長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題及對策研究

黃德生， 陳 煌， 張 莉， 王 宇， 張 彬， 劉智超， 吳舜澤

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029

長江流域是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地和重要的清潔能源戰(zhàn)略地，為我國生物多樣性保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善提供了重要支撐. 長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省11個省市，面積約205×104km2，擁有83.26%的長江干流長度，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%[1]，生物多樣性保護(hù)、水資源保護(hù)等面積約占長江經(jīng)濟(jì)帶土地總面積的55.5%[2]. 作為我國國土開發(fā)與經(jīng)濟(jì)布局“T”字型構(gòu)架的橫向軸線，長江經(jīng)濟(jì)帶是國家發(fā)展的戰(zhàn)略和導(dǎo)向性的重點地帶“區(qū)域”[3]，長江生態(tài)環(huán)境安全關(guān)系到長江及全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題[4]. 當(dāng)前長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻[5]，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾仍然突出，成為制約長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸[6]. 現(xiàn)階段，長江大保護(hù)時間緊、任務(wù)重、問題多、難度大、涉及面廣，僅靠政府財力與企業(yè)自有資金難以解決資金缺口問題[7]，亟需金融機(jī)構(gòu)等多主體共同參與，但現(xiàn)行體制機(jī)制下社會資本參與面臨諸多困難. 因此，如何實現(xiàn)長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展成為當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)長江大保護(hù)必須考慮的重要問題.

該研究在梳理總結(jié)長江大保護(hù)取得的階段性進(jìn)展和成效的基礎(chǔ)上，以長江經(jīng)濟(jì)帶11省市推進(jìn)長江大保護(hù)工作面臨的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題為切入點，從環(huán)境可持續(xù)、投資可持續(xù)、運營可持續(xù)和政策可持續(xù)等4個方面進(jìn)行研究探討，分析影響長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素及其背后的原因，并提出有針對性的對策建議，以期為進(jìn)一步完善長江大保護(hù)相關(guān)政策和體制機(jī)制、推動長江經(jīng)濟(jì)帶實現(xiàn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考.

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題一直是學(xué)術(shù)界研究的重點，早在20世紀(jì)90年代，諸多學(xué)者便開始了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究分析[8-10]，形成了環(huán)境庫茲涅茨曲線(environmental Kuznets curve, EKC)等經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系的經(jīng)典理論，并根據(jù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的“倒U型”“U型”“N型”“倒N型”特征[11-13]，研究提出了多種有針對性的促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議. 在區(qū)域和流域?qū)用?，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系研究成果也頗為豐碩，張國俊等[14]對2006—2016年我國三大城市群經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)度的時空格局特征進(jìn)行了量化分析并進(jìn)行了影響因素探討；趙佳佳等[15]對我國2007—2017年30個省級區(qū)域財政環(huán)保資金的使用效率進(jìn)行了測算，結(jié)果表明，總體上我國財政環(huán)保資金使用效率偏低，加大對中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展. 在長江環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面，秦方鵬等[16]測度分析了長江上游地區(qū)環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展特征，宋先超[17]揭示了長江上游少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展特征. 總體而言，現(xiàn)有研究側(cè)重環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的總體形勢分析或?qū)Σ糠謪^(qū)域、部分流域的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系分析，對整體層面的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究相對較少，特別是針對長江大保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新形勢下，長江流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題的相關(guān)研究更鮮有涉及. 該研究以長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問題為切入點，從環(huán)境可持續(xù)、投資可持續(xù)、運營可持續(xù)和政策可持續(xù)等4個方面研究如何實現(xiàn)長江大保護(hù)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，不僅在理論研究層面進(jìn)行嘗試性探討，也在現(xiàn)實政策層面尋求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的新路子.

根據(jù)研究需要，該研究綜合運用了文獻(xiàn)分析法、實地調(diào)研法、統(tǒng)計分析法，通過學(xué)術(shù)專著、期刊、研究報告等獲取長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相關(guān)研究成果和文獻(xiàn)資料；到長江沿線城市政府部門開展調(diào)研訪談，并選擇若干代表性企業(yè)進(jìn)行實地調(diào)研，對企業(yè)面臨的保護(hù)與發(fā)展問題進(jìn)行深入分析；運用SPSS、EXCEL等統(tǒng)計軟件量化分析環(huán)保投資等指標(biāo)的變化趨勢.

該研究數(shù)據(jù)主要通過對國家政策文件、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資料分析以及與政府相關(guān)部門、企業(yè)開展實地調(diào)研和專家訪談等方式收集整理獲得，包括文獻(xiàn)數(shù)據(jù)、2009—2018年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(http:www.hcstzz.com)數(shù)據(jù)抓取分析，以及課題組2019年分別赴長江經(jīng)濟(jì)帶3個城市和中國長江三峽集團(tuán)有限公司、長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)有限公司等企業(yè)進(jìn)行調(diào)研獲取的相關(guān)資料與數(shù)據(jù)比較分析.

2 長江大保護(hù)取得的階段性進(jìn)展和成效

打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)、改善長江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是新時期推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的首要任務(wù)，也是我國實現(xiàn)綠色發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐[18]. 自2016年提出“共抓大保護(hù)”以來，長江經(jīng)濟(jì)帶11省市沿江各城市積極組建推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，制定實施推動長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范實施方案，聯(lián)合企業(yè)和社會各界加大投融資力度，加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)相關(guān)工程項目，并在國家長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心的指導(dǎo)和合作下積極落實駐點跟蹤研究工作[19]，長江大保護(hù)各項工作穩(wěn)步高效推進(jìn)，取得了階段性進(jìn)展和成效.

a) 重大政策頒布實施. 中共中央、國務(wù)院、各部委出臺一系列政策支持長江大保護(hù)相關(guān)工作(見表1). 2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶成為長江經(jīng)濟(jì)帶四大戰(zhàn)略定位之一. 2016年3月，中共中央政治局審議通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，長江經(jīng)濟(jì)帶形成了“生態(tài)優(yōu)先、流域互動、集約發(fā)展”的空間布局思路. 2017年7月，原環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，提出建設(shè)和諧長江、健康長江、清潔長江、優(yōu)美長江、安全長江的目標(biāo). 2018年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》，旨在通過攻堅，有效保護(hù)長江干流、主要支流及重點湖庫的濕地生態(tài)功能，保障生態(tài)用水需求，有效遏制生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量. 在中央與地方黨委政府、企業(yè)和社會公眾的共同努力下，共抓大保護(hù)的格局基本形成，長江生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭得到了有效遏制，并總體上呈現(xiàn)出逐步改善、持續(xù)好轉(zhuǎn)的積極發(fā)展態(tài)勢[20].

表1 長江大保護(hù)相關(guān)重大政策

b) 資金持續(xù)穩(wěn)定投入. 在中央財政支持方面，2017—2020年，中央財政通過水污染防治專項資金安排180×108元推動長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制建設(shè)，其中2017年已撥付30×108元，計劃2018—2020年共安排150×108元. 在地方財政支持方面，長江經(jīng)濟(jì)帶各省市對生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資的力度總體上不斷加大，2008—2017年長江經(jīng)濟(jì)帶11省市環(huán)境污染治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理的投資總額(見圖1)均呈現(xiàn)波動式上升特征. 在社會資本投入方面，僅以中國長江三峽集團(tuán)有限公司為例，截至2020年1月，已開工建設(shè)子項目95個，落地投資總額達(dá)589.4×108元，污水處理能力總計已達(dá)436×104td；到2020年末，中國長江三峽集團(tuán)有限公司規(guī)劃投入長江大保護(hù)項目投資總金額累計將達(dá) 1 000×108元. 進(jìn)一步建立和改善環(huán)保投資機(jī)制，優(yōu)化環(huán)保投資結(jié)構(gòu)，加大環(huán)保投資力度，能夠有效提升長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[21].

圖1 2008—2017年長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境污染治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理的投資總額Fig.1 Total investment in environmental pollution control, urban environmental infrastructure construction and industrial pollution source control in the Yangtze River Economic Belt from 2008 to 2017

c) 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善. 近年來，在共抓大保護(hù)形勢下，大規(guī)模環(huán)保資金的投入有利于《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)、黑臭水體整治、“清廢”行動、“綠盾”行動、飲用水水源地保護(hù)等工作得到全面實施，長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)已初見成效. 2018年長江流域總體水質(zhì)狀況優(yōu)良，按照GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，Ⅲ類及優(yōu)于Ⅲ類斷面比例達(dá)87.5%，同比增加了3%；劣Ⅴ類斷面比例為1.8%，同比減少了0.4%[22]. 2019年長江流域水質(zhì)進(jìn)一步改善，優(yōu)于Ⅲ類斷面比例同比上升了4.2百分點，劣Ⅴ類斷面比例同比下降了1.2百分點[23]. 目前，黑臭水體治理取得階段性進(jìn)展，長江經(jīng)濟(jì)帶11省市黑臭水體個數(shù)占全國總數(shù)的47.6%，已完成治理 1 075 個，占長江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體總數(shù)的78.6%(見圖2).

注： 數(shù)據(jù)來源于全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(http:www.hcstzz.com)，數(shù)據(jù)截至2019年11月14日.

圖2 長江經(jīng)濟(jì)帶黑臭水體治理情況
Fig.2 Urban black odor water governance in the Yangtze River Economic Belt

3 長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

3.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)性不足

a) 部分污染治理項目重治標(biāo)輕治本. 長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)要求高、時間緊，財力弱、管理水平低的一些地方政府通常會以實現(xiàn)政府考核目標(biāo)即水質(zhì)為導(dǎo)向，加快局部水質(zhì)改善明顯的末端治理項目推進(jìn)，對減少污染產(chǎn)生、提高污水收集率、加強(qiáng)系統(tǒng)治理缺乏統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致資金投入大但水環(huán)境綜合治理效果不明顯. 以長江經(jīng)濟(jì)帶某湖泊水污染治理工程為例，該工程將靠近湖泊下游的河水抽取至靠近上游閘口的地面污水處理設(shè)施中進(jìn)行處理后再排入河道，雖然有利于加快水體循環(huán)流動曝氣，從而降低污染物濃度，但是上游未截斷污水直排口和暗流管，僅靠下游的污水處理工程對于河流水質(zhì)根本改善和水生態(tài)功能恢復(fù)效果甚微.

b) 污水管網(wǎng)有效收集率低. 現(xiàn)有城市老城區(qū)普遍存在污水管網(wǎng)資料欠缺、底數(shù)不清、錯接漏接等問題，新建城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)不能及時跟上城市發(fā)展速度，污水收集與處理系統(tǒng)不匹配，導(dǎo)致城市污水處理效率低. 據(jù)排查統(tǒng)計，某調(diào)研城市市政排水管網(wǎng)總長 2 050 km，已排查長度 1 653 km，管道缺陷數(shù)量高達(dá) 31 238 個；雨污管網(wǎng)檢測完成 1 750 km，雨污管網(wǎng)混接點 1 700 多個. 該市城區(qū)污水系統(tǒng)提質(zhì)增效(一期)PPP項目擴(kuò)建、新建污水廠規(guī)模占污水廠總體規(guī)模的24.8%，新建污水管網(wǎng)長度占管網(wǎng)總長度的6.8%，總體來看污水廠網(wǎng)存量規(guī)模較大(見圖3). 因此，相對于新建管網(wǎng)而言，對已有管網(wǎng)修復(fù)維護(hù)已成為提高污水收集率和處理率的當(dāng)務(wù)之急. 此外，作為污染物收集的重要渠道，生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施處于多部門建管的交叉地帶，缺乏市場調(diào)節(jié)，面臨規(guī)劃滯后、供給不足問題[24]，在建設(shè)運營中管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量不高、排水體制混亂、清污混流、養(yǎng)護(hù)管理不足，致使大量無機(jī)泥渣砂進(jìn)入污水處理廠，并伴隨部分有機(jī)碳源流失[25].

注： 一級A、一級B分別表示GB 18918—2002《城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)》一級A、一級B標(biāo)準(zhǔn)，其中一級B標(biāo)準(zhǔn)計劃提標(biāo)改造.

圖3 長江經(jīng)濟(jì)帶某市污水處理廠網(wǎng)總體情況
Fig.3 Overall situation of sewage plants and pipeline network within a city of the Yangtze River Economic Belt

3.2 資金可持續(xù)性壓力大

a) 資金缺口大. 長江大保護(hù)資金需求至少在2.0×1012元以上，長遠(yuǎn)需求很可能在20×1012元左右[26]. 目前，長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保資金額為2.22×1011元，僅占預(yù)計資金需求量的1/10，長江大保護(hù)要實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨著較大的資金缺口. 2015年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，文件規(guī)定每一年度全部PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%. 根據(jù)財政部2018年發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》預(yù)測顯示，2015—2045年長江經(jīng)濟(jì)帶11省市年度最大支出占比超過10%限額的市縣，主要分布在四川省、湖南省、貴州省等地區(qū)[27]，長江經(jīng)濟(jì)帶部分省市依靠PPP模式支撐后續(xù)項目的困難較大.

b) 過度依賴政府財政. 長江生態(tài)保護(hù)修復(fù)和綠色發(fā)展項目往往回報率低、資金回收期長，一般通過地方公共財政預(yù)算支出，輔之以少量的使用者付費. 以長江經(jīng)濟(jì)帶某城市為例，已入庫生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項目20項，政府付費項目13項，資金額高達(dá)369.86×108元，占所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)PPP項目投資總額的57.32%. 近年來，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作問題日益凸顯，造成地方政府隱性債務(wù)增加[28]. 然而，在國家去杠桿、調(diào)結(jié)構(gòu)背景下，同時受經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費等諸多因素影響，地方政府可控財政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加，不同地區(qū)地方政府融資和付款能力、信用等存在明顯差異，高度依賴地方財政支付的生態(tài)環(huán)境治理項目面臨資金支付不可持續(xù)的風(fēng)險.

c) 外部融資困難. 根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會統(tǒng)計，2019年1—6月，國內(nèi)21家主要銀行綠色信貸余額為10.6×1012元，占21家銀行貸款總額的比例為9.6%. 從中國工商銀行等16家商業(yè)銀行2018年綠色信貸余額占比來看，最高占比約30%，最低不足1%，絕大部分低于10%，五家國有商業(yè)銀行平均綠色信貸余額占比為7.33%[29]. 在資金缺口大、政府財政資金供給不足的情況下，加上近年來總體經(jīng)濟(jì)下行，金融機(jī)構(gòu)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的融資支持力度有限. 一方面，金融機(jī)構(gòu)對于由環(huán)境因素帶來的金融風(fēng)險識別能力較差，風(fēng)險評估、風(fēng)險防范和風(fēng)險處理等管理環(huán)節(jié)相對薄弱；另一方面，長江生態(tài)環(huán)境治理項目多是前期投資大、回款慢、收益回報機(jī)制單一，資金回報來源存在不確定性，且項目缺乏足值有效的實物資產(chǎn)做抵押，授信審批通過及風(fēng)險控制難度大[30]，金融機(jī)構(gòu)對項目公司回款的信任度低.

d) 收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整難度大. 由《城鎮(zhèn)供水統(tǒng)計年鑒2016》統(tǒng)計信息分析，2016年全國一半以上城市現(xiàn)行的自來水價格與成本倒掛. 同時，水價調(diào)整周期長，聽證程序啟動較為敏感，需要經(jīng)歷前期論證、民意調(diào)查、風(fēng)險評估、專家論證等環(huán)節(jié)，往往快則1年，慢則2～3年[31]. 污水處理費實行收支兩條線[32]、缺乏市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制，價格調(diào)整涉及主體多[33]、程序繁雜，政府難以及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整[34]. 雖然大多數(shù)地區(qū)制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施的運營成本并合理盈利而確定，但由于污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高、技術(shù)成本增加等原因，現(xiàn)有污水處理費標(biāo)準(zhǔn)更加難以覆蓋污水處理、污泥處理、管網(wǎng)維護(hù)的運營成本，有些城市甚至需要財政補(bǔ)貼來彌補(bǔ)污水處理的運營資金缺口. 盡管有文件明確污水處理收費可以適度調(diào)整[32]，實際操作上仍缺乏更具體可行的政策支持，在地方的具體操作中，污水處理費僅隨國家要求標(biāo)準(zhǔn)變化，提高幅度小、覆蓋面窄.

3.3 運營管理分散、負(fù)擔(dān)重

a) 運營主體分散，治污效率不高. 根據(jù)E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院2013年調(diào)研報告，統(tǒng)計的全國 3 000 多家城鎮(zhèn)污水處理廠共涉及2 497家運營管理主體，平均1家主體運營管理1.4家污水處理廠，運營主體的集中度較低，管理分散，效率不高. 我國現(xiàn)有污水處理廠的運營單位絕大多數(shù)屬于政府全額撥款的事業(yè)單位，擁有政企不分的壟斷權(quán)，運營和管理的費用往往偏高，降低了城市污水處理設(shè)施盈利的可能性，增加了進(jìn)一步融資的困難，而“同體監(jiān)督”的無效也使得污水廠的運行費用不能從根本上得到有效控制[35].

b) 項目組合推進(jìn)負(fù)擔(dān)重. 大多數(shù)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性，而地方對改善環(huán)境質(zhì)量的迫切性要求較高，因此，地方政府一般將有回報機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施與公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行“肥瘦搭配”，組合打包給社會資本方. 然而，企業(yè)自身盈利無法完全覆蓋建設(shè)與運營費用，繼續(xù)承接資金回報不足的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致整體項目收益率較低，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，項目落地實施困難.

3.4 政策匹配與支持不夠完善

a) 與長江大保護(hù)時間需求不匹配. 以項目審批為例，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、財政部和各省市對PPP項目操作流程的指導(dǎo)性意見，PPP項目從發(fā)起到最終實施，同時涉及政府投資審批、企業(yè)投資項目審查等多個程序. 盡管國家已實施“放管服”改革，但地方各級政府在項目審批程序優(yōu)化和管理權(quán)限劃分上仍未完全理順，審批手續(xù)仍較繁雜. 根據(jù)財政部統(tǒng)計，PPP項目的前期工作時間雖由15個月縮至13個月后再縮短為11個月，但是根據(jù)《長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》2020年明顯見成效的要求，按目前審批周期，項目落地過慢，在時限上難以滿足目前長江大保護(hù)項目建設(shè)快節(jié)奏推進(jìn)的要求. 為加快推進(jìn)“先行先試”項目落地，有些地區(qū)嘗試簡化審批流程，推動聯(lián)審聯(lián)批，提高審批效率，但實施推廣仍面臨相關(guān)制度約束和法律依據(jù)不足等問題.

b) 參與主體權(quán)益不對等. 在PPP協(xié)議談判中，現(xiàn)有政策多向政府方傾斜，過多地規(guī)定了社會資本的義務(wù)和違約責(zé)任，特別是對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核的過重責(zé)任. 2017年11月10日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求PPP項目建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，項目建設(shè)成本參與績效考核，且實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不少于30%. 2019年3月7日，財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，該文件是繼財政部2017年92號文后，財政部規(guī)范政府和社會資本合作項目發(fā)展的又一規(guī)范性文件. 其中提出要“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”. 政策的變化進(jìn)一步增加社會資本進(jìn)入的不確定性，不利于減輕地方政府長江大保護(hù)仍面臨極大的資金壓力.

4 長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的對策建議

4.1 統(tǒng)籌高效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理

明確政府、企業(yè)和社會等行為主體在長江生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理中的不同職能定位和作用，建立流域區(qū)域多位推動、共商共建、聯(lián)幫聯(lián)動的協(xié)商機(jī)制和平臺，實現(xiàn)人權(quán)、事權(quán)、資金的同步協(xié)同管理. 編制城市水環(huán)境綜合治理規(guī)劃，避免重復(fù)投資建設(shè)，加強(qiáng)實施過程控制. 綜合考慮污水—污泥、岸上—岸下、水質(zhì)—生態(tài)系統(tǒng)綜合治理，通過打造“廠網(wǎng)河湖岸一體”“河湖江一體”等項目模式，系統(tǒng)整體推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境綜合治理. 優(yōu)先開展已建管網(wǎng)問題排查與修復(fù)工作，與新建管網(wǎng)工作密切銜接、穩(wěn)步推進(jìn)，強(qiáng)化污水排水系統(tǒng)建設(shè)，實施管網(wǎng)錯接改造和雨污分流改造等工程. 結(jié)合智慧水務(wù)平臺建設(shè)，建立城市水系統(tǒng)基礎(chǔ)信息庫，充分利用閉路電視、聲吶、潛望鏡對污水管道進(jìn)行探查，借助大數(shù)據(jù)、云服務(wù)等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行實時監(jiān)測和定期維護(hù).

4.2 提高財政資金支持力度和使用效率

針對沿江、沿湖重點區(qū)域和財力較弱地區(qū)，優(yōu)先給予國家和省級各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理專項資金、節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)和生態(tài)補(bǔ)償資金支持. 鼓勵社會資本發(fā)起項目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，同時對發(fā)起單位的前期投入給予適當(dāng)補(bǔ)助. 合并現(xiàn)有同類資金，橫向整合相關(guān)城市建設(shè)與環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、生態(tài)修復(fù)、濕地保護(hù)資金，縱向統(tǒng)籌國家、省、市、縣各級資金，多渠道組合城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治資金投入，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治資金的使用效率.

4.3 降低長江大保護(hù)融資難度和風(fēng)險

通過延長還款周期、下浮貸款利率、適度融資貼息等方式降低長江大保護(hù)相關(guān)項目融資成本，支持有條件的沿江城市地方政府發(fā)行長江大保護(hù)專項債，鼓勵金融機(jī)構(gòu)尤其是政策性銀行機(jī)構(gòu)，為長江大保護(hù)項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級，綜合運用項目運營收益還款、土地結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑轉(zhuǎn)讓收益還款、母公司承擔(dān)子公司債務(wù)等多種保障方式為融資主體增信，積極鼓勵政府、金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司等為長江大保護(hù)項目設(shè)立聯(lián)合擔(dān)保資金池. 地方政府部門和監(jiān)管部門應(yīng)盡快制定綠色金融指導(dǎo)目錄和相關(guān)監(jiān)管措施及實施細(xì)則，建立企業(yè)環(huán)境信息披露制度，推動環(huán)境數(shù)據(jù)和信息公開共享. 鼓勵和支持大型國企和央企積極投入長江大保護(hù)，發(fā)揮它們在投融資和整合各方資源等方面優(yōu)勢，帶動民營企業(yè)發(fā)揮各自細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)性優(yōu)勢，優(yōu)化長江生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，形成高效合作、互補(bǔ)共贏的行業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟.

4.4 建立污水處理費標(biāo)準(zhǔn)差異化及動態(tài)調(diào)整機(jī)制

根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和主體功能區(qū)的不同要求[36]，按區(qū)域性和階段性建立與之相適應(yīng)的差異化的污水排放標(biāo)準(zhǔn)和污水處理費收費機(jī)制. 長江經(jīng)濟(jì)帶沿線有關(guān)省份，水源地保護(hù)區(qū)、地下水易受污染地區(qū)、水污染嚴(yán)重地區(qū)和敏感區(qū)，特別是GB 3838—2002劣Ⅴ類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地，對污水處理廠出水水質(zhì)應(yīng)制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn). 建立動態(tài)的價格調(diào)整機(jī)制，定期開展項目價費政策的督查評估. 對于存量項目，按照協(xié)議達(dá)到價格調(diào)整的啟動條件后，雙方應(yīng)開展價格調(diào)整談判或及時召開聽證會調(diào)價[37]. 推動各地通過招投標(biāo)等市場競爭方式，形成公開、透明、合理的污水處理服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn). 鼓勵城鄉(xiāng)不同區(qū)域、不同規(guī)模、不同盈利水平的污水處理項目打包招投標(biāo)，通過“抽肥補(bǔ)瘦”的方式，促進(jìn)城市、建制鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理均衡發(fā)展.

4.5 增強(qiáng)規(guī)?；\營效益

逐步統(tǒng)一城市污水處理設(shè)施運營主體，形成規(guī)?；\營優(yōu)勢，探索規(guī)劃、建設(shè)和運行全生命周期運營管理模式，融合資金、人力、資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素，系統(tǒng)規(guī)劃形成城市區(qū)域水環(huán)境綜合治理“一張藍(lán)圖”，一個系統(tǒng)由一個實施共同體按規(guī)劃藍(lán)圖分期建設(shè)、統(tǒng)籌運營，保障區(qū)域水環(huán)境治理措施落地、治理目標(biāo)實現(xiàn)，產(chǎn)生集約化、規(guī)?；?yīng)，實現(xiàn)目標(biāo)與效益最大化，以利于實施共同體可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)政府和企業(yè)的互利共贏.

4.6 加大對長江大保護(hù)的政策支持和傾斜

PPP項目一般公共預(yù)算資金優(yōu)先考慮安排與長江大保護(hù)相關(guān)的項目，并將資金補(bǔ)貼重點放在運營階段. 簡化PPP項目審核程序，積極推廣并完善聯(lián)審聯(lián)批制度，并建立重點環(huán)保項目審批容缺機(jī)制. 如研究制定相關(guān)政策辦法和實施方案，合并項目立項與PPP發(fā)起兩個審核程序，合并項目可行性評估與PPP實施方案可行性評估，合并項目可行性研究與PPP實施方案編制，合并項目規(guī)劃條件審查、土地使用審查與PPP實施方案評估等. 加快出臺PPP項目績效考核管理辦法，確立績效考核工作在PPP項目全生命周期中的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確績效考核目標(biāo)、原則、主體、方向，以及績效考核服務(wù)的對象，建立完善的PPP績效考核評價體系. 結(jié)合污水處理行業(yè)特點、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，編制體系完整、指標(biāo)確定、操作性強(qiáng)的績效評價工作指引，方便長江大保護(hù)各項目實施機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)的績效評價工作，引導(dǎo)政府和社會資本雙方提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量.

5 結(jié)論

a) 長江經(jīng)濟(jì)帶11省市地方政府強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，高效推進(jìn)項目落地，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資力度總體上不斷加大，積極探索建立全方位、多渠道投融資機(jī)制，完善基于成本共擔(dān)、效益共享的市場定價機(jī)制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，長江大保護(hù)取得了階段性進(jìn)展和成效.

b) 長江大保護(hù)在環(huán)境、資金、運營和政策等方面面臨可持續(xù)性問題. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理系統(tǒng)性不足，部分治理項目治標(biāo)不治本，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善面臨挑戰(zhàn)；資金缺口大，財政資金依賴度高，融資困難，收費機(jī)制不健全，大保護(hù)資金可持續(xù)性壓力大；治污項目運營管理分散，建設(shè)項目推進(jìn)負(fù)擔(dān)重，項目可持續(xù)運營難保障；政策匹配和支持不夠完善，項目審批難以滿足大保護(hù)時序進(jìn)度，績效考核評價不完善.

c) 長江大保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，需要通過提前規(guī)劃、上下聯(lián)動、創(chuàng)新模式、管網(wǎng)先行全面系統(tǒng)推動，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理，增強(qiáng)財政支持力度和資金整合，降低融資困難和風(fēng)險，建立差異化收費和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，提升地區(qū)規(guī)?；挝垌椖拷ㄔO(shè)運營效率，加大對長江大保護(hù)的政策支持和傾斜，積極有效推進(jìn)長江大保護(hù)的順利實施，確保長江大保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn).