鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村公共體育服務(wù)的協(xié)同治理研究
——基于多元主體協(xié)同治理模型

張文靜，沈克印

(1.武漢體育學(xué)院 研究生院，湖北 武漢430079；2.武漢體育學(xué)院 體育社會(huì)科學(xué)研究中心，湖北 武漢430079；3.武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430079)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理[1]。國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》指出：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是滿足億萬農(nóng)民對(duì)幸福生活的憧憬，是推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)再上新臺(tái)階和加快現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)步伐以及豐富鄉(xiāng)村文化生活的重要舉措[2]。農(nóng)村公共體育服務(wù)是對(duì)農(nóng)民體育權(quán)益的必要保障，是政府、市場(chǎng)、體育社會(huì)組織等多元供給主體通過各種渠道充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)向億萬農(nóng)民提供體育產(chǎn)品與行為的總稱[3]。從新時(shí)代對(duì)“三農(nóng)”問題的再度審視中不難發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村體育發(fā)展已成為我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的瓶頸，如何分配體育發(fā)展成果并為農(nóng)民提供共建共享平臺(tái)，解決農(nóng)村公共體育服務(wù)供需困局成為現(xiàn)階段亟需思考的問題。農(nóng)村公共體育服務(wù)是農(nóng)村體育的基礎(chǔ)與核心內(nèi)容，以協(xié)同治理理論為學(xué)理邏輯，搭建多元主體協(xié)同治理模型是消解農(nóng)村公共體育服務(wù)結(jié)構(gòu)性矛盾和體制機(jī)制問題的新思路，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的著眼點(diǎn)。

1 應(yīng)然分析：鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村公共體育服務(wù)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

長(zhǎng)期以來，我國(guó)優(yōu)質(zhì)資源呈現(xiàn)向城市單向流動(dòng)、集聚的偏向態(tài)勢(shì)，農(nóng)村價(jià)值在于被動(dòng)滿足城市和工業(yè)需要，阻礙了資源、技術(shù)、市場(chǎng)需求各要素在農(nóng)村的整合重組[4]。盡管改革開放以來我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)生翻天覆地的變化，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性問題尚未解決，農(nóng)村發(fā)展緩慢仍然是我國(guó)全面建成小康社會(huì)中的突出短板。新時(shí)代，習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求標(biāo)志著鄉(xiāng)村價(jià)值得到重新審視，推動(dòng)著農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新格局。

1.1 鄉(xiāng)村振興踐行“以農(nóng)民為中心”的體育發(fā)展理念

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是為中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興指明道路方向，又是堅(jiān)定以人民為中心的價(jià)值追求，是實(shí)現(xiàn)人民共同富裕并推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代需要，是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”五大發(fā)展理念的理論融合。伴隨著農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于公共體育服務(wù)需求凸顯為多元化、高質(zhì)量的發(fā)展趨勢(shì)，單一的增量供給與農(nóng)民多元需求相矛盾。農(nóng)村是廣袤鄉(xiāng)村的必要組成，鄉(xiāng)村振興弘揚(yáng)“以農(nóng)民為中心”的體育發(fā)展理念：從經(jīng)濟(jì)層面來看，我國(guó)當(dāng)前的小康是發(fā)展不全面不平衡的小康社會(huì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍然面臨著供給不足的矛盾，通過農(nóng)村農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，充分發(fā)揮農(nóng)村的地緣、資源優(yōu)勢(shì)，挖掘其潛在的體育市場(chǎng)與功能，可為農(nóng)民提供體育盈利并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育的可持續(xù)發(fā)展；從文化層面來看，農(nóng)村文明的側(cè)重點(diǎn)落實(shí)在農(nóng)村公共體育文化供給與體育道德理念建設(shè)方面，體育在鄉(xiāng)土文化的延續(xù)與傳承中發(fā)揮著重要作用，成為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)人際關(guān)系的紐帶和弘揚(yáng)農(nóng)村文明與構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村的凝結(jié)點(diǎn)；從生態(tài)層面來看，以犧牲生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)自然資源為代價(jià)的發(fā)展方式導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)問題日益突出，阻礙了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)宜居則強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與自然的和諧發(fā)展，通過整合農(nóng)村山川、河流、濕地等得天獨(dú)厚的自然環(huán)境與資源，堅(jiān)持因地制宜原則，為農(nóng)民提供具有鄉(xiāng)村特色的體育場(chǎng)地設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)由“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”的推進(jìn)。因此，鄉(xiāng)村振興的根本目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的全面發(fā)展，農(nóng)村體育現(xiàn)代化發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的落實(shí)點(diǎn)，農(nóng)民是推動(dòng)農(nóng)村體育發(fā)展的內(nèi)生力量。

1.2 鄉(xiāng)村振興推動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)的治理有效

治理有效是鄉(xiāng)村善治的核心，鄉(xiāng)村善治是國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，農(nóng)村體育治理同樣是鄉(xiāng)村治理的重要組成，農(nóng)村公共體育服務(wù)治理體系構(gòu)建的動(dòng)力在鄉(xiāng)村振興的引導(dǎo)下日益提升。改革開放以來，村組改制使得原有單元治理解體，鄉(xiāng)村治理的有效開展亟需通過創(chuàng)新發(fā)展治理單元形式來提升單元?jiǎng)澐钟行耘c治理能力的有效性[5]。鄉(xiāng)村振興是推動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)治理有效的過程，是多元要素系統(tǒng)參與農(nóng)村治理現(xiàn)代化的必要體現(xiàn)，涉及到各參與要素權(quán)力利益關(guān)系的優(yōu)化配置和功能實(shí)現(xiàn)問題，關(guān)鍵在于激發(fā)各參與要素的優(yōu)勢(shì)潛能和特點(diǎn)特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的歸位[6]。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，在農(nóng)村公共體育服務(wù)治理中需要逐步消除因農(nóng)民與市民身份差別所導(dǎo)致的供給失衡問題，充分尊重農(nóng)民參與體育的意愿并保障農(nóng)民體育權(quán)益，在探索鄉(xiāng)村振興的過程中逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育的自愿有序發(fā)展。政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導(dǎo)下，既要通過堅(jiān)持農(nóng)村公共體育服務(wù)的基本供給來確?？偭堪l(fā)展，又要通過建設(shè)服務(wù)型政府、縮小城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)差距、優(yōu)化公共體育資源配置等措施來實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升，不斷推進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)治理主體多元化與治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出農(nóng)村精英是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的骨干力量，由傳統(tǒng)一元治理向多元治理模式的轉(zhuǎn)變需要充分發(fā)揮農(nóng)村精英的先鋒作用，引導(dǎo)村民主動(dòng)參與體育自治并聯(lián)結(jié)體育社會(huì)組織，逐步推動(dòng)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)與村民自治的協(xié)同發(fā)展，從而提升農(nóng)村公共體育服務(wù)治理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。

2 理論闡述：多元主體協(xié)同治理推進(jìn)農(nóng)村公共體育服務(wù)改革

2.1 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)效能最優(yōu)的多元協(xié)同治理理論

協(xié)同治理在諸多領(lǐng)域的學(xué)術(shù)探討與實(shí)踐均源起于西方，并逐漸成為公共服務(wù)領(lǐng)域的熱點(diǎn)內(nèi)容，是治理理論和協(xié)同學(xué)的耦合產(chǎn)物，是協(xié)同學(xué)的原理在社會(huì)治理領(lǐng)域中的運(yùn)用。赫爾曼·哈肯協(xié)同學(xué)創(chuàng)立于20世紀(jì)70年代，該理論主要研究由大量子系統(tǒng)組成并處于非平衡狀態(tài)的開放系統(tǒng)在外參量的變化達(dá)到某一閾值時(shí)，自身狀態(tài)從無序轉(zhuǎn)為有序或由低級(jí)有序轉(zhuǎn)向高級(jí)有序的發(fā)展過程。協(xié)同學(xué)所研究的系統(tǒng)主要有以下特征：1)系統(tǒng)處于開放的非平衡狀態(tài)，能夠保證與外界更優(yōu)系統(tǒng)進(jìn)行能量與物質(zhì)的交換，各子系統(tǒng)自發(fā)無規(guī)則的運(yùn)動(dòng)；2)隨著控制參量的不斷變化，當(dāng)系統(tǒng)靠近臨界值時(shí)，子系統(tǒng)逐漸加強(qiáng)彼此間的關(guān)聯(lián)，在子系統(tǒng)競(jìng)合與協(xié)同關(guān)系下誕生參序量，進(jìn)而出現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)過程；3)當(dāng)系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)在序參量的協(xié)同運(yùn)動(dòng)之下，致力于實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，強(qiáng)整體弱獨(dú)立，整個(gè)系統(tǒng)可以呈現(xiàn)有序、優(yōu)化運(yùn)行的良性局面，可以產(chǎn)生系統(tǒng)整體功能大于單個(gè)要素功能之和的效果，最大程度發(fā)揮整個(gè)系統(tǒng)的綜合效用即產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；4)新的有序結(jié)構(gòu)能靠能量流和物質(zhì)流來維持，并通過自身反饋來維持系統(tǒng)的平衡與促進(jìn)變化。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體內(nèi)部各要素之間以及各治理主體之間的協(xié)同，通過調(diào)動(dòng)各治理主體擁有的資源與力量共同參與治理復(fù)雜的公共事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)降低治理成本與提升治理效果[7]。在制定執(zhí)行與管理公共政策或項(xiàng)目、財(cái)產(chǎn)的過程中，協(xié)同治理能夠跨越公共機(jī)構(gòu)與不同層級(jí)的政府和公眾、私人及社會(huì)領(lǐng)域的界限，跨界合作與多元主體是其顯著特征[8]。將農(nóng)村公共體育服務(wù)體系看作是由政府、公眾、企業(yè)等眾多子系統(tǒng)組成的復(fù)雜獨(dú)立系統(tǒng)，其開放平衡狀態(tài)就需要政府和社會(huì)以及市場(chǎng)等諸多子系統(tǒng)間的合作互動(dòng)，通過整合農(nóng)村公共體育資源以實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終達(dá)到為廣大農(nóng)民提供和生產(chǎn)公共體育服務(wù)并滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元化體育需求的目標(biāo)。

2.2 農(nóng)村公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)村公共體育服務(wù)需求所具有的多樣化和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)導(dǎo)致單一政府供給模式不能滿足廣大農(nóng)民的體育需求，提高農(nóng)村公共體育服務(wù)供給質(zhì)量與效率就需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在更好發(fā)揮政府作用的同時(shí)，打破政府壟斷地位，激活市場(chǎng)要素和增添社會(huì)參與力量，形成多元主體協(xié)同治理模式。農(nóng)村公共體育服務(wù)多元協(xié)同治理是對(duì)治理現(xiàn)代化與全民健身戰(zhàn)略布局的國(guó)家號(hào)召的積極響應(yīng)，是推動(dòng)城鎮(zhèn)公共體育服務(wù)向農(nóng)村延伸與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要舉措，是補(bǔ)齊農(nóng)村公共體育短板的必經(jīng)之路[9]。2019年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》指出：產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基石，是解決鄉(xiāng)村一切問題的必要前提，培育多元融合與治理主體，引導(dǎo)形成以農(nóng)民為主體、企業(yè)帶動(dòng)和社會(huì)參與相結(jié)合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局[10]。農(nóng)村公共體育服務(wù)高效適力發(fā)展與推進(jìn)農(nóng)村體育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)支撐需借助于農(nóng)村體育產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村體育產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)展是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興落地生根的有效體現(xiàn)。2018年5月，廣西壯族自治區(qū)政府印發(fā)《鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力提升三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》，期間共計(jì)統(tǒng)籌安排21.29億元以支持公共體育服務(wù)工程項(xiàng)目建設(shè)，2019年安排鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1.195億元，支持城鄉(xiāng)基層建設(shè)58個(gè)體育公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目[11]。重慶市政府為推動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)常態(tài)化與規(guī)模化建設(shè)，重點(diǎn)開展體育助力脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，整合社會(huì)資源開發(fā)公共體育設(shè)施，在萬盛區(qū)以全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)為核心發(fā)展垂釣等特色運(yùn)動(dòng)，2016年至今旅游綜合收入達(dá)8 500多萬元，實(shí)現(xiàn)“體育＋”融合模式助力鎮(zhèn)域、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)共同繁榮發(fā)展[12]。自此，我國(guó)各省市在政府引導(dǎo)和市場(chǎng)、社會(huì)共同參與農(nóng)村體育事業(yè)下，以農(nóng)村戶外運(yùn)動(dòng)引領(lǐng)全民健身運(yùn)動(dòng)，通過體育產(chǎn)業(yè)與體育企業(yè)為農(nóng)村公共體育提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，放大農(nóng)村體育事業(yè)的富民惠民效應(yīng)。農(nóng)村公共體育服務(wù)治理借助體育產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，形成溝通政府和鏈接社會(huì)的橋梁，為多元協(xié)同治理奠定良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以有效改善長(zhǎng)期以來農(nóng)村公共體育系統(tǒng)的封閉狀態(tài)。

3 困境探析：農(nóng)村公共體育服務(wù)協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)問題

3.1 均等化供給落實(shí)不到位，服務(wù)供給仍有差異

多元協(xié)同治理是我國(guó)農(nóng)村公共體育治理運(yùn)行體系的目標(biāo)內(nèi)容，通過激發(fā)各主體功能不斷挖掘潛力促進(jìn)綜合治理，應(yīng)對(duì)體育精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)[13]?！蛾P(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等政策文件相繼出臺(tái)，提高了“農(nóng)村＋體育”的可行性，為農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化供給、創(chuàng)新農(nóng)村公共體育服務(wù)治理模式提供新的政策契機(jī)?！度窠∩碛?jì)劃(2016—2020年)》明確指出：促進(jìn)基本公共體育服務(wù)均等化應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基本公共體育服務(wù)在農(nóng)村的推進(jìn)[14]。盡管農(nóng)村體育事業(yè)在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下得到長(zhǎng)足發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域性和政策性、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化等諸多因素影響下，農(nóng)村公共體育服務(wù)仍存在發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)問題，并阻礙了均等化供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2014年12月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公開的體育場(chǎng)地相關(guān)數(shù)據(jù)表明：在全國(guó)體育場(chǎng)地城鄉(xiāng)分布中，城鎮(zhèn)體育場(chǎng)地?cái)?shù)量、面積分別為96.27萬個(gè)和13.37億平方米，占比分別為58.61%與68.61%；分布在鄉(xiāng)村的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量、面積分別為67.97萬個(gè)和6.12億平方米，占比分別為41.39%與31.39%，鄉(xiāng)村室內(nèi)體育場(chǎng)地面積僅有0.05億平方米(表1)。在鄉(xiāng)村體育場(chǎng)館布局中，東部地區(qū)占比最高為20.5%，并且超出全國(guó)占比額，但東北地區(qū)僅占12.1%；同時(shí)西部鄉(xiāng)村在公園及休閑健身廣場(chǎng)、體育健身場(chǎng)所中所占比重最低，分別為59.4%和46.0%，與全國(guó)占比相差較大(表2)。從全國(guó)范圍來看，南北方和東西部等地區(qū)的農(nóng)民健身工程設(shè)施的覆蓋率仍存在較大差異，內(nèi)蒙古、四川等地覆蓋率還未達(dá)到天津、山西等地覆蓋率的二分之一，東、中、西部供給不均衡的問題導(dǎo)致地區(qū)間農(nóng)村公共體育服務(wù)差異性配置凸顯[15]。尤其是“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的體育基礎(chǔ)設(shè)施和健身公共服務(wù)體系尚未建成，不同地域的貧困空間與貧困戶生活狀態(tài)各有差異，農(nóng)村公共體育服務(wù)均等化仍面臨較大難度，多元協(xié)同治理受困。

表1 室內(nèi)外體育場(chǎng)地城鄉(xiāng)分布情況Table1 Urban and rural distribution of indoor and outdoor sports venues

表2 鄉(xiāng)村體育設(shè)施分布情況Table2 Distribution of rural sports facilities

3.2 服務(wù)管理體制結(jié)構(gòu)失衡，協(xié)同治理目標(biāo)虛化

多元主體協(xié)同治理的配套制度需依靠于國(guó)家的宏觀設(shè)計(jì)與頂層規(guī)劃，但農(nóng)村公共體育服務(wù)多元協(xié)同治理模式的推進(jìn)步伐仍面臨著我國(guó)體育管理體制與制度的現(xiàn)實(shí)阻礙。一方面，我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)在政府一元管理模式向多元治理模式過渡中被體制遺留問題困擾。過渡時(shí)期，農(nóng)村公共體育管理體制的建立前提是體育行政管理部門自上而下的垂直式體育資源配置系統(tǒng)和“分散的集權(quán)主義”的單向統(tǒng)治型治理結(jié)構(gòu)[16]。農(nóng)村公共體育服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出“中間大底部小”的態(tài)勢(shì)，并沿承典型的從國(guó)家到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)配置模式，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的行政村則職能較為薄弱[17]。我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊且人口眾多，各地區(qū)在農(nóng)村封閉式管理下面臨著發(fā)展?fàn)顟B(tài)各不相同的現(xiàn)實(shí)差距，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)政府作為農(nóng)村公共體育服務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者，其財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分受到垂直型權(quán)力的壓制逐級(jí)縮減，單一的管治模式對(duì)于農(nóng)民日益遞增的公共體育服務(wù)與資源需求難以適從。另一方面，農(nóng)村公共體育服務(wù)供給碎片化模糊了協(xié)同治理目標(biāo)。部分政府將地區(qū)GDP 增長(zhǎng)快慢作為衡量政績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵指標(biāo)，為貫徹落實(shí)政策普遍以粗放式生產(chǎn)“形象工程”。農(nóng)村公共體育政策執(zhí)行存在主觀化與表面化、局部化與更替化等表征，縣級(jí)以下地方財(cái)政支持對(duì)于農(nóng)村薄弱的集體經(jīng)濟(jì)則微不足道，基層政策落實(shí)直接影響農(nóng)村公共體育服務(wù)質(zhì)量[18]?；鶎哟迕褡灾谓M織工作實(shí)質(zhì)偏向村組利益表達(dá)與管理，尚不能作為農(nóng)村公共體育服務(wù)的直接主體與社會(huì)培育力量。同時(shí)，政府扮演供給者與監(jiān)督者的雙重角色導(dǎo)致農(nóng)村公共體育服務(wù)的各治理主體之間缺乏有效協(xié)調(diào)，行動(dòng)目的逐級(jí)虛化。

3.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式功能缺失，多元主體定位偏離

建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的多元治理模式不僅能盤活社會(huì)中豐富的體育資源以滿足廣大農(nóng)民個(gè)性化的體育需求，也能解決政府在公共體育服務(wù)供給中因“失位”與“缺位”所導(dǎo)致的供需失衡問題。盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為諸多市場(chǎng)主體參與公共體育服務(wù)供給提供新的契機(jī)，但市場(chǎng)主體引入農(nóng)村體育治理時(shí)與政府、社會(huì)組織和個(gè)人之間仍存在偏離。2014年國(guó)務(wù)院“46號(hào)文”的出臺(tái)真正激活了體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，但依然存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展總規(guī)模不足、發(fā)展邏輯與市場(chǎng)主體社會(huì)責(zé)任意識(shí)較模糊等問題，導(dǎo)致市場(chǎng)力量在體育治理中的參與和效力受限制[19]?，F(xiàn)階段，市場(chǎng)主體參與農(nóng)村公共體育服務(wù)治理仍受制于我國(guó)體育市場(chǎng)的宏觀發(fā)展，尤其是可為農(nóng)村提供公共服務(wù)的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育企業(yè)以及社會(huì)組織的服務(wù)與盈利能力尚未達(dá)到基本水準(zhǔn)。同時(shí)，以農(nóng)民為主體的公共體育服務(wù)屬于公益性、非營(yíng)利性事業(yè)，農(nóng)民體育需求處在弱勢(shì)地位，導(dǎo)致市場(chǎng)自身參與供給的動(dòng)能不足。2015年，國(guó)家體育總局農(nóng)民體育健身工程投資10.27億元，雪炭工程投資2.012億元；2016和2017年共投入近15億元支持行政村農(nóng)民體育健身工程，但實(shí)際人均只有2元左右[20]。在政府管制與管護(hù)缺位的狀況下，有限的基層財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于應(yīng)承擔(dān)公共體育服務(wù)供給職責(zé)的企業(yè)和組織吸引力較低，使得農(nóng)村體育市場(chǎng)激活難度較大。東部沿海與西南貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，前者經(jīng)濟(jì)已接近農(nóng)村全面振興的目標(biāo)，在市場(chǎng)調(diào)解下逐步形成較為成熟的公共體育供需均衡體系，后者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未形成需要以精準(zhǔn)扶貧為治理方向，各具差異的市場(chǎng)環(huán)境面對(duì)鄉(xiāng)村振興“三步走”時(shí)間表如臨窘境[21]。而在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟階段，以逐利性為目標(biāo)的市場(chǎng)主體對(duì)于農(nóng)民體育需求以及消費(fèi)規(guī)模的盲目追逐容易導(dǎo)致農(nóng)村公共體育服務(wù)供給主體定位混亂。

3.4 農(nóng)民需求表達(dá)體系欠缺，多元主體參與受阻

充分滿足農(nóng)民的有效需求是農(nóng)村公共體育服務(wù)的根本目的，科學(xué)收集與處理農(nóng)民體育需求表達(dá)是合理規(guī)劃制定農(nóng)村公共體育服務(wù)目標(biāo)的前提條件。但從我國(guó)農(nóng)村公共體育服務(wù)供給中不難看出“官本位”思想下的決策機(jī)制阻礙了農(nóng)民需求表達(dá)，一定程度影響著多元協(xié)同治理主體參與農(nóng)村公共體育的渠道。1)農(nóng)村社會(huì)“空心化”致使農(nóng)民參與體育自治的需求表達(dá)意識(shí)缺失。農(nóng)民是公共體育服務(wù)及資源的受益者，本應(yīng)積極參與到公共體育獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策中，但傳統(tǒng)農(nóng)耕文明下農(nóng)民受自身文化水平以及體育觀念意識(shí)薄弱的影響，普遍將公共服務(wù)供給的需求與關(guān)注點(diǎn)放置在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方面。表3所示：2016年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員數(shù)量相比2006年減少8.7%，受高中及以上程度教育的人數(shù)普遍較少，全國(guó)范圍內(nèi)接受過大專及以上教育者僅占1.2%，西部農(nóng)村地區(qū)10 734萬人中未受教育人數(shù)占比為8.7%。市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程促使本應(yīng)作為廣大農(nóng)民代表的農(nóng)村精英脫離傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向城市流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村基層體育管理隊(duì)伍儲(chǔ)備不足；大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力為生計(jì)被吸納進(jìn)城市，迫使其成為城市社會(huì)的邊緣群體且無精力參與鄉(xiāng)村治理[22]。同時(shí)，作為農(nóng)村主要人口的留守老人和兒童作為弱勢(shì)群體面對(duì)多以西方現(xiàn)代體育為基礎(chǔ)的公共體育資源配置時(shí)，易造成“資源閑置”的惡性循環(huán)，公共體育服務(wù)需求表達(dá)話語得不到重視[23]。2)體育社會(huì)組織數(shù)量、質(zhì)量影響了農(nóng)民體育健身需求的積極性。目前，農(nóng)村社會(huì)組織主要有經(jīng)濟(jì)合作型、安全防衛(wèi)型、互助型和文化團(tuán)體四大類，盡管江蘇、廣州等地相繼出臺(tái)政策推動(dòng)農(nóng)村體育社會(huì)組織的建設(shè)，但在村民需求有限的情況下，體育社會(huì)組織轉(zhuǎn)向多數(shù)量與高質(zhì)量發(fā)展較為困難[24]。在農(nóng)村公共體育文化服務(wù)“內(nèi)卷化”邏輯和村落公共文化的“無主體”邏輯的共同作用下，農(nóng)村體育治理主體在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生執(zhí)行逐漸弱化的情形下將舉步維艱[25]。

表3 我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)Table3 The number and structure of agricultural production and operation personnel in China

4 治理路徑：農(nóng)村公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同治理的模型構(gòu)建

為激發(fā)農(nóng)村公共體育服務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部活力并合理控制系統(tǒng)臨界值，實(shí)現(xiàn)由非平衡向平衡轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理模型(圖1)[26]。農(nóng)村公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同治理模型以提升協(xié)同治理能力和創(chuàng)造體育價(jià)值為圓心即工作目標(biāo)由內(nèi)向外展開。參與治理模式的主體分別為市場(chǎng)、農(nóng)民、體育社會(huì)組織與政府，且政府是控制參量的關(guān)鍵影響因素，各主體通過參與生產(chǎn)籌資、評(píng)估問責(zé)、表達(dá)決策三大過程實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務(wù)治理。同時(shí)，通過合作、競(jìng)爭(zhēng)、制衡三大子系統(tǒng)產(chǎn)出能量流與物質(zhì)流，且評(píng)估問責(zé)過程中需要借助制衡機(jī)制來規(guī)范約束治理主體行為，以達(dá)到維持系統(tǒng)平衡與促進(jìn)變化的目的。

圖1 農(nóng)村公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同治理模型Figure1 Collaborative governance model of multiple subjects in rural public sports service

4.1 價(jià)值導(dǎo)向：確保治理公正平等，凸顯農(nóng)民主體地位

廣大農(nóng)民是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)歷史進(jìn)步與農(nóng)村體育發(fā)展的決定性力量，其主體地位在對(duì)美好體育生活的期盼與追求過程中逐漸凸顯。農(nóng)村公共體育服務(wù)的多元協(xié)同治理正是以滿足農(nóng)民群眾日益多元化且多層次的體育需求為目標(biāo)，推動(dòng)落實(shí)全民健身主旋律。1)以尊重不同治理主體價(jià)值訴求為前提，各主體在參與治理過程中享有地位公平。農(nóng)村公共體育服務(wù)的多元協(xié)同治理系統(tǒng)內(nèi)部的行為者利益與需求各不相同，操作是否符合自身利益與價(jià)值需求是實(shí)施供給的前提。健全的農(nóng)村體育環(huán)境就是政府、農(nóng)民和市場(chǎng)以及體育社會(huì)組織在利益偏好各不相同的情況下，通過協(xié)同治理模式進(jìn)行平等合作、各司其職，探求各主體的共同利益，并逐漸形成均衡與互補(bǔ)的狀態(tài)，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)以構(gòu)建農(nóng)村命運(yùn)共同體。2)農(nóng)村現(xiàn)代化治理以及農(nóng)村公共體育服務(wù)供需平衡的實(shí)現(xiàn)必須要依靠農(nóng)民力量。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村公共體育服務(wù)供給認(rèn)同決定著農(nóng)村體育治理變革的價(jià)值，保障農(nóng)民的體育權(quán)益是多元協(xié)同治理的根本核心，維持與提升農(nóng)民的認(rèn)同和信任是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在一定程度上，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從體育成果共享者向協(xié)同共建者的延伸，才能凸顯農(nóng)民主體地位[27]。而作為農(nóng)村精英的農(nóng)民在內(nèi)生組織體系中既是需求主體又是服務(wù)主體，通過多元協(xié)同治理的平臺(tái)將分散的農(nóng)村精英緊密地聯(lián)結(jié)在系統(tǒng)內(nèi)，是實(shí)現(xiàn)自治與提升公平效率的重要環(huán)節(jié)，有利于農(nóng)村治理現(xiàn)代化的耦合發(fā)展。

4.2 制度推進(jìn)：完善政府職能結(jié)構(gòu)，優(yōu)先農(nóng)村規(guī)劃管理

農(nóng)村公共體育服務(wù)作為鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的實(shí)體部分，整合優(yōu)化政府與體育主管部門的職能是解決“碎片化”供給與城鄉(xiāng)“非均等”問題的必然措施。一方面，政府在系統(tǒng)內(nèi)承擔(dān)資源供給、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、引導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)，各級(jí)政府的職責(zé)劃分與溝通交流在一定程度影響著系統(tǒng)平衡。應(yīng)加強(qiáng)政府部分的縱向交流與橫向整合，完善職能架構(gòu)。中央與地方政府應(yīng)具有明確的層級(jí)關(guān)系，提升《體育法》《全民健身?xiàng)l例》中有關(guān)加強(qiáng)農(nóng)村基層體育發(fā)展的規(guī)章制度的權(quán)威性，逐級(jí)完善農(nóng)村體育的相關(guān)政策法規(guī)，農(nóng)村基層政府對(duì)中央的決策規(guī)劃應(yīng)積極響應(yīng)，切忌忽視差異的上行下效。同時(shí)，體育事業(yè)的發(fā)展與推動(dòng)不僅要依靠體育行政部門，同級(jí)的醫(yī)療衛(wèi)生、文化安全等部門也應(yīng)在公共體育服務(wù)系統(tǒng)中的農(nóng)民身體健康素質(zhì)監(jiān)測(cè)、體育活動(dòng)治安維護(hù)、全民健身文化推廣等諸多環(huán)節(jié)中各司其職，要加強(qiáng)橫向部門交流合作，提高整體性效益。另一方面，城鄉(xiāng)關(guān)系已由分割逐步過渡到一體化并加強(qiáng)深度融合的狀態(tài)，而農(nóng)村公共體育服務(wù)與資源匱乏已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合全面發(fā)展與提升的突出短板之一。政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，堅(jiān)持在公正公開的原則下，打破傳統(tǒng)一元制體育格局的束縛，逐漸呈現(xiàn)出公共體育權(quán)利配置與資金政策保障向農(nóng)村傾斜的趨勢(shì)，把財(cái)政資金扶持落實(shí)到農(nóng)村體育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重要領(lǐng)域中，將公共體育服務(wù)的供給融合到農(nóng)村服務(wù)業(yè)中，釋放農(nóng)村體育的內(nèi)生動(dòng)力。

4.3 機(jī)制運(yùn)作：促進(jìn)機(jī)制融合發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村場(chǎng)域聯(lián)結(jié)

機(jī)制融合是提升農(nóng)村公共體育服務(wù)治理效能和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民體育供需精準(zhǔn)匹配的重要途徑。合作機(jī)制體現(xiàn)出政府、農(nóng)民、市場(chǎng)與社會(huì)四大主體共同的利益需求與價(jià)值導(dǎo)向，合作參與是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的基礎(chǔ)；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可有效提升供給效率，篩除系統(tǒng)內(nèi)不利于向高級(jí)有序轉(zhuǎn)變的因子；制衡機(jī)制可有效避免子系統(tǒng)中追求利益最大化的個(gè)體傾向，防止濫用職權(quán)。1)要強(qiáng)化政府與社會(huì)體育組織的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，堅(jiān)持合作共贏的運(yùn)作模式，運(yùn)用市場(chǎng)平臺(tái)充分發(fā)揮社會(huì)主體的“幫手”作用[28]。政府應(yīng)將事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)治理，發(fā)揮資金政策的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)農(nóng)民、市場(chǎng)以及社會(huì)主體的參與治理。2)發(fā)揮市場(chǎng)的靈活性與敏感性，通過政府購(gòu)買的方式吸納更多體育社會(huì)組織為農(nóng)民提供更加多樣化、個(gè)性化的公共體育服務(wù)。對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)較落后且市場(chǎng)主體不愿進(jìn)入的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)將本土性與現(xiàn)代性有效結(jié)合，打破場(chǎng)域間的閉塞狀態(tài)，通過核心區(qū)舉辦農(nóng)村全民健身活動(dòng)、開拓農(nóng)村體育資源等有效輻射周邊地區(qū)，以體育產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的方式提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，從而提升農(nóng)民自我供給水平，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育群體融合。3)推進(jìn)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的第三方評(píng)估體系是驗(yàn)收農(nóng)村公共體育服務(wù)供給達(dá)標(biāo)與否的必要途徑。第三方評(píng)估應(yīng)堅(jiān)持公開透明原則，以規(guī)章制度為行為準(zhǔn)則，通過評(píng)估問責(zé)有效改善政府自評(píng)與體育社會(huì)組織供給低效的問題。將農(nóng)民群眾是否能夠公平享受公共體育服務(wù)與資源作為評(píng)價(jià)關(guān)鍵，充分考慮城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等因素的影響，對(duì)公共體育服務(wù)供給結(jié)果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)[29]。

4.4 主體互動(dòng)：激發(fā)農(nóng)民主體活力，規(guī)范自治組織行為

農(nóng)村公共體育服務(wù)系統(tǒng)中各治理主體間的良性互動(dòng)與有效銜接是多元協(xié)同的重要特征。由農(nóng)民組成的農(nóng)村自治組織是最基層的管理主體，能夠直接反映出廣大農(nóng)民群眾最真實(shí)與最迫切的公共體育需求。1)農(nóng)村公共體育服務(wù)治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨髮?dǎo)向，由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧舷禄?dòng)”。農(nóng)民不是公共體育服務(wù)的被動(dòng)接受者，要充分發(fā)揮農(nóng)民意愿與智慧，努力挖掘農(nóng)村居民參與體育治理的潛力，吸納村鎮(zhèn)級(jí)體育人才，開拓完善需求表達(dá)渠道，重點(diǎn)提升農(nóng)民最迫切與最重要的公共體育服務(wù)質(zhì)量。立足試點(diǎn)轉(zhuǎn)換，充分考慮地域情況，細(xì)分不同農(nóng)村地域公共體育服務(wù)主要目標(biāo)群體與市場(chǎng)需求，提高適切性、實(shí)效性和專業(yè)化發(fā)展水平[30]。同時(shí)，建立完善的溝通網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，對(duì)于勇于獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)激勵(lì)，切實(shí)保障農(nóng)民體育健身權(quán)益，提高農(nóng)民話語權(quán)，避免決策問責(zé)過程中農(nóng)民主體參與度不足的現(xiàn)象發(fā)生。2)要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民嵌入式自治，提高對(duì)反哺家鄉(xiāng)、扎根農(nóng)村的鄉(xiāng)村體育精英的支持力度，規(guī)范農(nóng)村基層群眾自治組織在公共體育治理中的行為，避免個(gè)體稟賦現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)積極鼓勵(lì)村民自治組織發(fā)展為具有合法性的民間體育組織，合理協(xié)商村民自治組織與村兩委間的關(guān)系，明確歸屬體育行政職責(zé)與村民自治職責(zé)，促使其協(xié)助完成上級(jí)規(guī)劃的體育發(fā)展任務(wù)，保證村委治理與村民自治中的合法性、透明性與公正性。

5 結(jié)語

現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)中，體育在改善民生福祉，提升農(nóng)民身體素質(zhì)，激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多方面發(fā)揮著愈加顯著的作用。農(nóng)村公共體育服務(wù)是農(nóng)村體育中最基本的組成部分，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施為其協(xié)同治理提供更完善的戰(zhàn)略導(dǎo)向。推動(dòng)農(nóng)村公共體育服務(wù)由管理向治理的邏輯與實(shí)踐轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，是保障農(nóng)民體育健身權(quán)益的必然要求。多元主體協(xié)同治理模式下，各治理主體參與農(nóng)村公共體育服務(wù)治理的可能性得到不斷提升，能夠充分發(fā)揮治理主體的資源優(yōu)勢(shì)，逐一解決“非均等化”“同質(zhì)化”以及“碎片化”等現(xiàn)實(shí)問題，不斷為農(nóng)村體育治理體系提供更新的能量流和物質(zhì)流。從現(xiàn)階段來看，農(nóng)村公共體育服務(wù)多元協(xié)同治理模式的深度構(gòu)建仍面臨較多困境，要始終堅(jiān)持“以農(nóng)民為主體”的價(jià)值導(dǎo)向，緊隨改革的時(shí)代要求，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展。