對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的思考

趙碧

摘要：地方隱形債務(wù)風(fēng)險指的是由于地方政府未按規(guī)定在限額范圍內(nèi)進(jìn)行舉債，或者承諾以財政資金來償還債務(wù)以及提供違法擔(dān)保的債務(wù)而引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險危機(jī)。本文首先分析了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生背景，然后簡要論述了地方政府隱性債務(wù)類別，最后結(jié)合地方政府的債務(wù)實際提出有效遏止增量隱性債務(wù)、化解存量隱性債務(wù)的風(fēng)險防控策略，希望能為相關(guān)政府部門及企業(yè)管理人員提供一定的借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：地方政府;隱性;債務(wù)風(fēng)險

一、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生背景

近年來，各地地方政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升地區(qū)公共服務(wù)能力，提高人民生活水平，通過多種途徑舉借了大量的資金，這使得地方政府的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，償債壓力也在不斷增加。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）的出臺，更加強(qiáng)調(diào)了防范化解重大風(fēng)險作為當(dāng)前我國三大主要攻堅任務(wù)之首的重要作用，對于維持我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定向好發(fā)展意義重大。隨著43號文件的發(fā)布，各地方政府也開始積極地探索構(gòu)建規(guī)范地舉債融資機(jī)制，在一定程度上有效治理了政府的顯性債務(wù)，目前我國各級地方政府的債務(wù)風(fēng)險整體在可控制范圍內(nèi)。從43號文件看，雖然通過建立舉債融資機(jī)制，以政府的債務(wù)限額與預(yù)算管理的方式能夠有效地限制地方政府債務(wù)增速，但實際上這種方式對于一些地方政府的違法違規(guī)或變相舉債所形成的隱性債務(wù)限制作用有限。這主要是由于這種類型的債務(wù)并不會使得顯性債務(wù)規(guī)模增加，因此避免了債務(wù)限額約束，而且政府的預(yù)算一般是“一年一編”，中期的財政規(guī)劃則是按照三年滾動的方式進(jìn)行編制，但這種類型的債務(wù)其期限通常在三年以上，因此所受到的預(yù)算管理的限制作用也相對較小。

二、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險分類

按照債務(wù)來源的不同，主要分為三種類別。第一，地方政府或一些國有的企事業(yè)單位舉債并承諾以財政資金償還的債務(wù)。第二，由地方政府擔(dān)保，國有企事業(yè)單位舉債形成的債務(wù)。第三，由地方政府設(shè)立投資基金，在政府購買服務(wù)或開展PPP項目時以本金回購、保底收益等形式形成的債務(wù)。針對目前廣泛存在的地方政府隱性債務(wù)，可將其具體劃分為以下幾種情況：1）一些地方政府通過其融資平臺公司直接借入或者以回購、提供擔(dān)保而形成的，但實際上是由財政資金償還的債務(wù)。2）部分地方企事業(yè)單位利用金融產(chǎn)品如銀行貸款、債券、證券以及金融租賃等或非法集資手段獲取的，最終通過財政資金進(jìn)行償還的債務(wù)資金;3）在建設(shè)ppp項目時，政府約定對社會資本方投資本金進(jìn)行回購，并承擔(dān)相應(yīng)的損失，從而確保社會資本方投資收益的一種“名股實債”的非法融資方式。4）以BT形式實施工程建設(shè)時，通過政府所簽訂的購買服務(wù)合同來進(jìn)行融資，但借口決算未完成或者承包商帶資承包等故意拖延工程款的支付，從而逃避政府債務(wù)管理。5）一些地方政府泛化濫用PPP模式進(jìn)行舉債融資，開展超出其自身承受能力以上的項目，導(dǎo)致地方政府存在較大的隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。6）部分單位或個人將機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的國有資產(chǎn)作為質(zhì)抵押物進(jìn)行融資，或者向企業(yè)注入一些不具有合法產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)或者非經(jīng)營性的資產(chǎn)，要求企業(yè)進(jìn)行融資、通過售后回購、回租等形式進(jìn)行變相地質(zhì)抵押融資等。7）向企業(yè)注入未嚴(yán)格履行供應(yīng)程序的土地并要求其進(jìn)行融資，或者為了保障穩(wěn)定的還款來源，承諾將政府的預(yù)期土地出讓收入作為償債資金要求企業(yè)進(jìn)行融資等。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防控策略

（一）堅決遏止增量隱性債務(wù)

一方面要加大對各種不符合正常法規(guī)程序的融資擔(dān)保行為的查處力度，加強(qiáng)對各種隱性債務(wù)風(fēng)險的防范管控，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)、投資基金或PPP項目融資等形式的變相舉債行為，嚴(yán)格審核政府投資項目，強(qiáng)化預(yù)算控制約束[1]。同時，對新增項目融資，金融機(jī)構(gòu)要考察其是否具有穩(wěn)定的還款來源或者存在合法合規(guī)的抵押物，對于不滿足規(guī)范要求的項目不允許向其提供貸款融資。

（二）穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)

在化解存量隱性債務(wù)方面，地方政府一定要端正態(tài)度，打破中央政府的“買單”幻覺，投資者也要樹立正確的政府兜底觀念，杜絕違法違規(guī)行為。目前，較為常見的化解地方政府隱性債務(wù)的途徑主要有承接、轉(zhuǎn)化和償還三種模式[2]。

承接模式指的是地方政府通過發(fā)行債券，將所籌得的資金投入存量項目，從而化解存量隱性債務(wù)。在43號文件中提到債務(wù)置換的概念，主要是通過發(fā)行政府債券來置換部分貸款、企業(yè)債券等形式的地方政府債務(wù)。這種置換模式與化解隱性地方政府債務(wù)的承接模式有本質(zhì)區(qū)別。前者更多體現(xiàn)的是一種等價置換原則，而后者的隱性債務(wù)并非是政府的合法性債務(wù)，因此并不等價，只能用“承接”而非“置換”來形容。

轉(zhuǎn)化模式指的是將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，能夠保障還款來源的隱性債務(wù)通過合法的途徑轉(zhuǎn)化為企業(yè)正常的經(jīng)營性債務(wù)，從而化解政府的存量隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。如針對PPP項目建設(shè)中回購社會資本投資本金所形成的政府隱性債務(wù)，可重構(gòu)PPP項目運(yùn)營模式，合法取消上述約定，并通過辦理相應(yīng)手續(xù)將其轉(zhuǎn)化為規(guī)范的PPP建設(shè)項目，從而實現(xiàn)債務(wù)的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化模式既無需消耗大量的財政資金，還可以大幅降低地方政府債務(wù)額度，同時在操作上可行性也相對較強(qiáng)，因此通過這種方式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的成效是最為顯著的，也是未來發(fā)展的一個主要趨勢。

償還模式指的是通過讓渡部分政府股權(quán)或國有資產(chǎn)權(quán)益、安排財政存量資金、企事業(yè)單位經(jīng)營收入或項目結(jié)轉(zhuǎn)資金來償還政府隱性債務(wù)。但實際上大多數(shù)地方政府產(chǎn)生隱性債務(wù)的原因主要就是由于地方財力不足，因此也沒有足夠的收益資金去償還債務(wù)，導(dǎo)致這種模式在環(huán)節(jié)地方隱性債務(wù)方面作用有限。

（三）科學(xué)運(yùn)用金融工具

運(yùn)用金融工具來化解地方政府存量隱性債務(wù)風(fēng)險，主要的途徑是通過借新還舊以及展期等形式運(yùn)用金融工具來置換政府隱性債務(wù)[3]。在選擇置換標(biāo)時，要盡量避免選擇成本高而且期限短的貸款或者標(biāo)準(zhǔn)化債券，防止加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在運(yùn)用金融工具時，地方城投公司要積極同當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通協(xié)作，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，維持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定向好發(fā)展態(tài)勢。具體需要從以下四個方面著手：首先，對于資金成本相對較低的商業(yè)銀行來說，在設(shè)置金融工具利率時，盡可能以市場貸款基準(zhǔn)利率為參照標(biāo)準(zhǔn)，而對于其他商業(yè)銀行或者金融機(jī)構(gòu)，要充分考量市場變動因素來確定金融工具的定價，均衡各方利益，實現(xiàn)政府、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的多方共贏。其次，按照當(dāng)前部分地區(qū)出臺的化解隱性債務(wù)風(fēng)險的方案措施來看，大多數(shù)計劃在5-10年內(nèi)去除隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，因此建議在設(shè)置金融工具期限時也最好控制在10年以內(nèi)。然后，鼓勵企業(yè)積極同金融機(jī)構(gòu)開展合作，并建議企業(yè)盡量選擇市場化的融資方式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，城投公司同金融機(jī)構(gòu)在確定債務(wù)置換規(guī)模時，要符合客觀的市場規(guī)律，不強(qiáng)求短期內(nèi)置換全部存量隱性債務(wù)。另外需要特別說明的是，雖然通過債務(wù)置換改變了政府隱性債務(wù)的表現(xiàn)形式，將高息、短期的債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈拖?、長期的債務(wù)，有效緩解了政府的短期償債壓力，但實際上政府的總體存量隱性債務(wù)余額并未減少。甚至于一些投資者認(rèn)為政府的這些舉措是在變相為其隱性債務(wù)兜底，從而形成錯誤的投資觀念。但實際上，城投公司與金融機(jī)構(gòu)的市場化協(xié)商，以及城投公司向金融機(jī)構(gòu)開展的增信舉措，都直接表明了金融工具的債務(wù)置換同政府兜底是有本質(zhì)區(qū)別的。因此，有關(guān)部門要積極做好相關(guān)的宣傳教育工作，幫助投資者正確認(rèn)知金融工具的債務(wù)置換模式，促進(jìn)各項隱性債務(wù)風(fēng)險防控活動高效、有效開展。

四、結(jié)束語

綜上所述，各地地方政府一定要積極防控隱性債務(wù)風(fēng)險，以“遏止增量，化解存量”的基本原則實施風(fēng)險防范舉措，有效降低地方政府的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]常欣.對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的思考[J].開放導(dǎo)報，2018 （1）：13-19.

[2]張旭，成睿.關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的思考[J].債券，2019 （4）：38-41.

[3]路振家，閆寧，范嘉琛.化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實思考與政策選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015 （40）：45-48.