是無法確定訴訟主體。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V訟主體應(yīng)是在生態(tài)民事法律關(guān)系中有民事行為能力的生態(tài)權(quán)益受到侵害或者主張生態(tài)權(quán)益的自然人和法人，然而由于對生態(tài)資源權(quán)益確權(quán)不及時，一定程度上導(dǎo)致了全民所有下的某種權(quán)利人或者權(quán)利所有人的缺失。雖然2017年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”，但因訴訟主體難以確定，該條款并未收到預(yù)期效果。根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，從2015年到2019年，我國法院審理的環(huán)境公益訴訟案件為5000件，從數(shù)量上來看還處于較低水平。二是舉證難度大。侵權(quán)舉證一般遵循“誰主張誰舉證”的原則，而在生態(tài)補(bǔ)償訴訟中，環(huán)境侵害與損害結(jié)果發(fā)生之間關(guān)系復(fù)雜、時間跨度長，舉證十分困難。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求最高人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶徟泄ぷ?，并對人民法院探索完善賠償訴訟規(guī)則提出了具體要求。2019年6月4日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，山東、貴州、云南、江蘇等9省市也相繼出臺了審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的司法規(guī)則，針對舉證責(zé)任提出了新的標(biāo)準(zhǔn)，但因缺乏相應(yīng)的鑒定機(jī)構(gòu)一直難以推行。三是執(zhí)行難。由于我國尚未建立環(huán)保公益金制度和生態(tài)補(bǔ)償基金制度，無法對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟判決被告支付的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用交給誰、由誰使用、如何使用、如何監(jiān)管加以規(guī)范，致使判決結(jié)果往往難以得到及時高效的履行。

（四）生態(tài)補(bǔ)償理念相對缺失

生態(tài)補(bǔ)償是消除生態(tài)不公、調(diào)節(jié)生態(tài)資源、培育生態(tài)經(jīng)濟(jì)的重要手段，其目的是在全社會形成維護(hù)生態(tài)安全、節(jié)約生態(tài)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的守法效應(yīng)。2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上發(fā)表重要講話時指出，綠水青山就是金山銀山，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時間和空間。實(shí)踐中，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，有些地區(qū)在發(fā)展初期較多地承擔(dān)了生態(tài)保護(hù)的責(zé)任和更多的機(jī)會成本，經(jīng)濟(jì)增長的無限沖動與環(huán)境承載能力的重新評估之間的矛盾使其滋生了環(huán)境保護(hù)會耽誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系是“魚和熊掌不可兼得”，兩者是“零和博弈”。要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就不能過分重視環(huán)境保護(hù)，否則發(fā)展成本太大;要保護(hù)好環(huán)境，就沒有時間和精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在這種思想驅(qū)使下，其生態(tài)保護(hù)理念淡化，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突更加嚴(yán)重，“偷偷摸摸拿綠水青山去換金山銀山”的現(xiàn)象仍然存在，由大氣污染、水污染、土壤污染引發(fā)的公共危機(jī)事件屢見報端，環(huán)保話題成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

三、推動我國生態(tài)補(bǔ)償法治化的相關(guān)建議

（一）加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法工作

實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動各方積極性共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，取得了階段性進(jìn)展。但總體上看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀黄　?biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機(jī)制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施行動的成效。為此，2016年4月28日印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確提出要加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法，研究制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，鼓勵各地出臺相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件，不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化和法治化。針對當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償中補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對象不明確、資金來源不固定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)保護(hù)不力、考核評估辦法單一、責(zé)任追究乏力等問題，筆者建議，應(yīng)加快推動《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺，為將來制定《生態(tài)補(bǔ)償法》做好立法準(zhǔn)備。鑒于現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)體系對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w多是從政府角度進(jìn)行規(guī)制，缺少對市場主體和公民個人的生態(tài)補(bǔ)償主體的確權(quán)，《生態(tài)補(bǔ)償法》的立法重點(diǎn)應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償主體義務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及生態(tài)補(bǔ)償方式。具體而言，一是明確生態(tài)補(bǔ)償主體作為生態(tài)環(huán)境受益者應(yīng)向生態(tài)環(huán)境利益受損者提供生態(tài)補(bǔ)償資金、技術(shù)、勞務(wù)等。二是傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償理念中的計算標(biāo)準(zhǔn)僅以補(bǔ)償對象的經(jīng)濟(jì)價值作為衡量基準(zhǔn)，應(yīng)將生態(tài)資本（即生態(tài)環(huán)境整體性價值）納入其中。三是現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償方式以資金補(bǔ)償為主，未來生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞奖貙⒍嘣?，政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償方式并存，應(yīng)對這些補(bǔ)償方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出明文規(guī)定。

（二）不斷提升生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法能力

一是明確生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體。確定生態(tài)環(huán)境部門為生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法主體，將過去分散的執(zhí)法主體加以整合，形成制度合力。同時，進(jìn)一步細(xì)分生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法職能，除由政府作為補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作外，基于市場主體的生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作可以考慮授權(quán)或者通過購買服務(wù)、委托實(shí)施等方式放權(quán)給專業(yè)組織，生態(tài)環(huán)境部門對其實(shí)行監(jiān)管，如此既可節(jié)約執(zhí)法成本，又能提升執(zhí)法效果。二是提高生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法信息化水平。推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，構(gòu)建資源確權(quán)體系，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開發(fā)生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)確定位。三是建立環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部門與公安部門、法院等相關(guān)單位建立聯(lián)席會議制度，就生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖C據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實(shí)認(rèn)定等進(jìn)行會商，統(tǒng)一執(zhí)法理念和司法尺度。四是提高執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。將與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)的基本設(shè)計、前沿動態(tài)、執(zhí)法要點(diǎn)等作為執(zhí)法能力建設(shè)常備內(nèi)容，在對現(xiàn)有執(zhí)法人員進(jìn)行崗位能力培訓(xùn)的同時加大引進(jìn)專業(yè)化人才的力度。五是為生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供人力、物力和財力支撐。為執(zhí)法人員配備高科技的執(zhí)法裝備和工具，并適當(dāng)提高其福利待遇。

（三）進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償司法效率

一是建立多重訴訟主體沖突規(guī)范機(jī)制，解決訴訟主體混亂問題。應(yīng)在司法實(shí)踐中確立一個基于生態(tài)環(huán)境損害評估責(zé)任體系之上的司法主體優(yōu)先規(guī)則，厘清不同類型生態(tài)補(bǔ)償對象和訴訟類型的最優(yōu)順位，如此不僅可以快速準(zhǔn)確且無爭議地確立訴訟主體，解決不同侵害對象所帶來的主體權(quán)責(zé)分配問題，亦可改變過去政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的局面。二是推動生態(tài)補(bǔ)償審判專業(yè)化。生態(tài)補(bǔ)償案件尤其是生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償案件往往橫跨刑法、民法和行政法等多個部門法，因此對審判人員的素質(zhì)要求極高，可以考慮將環(huán)境資源民事、行政乃至刑事案件統(tǒng)一交由一個審判機(jī)構(gòu)歸口審理。此外，生態(tài)補(bǔ)償案件往往地域跨度很大，可否實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄也需在未來實(shí)踐中不斷摸索。三是建立環(huán)保公益金制度和生態(tài)補(bǔ)償基金制度。打造“司法+生態(tài)修復(fù)”模式，由“簡單懲罰”向“替代性恢復(fù)補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變，形成刑事處罰、民事賠償、生態(tài)修復(fù)的有機(jī)銜接。

（四）樹立生態(tài)補(bǔ)償法治理念

公眾參與環(huán)境保護(hù)是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。積極推動公眾參與環(huán)境保護(hù)，對創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制、提升環(huán)境管理能力、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。目前，我國已出臺《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等規(guī)范性文件對公眾參與環(huán)境保護(hù)加以倡導(dǎo)，但尚未就生態(tài)補(bǔ)償信息公開及公眾參與出臺法規(guī)性文件。未來，一方面要加大生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)知識、制度設(shè)計、資金運(yùn)行、考核評價等的宣傳力度，引導(dǎo)公眾樹立“誰使用誰付費(fèi)，誰破壞誰賠償”的生態(tài)補(bǔ)償法治理念，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約意識，在全社會形成生態(tài)守法和生態(tài)監(jiān)督的氛圍;另一方面要健全生態(tài)補(bǔ)償公眾參與制度，及時公開生態(tài)補(bǔ)償資金使用等相關(guān)信息，對生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)所有人的權(quán)益保障加以明示， 以此激發(fā)公眾積極參與生態(tài)補(bǔ)償影響評價的積極性。

【參考文獻(xiàn)】

[1]（美）坎寧安.美國環(huán)境百科全書[M].長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2003：34.

[2]馬克思.1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿[M].北京：人民出版社，2000：56.

[3]（美）彼得·溫茨.環(huán)境正義論[M].朱丹瓊，宋玉波譯.上海：上海人民出版社，2007：56.

[4]亞里士多德.尼各馬可倫理學(xué)[M].廖申白譯.北京：商務(wù)印書館，2003：134.

[5]習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議強(qiáng)調(diào) 全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障[N].人民日報，2020-02-06（01）.

（責(zé)任編輯：劉? 丹）

On the Path of Legalization of Ecological Compensation in China

Hao Dong

Abstract：The 19th National Congress of the Communist Party of China clearly proposed to establish a market-oriented and diversified ecological compensation mechanism.In order to achieve this strategic goal，it is necessary to regulate and adjust all kinds of social relations related to ecological compensation by law，clearly define the property rights of ecological resources，and clearly define the rights and obligations of the main body of ecological compensation and the main body of compensation by law.This paper combs the theoretical logic of the legalization of ecological compensation，analyzes the problems existing in the process of the construction of the legalization of ecological compensation in China，and puts forward the corresponding solutions，hoping to be helpful for the construction of the mechanism of ecological compensation.

Key words：ecological justice;ecological compensation;legalization of ecological compensation