農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的動態(tài)演進(jìn)及其理論邏輯

范傳棋，毛運意

(1.西南政法大學(xué) a.經(jīng)濟學(xué)院，b.制度經(jīng)濟學(xué)研究中心，重慶 401120；2.攀枝花學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，四川 攀枝花 617000)

宅基地產(chǎn)權(quán)制度是指由宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則組合而成的能對宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和保護(hù)的制度安排。新中國成立以來，宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程實際上是產(chǎn)權(quán)不斷細(xì)分、利益不斷平衡的動態(tài)調(diào)整過程。緣于住房保障功能，宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷路徑比承包地產(chǎn)權(quán)制度更曲折，產(chǎn)權(quán)細(xì)分的方式也更復(fù)雜。宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分的核心問題是在兼顧土地保障功能和資產(chǎn)功能前提下，如何將產(chǎn)權(quán)束的各項權(quán)能以“總量不變、結(jié)構(gòu)調(diào)整”的方式界定給不同主體，在集體所有制框架下形成外部穩(wěn)定、內(nèi)部靈活、相對公平的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分屬于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的邊際調(diào)整(1)邊際調(diào)整是指在保持土地公有制基礎(chǔ)上對產(chǎn)權(quán)關(guān)系的局部調(diào)整，例如細(xì)分產(chǎn)權(quán)束、明晰不同權(quán)能的邊界、變更產(chǎn)權(quán)主體、調(diào)整產(chǎn)權(quán)有效期限等。，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動，而這種變動依賴且反作用于農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化。作為調(diào)節(jié)多方利益關(guān)系的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，長期以來在規(guī)范各主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和行為中卓有成效。之所以如此，緣于宅基地產(chǎn)權(quán)制度的動態(tài)調(diào)整。新中國成立后，宅基地產(chǎn)權(quán)制度的數(shù)次調(diào)整(例如，建國初期宅基地所有權(quán)的初次變更、1956年所有權(quán)的再次變更以及2018年宅基地三權(quán)分置)，均是產(chǎn)權(quán)剛性約束下的邊際調(diào)整，其目的是在兼顧多重目標(biāo)前提下，在特定環(huán)境中(2)特定環(huán)境主要指城鄉(xiāng)關(guān)系情況、人地比例關(guān)系情況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀況、土地功能變化等。，維護(hù)和平衡各方利益關(guān)系。基于此，本文以宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為視角，以利益平衡為主線，以法律和政策調(diào)整為脈絡(luò)，歸納新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)制度動態(tài)演進(jìn)的階段性特征及其演變規(guī)律。

一 宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史脈絡(luò)

宅基地產(chǎn)權(quán)制度并非一直處于穩(wěn)定狀態(tài)，而是沿著“均衡→非均衡→再次均衡→再次非均衡”的路徑循環(huán)演進(jìn)，是一個動態(tài)調(diào)整和逐步完善的過程。我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度是由法律和政策共同規(guī)范的，宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分也是由法律和政策調(diào)整的。根據(jù)法律和政策對宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分和利益分配的調(diào)整脈絡(luò)，新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)制度的演變可分為四個階段。

(一)政治激勵下宅基地農(nóng)民私有的產(chǎn)權(quán)制度(1949-1956年)

表1. 新中國成立以來農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革歷程

新中國成立初期，宅基地產(chǎn)權(quán)制度的法律和政策具有明顯的政治傾向和歷史過渡性?；谡渭睿吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及《中華人民共和國土地改革法》將地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制，奠定了宅基地農(nóng)民私有的法律基礎(chǔ)。(3)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定：“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權(quán)，沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國。”《中華人民共和國土地改革法》第一條規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”第二條規(guī)定：“沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。但地主的其他財產(chǎn)不予沒收?！敝醒雰?nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》強化了農(nóng)民對宅基地私有產(chǎn)權(quán)的預(yù)期。(4)中央內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第一條規(guī)定：“凡土地改革已經(jīng)完成的地區(qū)，為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán)，鞏固與提高農(nóng)民生產(chǎn)情緒，不論農(nóng)民新分的土地及原有土地，均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證(以下簡稱土地證)，同樣，對土地改革后分給地主的土地房屋，也發(fā)給所有證。發(fā)新證時，應(yīng)根據(jù)土地改革法第三十條之規(guī)定，土地制度改革以前的土地契約，一律作廢，并予繳銷?！?954年《憲法》進(jìn)一步完善了宅基地農(nóng)民私有制。(5)《中華人民共和國憲法(1954)》第十一條規(guī)定：“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)?！闭禺a(chǎn)權(quán)是指由宅基地權(quán)利的存在以及圍繞著宅基地的使用所引起的人與人之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系(6)盧現(xiàn)祥、朱巧玲《新制度經(jīng)濟學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第115頁。，它是一組權(quán)利束，包括宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及讓渡權(quán)等。該時期農(nóng)民對宅基地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)，宅基地可自由買賣、出租、抵押和繼承，不受政府限制(見表1)。

新中國成立初期的宅基地私有制與舊社會宅基地私有制有本質(zhì)的區(qū)別。新中國成立初期的宅基地產(chǎn)權(quán)制度是以農(nóng)民土地所有制為基礎(chǔ)的具有政治激勵的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民擁有包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、讓渡權(quán)在內(nèi)的完整產(chǎn)權(quán)束，各項權(quán)能集合為一體并歸屬于農(nóng)民，是一種單一的產(chǎn)權(quán)形式。舊社會的宅基地產(chǎn)權(quán)制度是以地主土地所有制為基礎(chǔ)的帶有封建剝削性質(zhì)的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。佃農(nóng)僅僅擁有不完整、不穩(wěn)定的使用權(quán)，產(chǎn)權(quán)束在地主和佃農(nóng)之間分割，是一種復(fù)合的產(chǎn)權(quán)形式。新中國成立初期，農(nóng)民與地主的對立關(guān)系、新生政權(quán)與農(nóng)民的依存關(guān)系，客觀上都要求賦予農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)，以緩解尖銳的階級矛盾。

(二)公有制改造后宅基地兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度(1956-1982年)

農(nóng)業(yè)社會主義改造經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)勞動互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最終完成了農(nóng)民土地所有制到集體土地所有制的轉(zhuǎn)變。《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》、《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》等系列法律法規(guī)確立了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度。(7)《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》第二條規(guī)定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變。生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》第三條規(guī)定：“必須重申，農(nóng)村社隊的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。有些人把責(zé)任田、包產(chǎn)田，誤以為個人所有，隨意占用，這是不對的?！痹摃r期宅基地產(chǎn)權(quán)束發(fā)生第一次細(xì)分，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民，宅基地使用權(quán)不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓(見表1)。宅基地兩權(quán)分離是為適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系而作出的政策調(diào)整。該時期農(nóng)民可以以個人身份無償取得宅基地的長期使用權(quán)，但宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制。宅基地兩權(quán)分離以及產(chǎn)權(quán)管制的制度安排是人民內(nèi)部利益的調(diào)整，是農(nóng)民利益的讓渡，集體利益的獲取。宅基地所有權(quán)從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)為集體公有符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，也滿足了特定環(huán)境的政治需要。

(三)嚴(yán)管政策下宅基地權(quán)能管制的產(chǎn)權(quán)制度(1982-2018年)

1982年《憲法》承認(rèn)并保留宅基地兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度。(8)《中華人民共和國憲法(1982)》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知》對擅自占用集體土地建房，買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地的行為制定了處罰條例。(9)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知》第二十條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用集體土地建房或進(jìn)行建設(shè)的，限期將土地退回集體，并處以罰款。造成經(jīng)濟損失的，責(zé)令賠償。對于社隊干部和國家工作人員，還應(yīng)根據(jù)情節(jié)給予行政處分?！背酥?，該條例還賦予了集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶無償取得宅基地的權(quán)利?！锻恋毓芾矸?1998修訂)》將宅基地使用權(quán)由農(nóng)民個人占有轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰魹閱挝坏募彝フ加校⑷∠思?zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶取得宅基地的權(quán)利。(10)《中華人民共和國土地管理法(1998修訂)》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》禁止城鎮(zhèn)居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。(11)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二條規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”至此，宅基地使用權(quán)主體具有身份性和限制性，城鎮(zhèn)居民和非集體經(jīng)濟組織成員無權(quán)享有。農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟組織成員身份，以戶為單位僅能申請一處宅基地，使用權(quán)嚴(yán)格限定在集體內(nèi)部(見表1)。

該時期宅基地產(chǎn)權(quán)制度的特征是兩權(quán)分離下的產(chǎn)權(quán)管制，主要表現(xiàn)為對使用權(quán)主體的限制。以1998年為分水嶺。在此之前，宅基地使用權(quán)主體延伸至集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶，宅基地使用權(quán)在農(nóng)民和集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶之間分割。在此之后，農(nóng)村居民獨享宅基地使用權(quán)，而集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶無權(quán)享有。宅基地使用權(quán)由個人獨立申請轉(zhuǎn)變?yōu)橛杉彝ゼw申請，建立起了家庭成員相互制約的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，形成了集體、家庭和個人共享的產(chǎn)權(quán)制度。該階段利益平衡主要體現(xiàn)在兩方面：一是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的利益關(guān)系，為配合城市經(jīng)濟體制改革以及保障下崗職工的住房權(quán)利，國家賦予了城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)，此項權(quán)利源于農(nóng)村居民讓渡；二是協(xié)調(diào)農(nóng)民內(nèi)部之間的利益關(guān)系，“一戶一宅、限定面積、不得超標(biāo)”的宅基地制度安排正是農(nóng)民內(nèi)部利益的重新平衡。

(四)鄉(xiāng)村振興背景下宅基地三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度(2018年至今)

2018年中央一號文件聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(12)2018年中央一號文件指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求”。參見：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2018年2月4日發(fā)布，2019年8月13日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前沿性改革，其政策導(dǎo)向是宅基地三權(quán)分置。按照產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路，資格權(quán)從所有權(quán)和使用權(quán)中剝離，成為獨立存在的權(quán)能。宅基地三權(quán)分置的理論邏輯是所有權(quán)歸集體堅守公有制，資格權(quán)歸農(nóng)戶突出保障屬性，使用權(quán)歸多元主體彰顯財產(chǎn)權(quán)能。宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)之后，農(nóng)民擁有宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)依然歸集體。宅基地三權(quán)分置體現(xiàn)了宅基地產(chǎn)權(quán)制度從“虛位主義”到“實用主義”的轉(zhuǎn)變，兼顧了社會屬性和經(jīng)濟屬性，解決了宅基地產(chǎn)權(quán)構(gòu)造中公益性與私益性相沖突的問題。

宅基地三權(quán)分置是產(chǎn)權(quán)束的第二次分割，是實現(xiàn)土地要素城鄉(xiāng)平等交換以及形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的前提。唯有宅基地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，才能實現(xiàn)宅基地高效利用以及保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。(13)杜偉、黃敏《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革的思考》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第1期，第12-16頁。宅基地使用權(quán)衍生出來的抵押、擔(dān)保、出租、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能是后續(xù)產(chǎn)權(quán)細(xì)分和重構(gòu)的基礎(chǔ)。宅基地三權(quán)分置是鄉(xiāng)村振興背景下多方利益關(guān)系的重新調(diào)整，形成了共贏的局面：集體所有權(quán)得以落實，主體地位更加穩(wěn)固；農(nóng)戶資格權(quán)得以保障，財產(chǎn)權(quán)益得到彰顯；多元主體分享使用權(quán)，土地資源得到優(yōu)化配置。

二 宅基地產(chǎn)權(quán)制度動態(tài)演進(jìn)的理論邏輯

宅基地產(chǎn)權(quán)制度是隨著政治目標(biāo)、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及利益關(guān)系的變化而動態(tài)演進(jìn)的?？v觀新中國成立以來農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演變，其演進(jìn)規(guī)律遵循四條理論主線。

(一)國家干預(yù)貫穿于宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的全過程，成為推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的核心力量

德姆塞茨認(rèn)為，所有社會的產(chǎn)權(quán)安排，都會回應(yīng)于技術(shù)、需求以及其他經(jīng)濟條件的變化而有效率地演進(jìn)。(14)Harold Demsetz，“Toward a Theory of Property Rights，” American Economic Review 57， no.3(May 1967)：347-359.埃里克森對土地所有權(quán)安排的研究表明：一個交織緊密的群體傾向于通過習(xí)慣或法律創(chuàng)造一個成本最小化并且足以應(yīng)對風(fēng)險、技術(shù)、需求以及其他一些經(jīng)濟條件變化的土地制度。(15)羅伯特·埃里克森《土地所有權(quán)》，唐納德·威特曼編《法律經(jīng)濟學(xué)文獻(xiàn)精選》，蘇力等譯，法律出版社2006年版，第436頁。這意味著正常情況下產(chǎn)權(quán)制度會朝著追求效率和降低交易費用的方向演進(jìn)。諾斯則認(rèn)為，由于目標(biāo)的多重性，國家建立的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不一定以效率為先，而是基于國家權(quán)力塑造國家利益最大化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。(16)道格拉斯·C·諾斯《經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)和變革》，厲以平譯，商務(wù)印書館1992年版，第2頁。國家權(quán)力嵌入使得宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)不符合“效率路徑”，而是遵循“諾斯路徑”，這緣于國家意志的嵌入以及國家干預(yù)，以實現(xiàn)“居者有其屋”的政治目標(biāo)。國家干預(yù)貫穿于宅基地產(chǎn)權(quán)制度變革的全過程，體現(xiàn)在規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)制度的法律和政策中，由此形成的產(chǎn)權(quán)激勵和約束機制，成為農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度動態(tài)演進(jìn)的核心力量。

國家權(quán)力嵌入具有階段性特征。第一階段以直接干預(yù)為主，發(fā)生在新中國成立初期和人民公社時期。新中國成立初期，農(nóng)民宅基地私有產(chǎn)權(quán)是嵌入國家意志、依靠國家政治力量、繞過市場無償獲得的，具有弱化的產(chǎn)權(quán)強度。(17)周其仁將土地私有權(quán)的獲取途徑分為三種：一是經(jīng)過自由的交換契約獲得；二是通過國家干預(yù)土地市場在形式上獲得；三是通過國家強制的制度安排而完全不經(jīng)過市場途徑獲得。這三類產(chǎn)權(quán)的強度具有依次弱化的特點。詳見：周其仁《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化(上)——一個經(jīng)濟變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期，第178-189、219-220頁；周其仁《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化(下)——一個經(jīng)濟變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第4期，第147-155頁。當(dāng)國家意志發(fā)生變化，從鞏固新生政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒐兄平?jīng)濟時，農(nóng)民土地私有產(chǎn)權(quán)制度也會隨之改變。(18)羅必良《農(nóng)村土地制度：變革歷程與創(chuàng)新意義》，《南方經(jīng)濟》2008年第11期，第3-12頁。人民公社時期，國家依托政治權(quán)力廢除了農(nóng)民宅基地私有制，建立了土地集體所有制。這符合國家權(quán)力的公有性偏好，也決定了宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向：摒棄效率優(yōu)先的經(jīng)濟目標(biāo)，優(yōu)先考慮社會公平的政治目標(biāo)。第二階段以產(chǎn)權(quán)管制為主，發(fā)生在改革開放初期。產(chǎn)權(quán)管制是一個國家對產(chǎn)權(quán)束的任何一個或者多個子權(quán)利的運用實施限制甚至刪除。(19)何一鳴、羅必良《產(chǎn)權(quán)管制、制度行為與經(jīng)濟績效——來自中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的證據(jù)(1958-2005年)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第10期，第4-15頁。宅基地產(chǎn)權(quán)管制體現(xiàn)在兩方面：一是限制宅基地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，如禁止宅基地出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓；二是限制宅基地使用權(quán)的主體，如廢除集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)戶獲得宅基地的權(quán)利，將宅基地使用權(quán)由農(nóng)民個人占有轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝フ加?。第三階段以產(chǎn)權(quán)管制放松為主，發(fā)生在宅基地三權(quán)分置時期。國家放松了對宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)議的管制，賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。如在保持宅基地集體所有權(quán)不變情況下，鼓勵宅基地以及房屋自由流轉(zhuǎn)、租賃和抵押。

(二)資源配置方式的轉(zhuǎn)變影響著宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變革，成為推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的市場力量

土地資源配置方式的轉(zhuǎn)變與土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動相互推動，促使土地要素市場逐步完善以及引起土地要素價格變化，這成為推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度變革的市場力量。土地資源的配置本質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的配置，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)差異帶來不同的配置效果。宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接決定了宅基地的配置方式，權(quán)能集中和權(quán)能分散的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分別對應(yīng)計劃配置方式和市場配置方式。在不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置機制下，宅基地產(chǎn)權(quán)的流動性和市場價值完全不同。在計劃配置機制下，宅基地僅存在隱性價值，財產(chǎn)權(quán)益無法彰顯；在市場配置機制下，宅基地價值顯化，并受市場供求關(guān)系影響。

新中國成立以來，土地資源配置方式發(fā)生過兩次轉(zhuǎn)換。第一次發(fā)生在人民公社時期，由市場配置轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱澟渲?，廢除了宅基地自由交易市場，實行宅基地劃撥和調(diào)配制度，建立了“兩權(quán)分離，強化所有權(quán)，弱化使用權(quán)”的宅基地集體所有制，這種產(chǎn)權(quán)制度安排與計劃配置方式高度匹配。第二次發(fā)生在20世紀(jì)90年代初期(國家提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制)，由計劃配置轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌雠渲茫诩w所有制前提下，弱化所有權(quán)，強化使用權(quán)，拓展收益權(quán)和處置權(quán)。此后，宅基地產(chǎn)權(quán)制度被逐步納入市場范疇重新設(shè)計。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的縱深推進(jìn)，市場機制激活了宅基地資產(chǎn)屬性，形成了“土地要素價格變化推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度變革”的局面。大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)人地關(guān)系發(fā)生變化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺與宅基地閑置并存，加之市場機制作用增強，土地資源的稀缺性顯現(xiàn)，宅基地資產(chǎn)屬性被釋放，土地要素價格提高。理論上，資源權(quán)利被界定的精確度和實施它們的嚴(yán)格程度會隨著資源的增值而提高。(20)王旭東《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社2011年版，第2頁。通常情況下，低價值的資源產(chǎn)權(quán)界定具有模糊性，但隨著資源價值的提升，將激發(fā)清晰界定產(chǎn)權(quán)的需求，原有的模糊的產(chǎn)權(quán)界定制度會瓦解，新的清晰的產(chǎn)權(quán)界定制度將產(chǎn)生。鄉(xiāng)村振興背景下宅基地三權(quán)分置改革，就是對土地資源配置方式轉(zhuǎn)變以及土地價值提升后重新界定產(chǎn)權(quán)的政策回應(yīng)。如果產(chǎn)權(quán)制度不能及時調(diào)整或無法匹配資源配置方式，就會造成資源的閑置和浪費。土地資源配置方式的轉(zhuǎn)變與土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動引起的土地要素價格變化，是推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度變革的市場力量，這是宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的經(jīng)濟邏輯。宅基地產(chǎn)權(quán)制度的深化改革仍將依賴市場力量，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場將成為宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的新動力。

(三)宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷沿著產(chǎn)權(quán)細(xì)分的路徑演進(jìn)，是宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革最顯著的特征

產(chǎn)權(quán)的可分割性是產(chǎn)權(quán)交易的必要條件和排他權(quán)的內(nèi)部行使形態(tài)，是指產(chǎn)權(quán)束的各項權(quán)利可以分割，或者是不同產(chǎn)權(quán)權(quán)能可以由不同的主體分別享有和行使。(21)盧現(xiàn)祥《西方新制度經(jīng)濟學(xué)》，中國發(fā)展出版社2003年版，第170頁。宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷沿著產(chǎn)權(quán)細(xì)分的路徑演進(jìn)，是宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革最顯著的特征。宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分的前提是國家對產(chǎn)權(quán)管制的放松，伴隨著產(chǎn)權(quán)管制的進(jìn)一步放松以及產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分，更具有排他性和效率的產(chǎn)權(quán)制度開始生成，這一變化通過作用于宅基地的利用率影響土地資源配置效率，這是宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)的產(chǎn)權(quán)邏輯。

宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分具有漸進(jìn)性特征，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)束的依次分割，主要是因為國家對產(chǎn)權(quán)的管制是逐步放松的。宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分主要沿著兩條主線展開：產(chǎn)權(quán)束的內(nèi)部分割和產(chǎn)權(quán)權(quán)能主體細(xì)分。新中國成立初期的宅基地私有制，各項權(quán)能集合為產(chǎn)權(quán)束，為產(chǎn)權(quán)細(xì)分提供了可能性。公有制改造后的宅基地集體所有制，是宅基地產(chǎn)權(quán)的第一次細(xì)分，產(chǎn)權(quán)束分割為所有權(quán)和使用權(quán)。鄉(xiāng)村振興背景下三權(quán)分置是宅基地產(chǎn)權(quán)的第二次細(xì)分，將資格權(quán)從所有權(quán)和使用權(quán)中分離出來。宅基地產(chǎn)權(quán)配置從產(chǎn)權(quán)束集中于農(nóng)民演變到產(chǎn)權(quán)束集中于集體和非農(nóng)主體，再回歸到以農(nóng)戶為主體。新中國成立初期農(nóng)民獨享宅基地各項權(quán)能，公有制改造完成后各項權(quán)能在集體和農(nóng)民之間分割，改革開放初期各項權(quán)能在集體、集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶和農(nóng)民之間配置，宅基地三權(quán)分置后權(quán)能分屬于集體、農(nóng)戶和多元主體。宅基地產(chǎn)權(quán)束的分割以及權(quán)能主體演進(jìn)的過程，在地權(quán)界定上意味著農(nóng)戶排斥其他主體的力度在增強，預(yù)示著正在生成具有排他性和效率的產(chǎn)權(quán)制度。宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分還具有動態(tài)穩(wěn)定性，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)無限細(xì)分下的階段性靜止。宅基地產(chǎn)權(quán)第一次細(xì)分和第二次細(xì)分間隔數(shù)十年，其意義在于既能吸納和保存產(chǎn)權(quán)改革的新元素，又能減少和緩解產(chǎn)權(quán)改革的阻力。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革歸根到底是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動。土地要素市場的發(fā)展依賴于土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動的過程，該過程與土地要素市場的發(fā)展形成互動關(guān)系，使得后續(xù)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有進(jìn)一步細(xì)分的特征。土地要素市場的動態(tài)發(fā)展和完善，將引起宅基地產(chǎn)權(quán)束進(jìn)一步細(xì)分，進(jìn)而產(chǎn)生更多獨立可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，推動和深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

(四)宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷始終圍繞著平衡各方利益的主線展開，是一個不斷協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的過程

在宅基地產(chǎn)權(quán)制度變革過程中，雖然各利益主體的推動力量大小不一，但其行為均符合利益驅(qū)動下的理性思維邏輯。宅基地產(chǎn)權(quán)制度歸根到底是在規(guī)范和協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)相關(guān)人的利益關(guān)系，本質(zhì)是利益階段性均衡下的經(jīng)濟契約，核心是經(jīng)濟主體的權(quán)利和利益配置。從這個角度看，宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷過程就是利益關(guān)系重塑和稀缺資源再分配的過程。隨著城鄉(xiāng)人地關(guān)系變化以及土地要素市場發(fā)展，圍繞宅基地產(chǎn)權(quán)分割產(chǎn)生了新的利益群體，使得新、舊群體內(nèi)部以及新、舊群體之間的利益關(guān)系亟需重構(gòu)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度的數(shù)次變革均是在協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，旨在避免利益沖突以及有效利用資源。宅基地產(chǎn)權(quán)制度的利益配置經(jīng)歷了從“以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的國家利益為主”到“以保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的私人利益為主”的轉(zhuǎn)變。

新中國成立初期的宅基地農(nóng)民私有制是在協(xié)調(diào)農(nóng)民階級、地主階級與新生政權(quán)之間的利益關(guān)系。為鞏固新生政權(quán)與農(nóng)民的依存關(guān)系以及解決農(nóng)民與地主的階級矛盾，需將地主的土地利益轉(zhuǎn)移給農(nóng)民和國家。公有制改造后宅基地兩權(quán)分離的集體所有制是在協(xié)調(diào)農(nóng)民與集體之間的利益關(guān)系。為支持國家經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型和國家經(jīng)濟建設(shè)，需將農(nóng)民的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給集體。嚴(yán)管時期宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整是在協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、農(nóng)村居民內(nèi)部之間的利益關(guān)系。為支持城市經(jīng)濟體制改革和建立以戶為單位的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，國家將農(nóng)民宅基地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)讓給集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)戶，并修改了宅基地使用權(quán)的申請制度。宅基地三權(quán)分置是在協(xié)調(diào)集體、農(nóng)戶與多元主體之間的利益關(guān)系。為支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分賦予了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)以及多元主體的宅基地使用權(quán)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷始終圍繞著平衡各方利益的主線展開，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是各方利益主體在特定環(huán)境中的利益再分配。緣于土地保障功能，宅基地利益關(guān)系的平衡比承包地更復(fù)雜，也更難達(dá)到新的產(chǎn)權(quán)制度均衡狀態(tài)。一旦出現(xiàn)新的群體利益需求，就會引發(fā)新一輪的產(chǎn)權(quán)制度改革。例如，宅基地產(chǎn)權(quán)的明晰和價值提升會改變原有的產(chǎn)權(quán)激勵方式和農(nóng)民討價還價的能力，農(nóng)民會傾向于構(gòu)建更具排他性的產(chǎn)權(quán)制度。國家對宅基地產(chǎn)權(quán)的管制日益弱化是國家放權(quán)讓利的過程，農(nóng)民獲取宅基地財產(chǎn)權(quán)日益強化是農(nóng)民增利的過程，這意味著從原有的土地產(chǎn)權(quán)體系中正逐步生成更有效率和更加靈活的產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。

三 結(jié)語

從宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷程和趨勢看，宅基地產(chǎn)權(quán)細(xì)分將沿著公權(quán)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向私權(quán)彰顯的路徑向前演進(jìn)。在三權(quán)分置框架下，將從原始產(chǎn)權(quán)中孕育出更多獨立可轉(zhuǎn)讓的派生權(quán)能，包括繼承、互換、贈與、出租、抵押等多項權(quán)能。宅基地各項權(quán)能的交易主體將突破成員身份限制，延伸和拓展至各類經(jīng)濟主體，更具有排他性和效率的“準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)制度”將會逐步生成。在宅基地產(chǎn)權(quán)制度未來的改革中，國家干預(yù)將永續(xù)存在，但不再成為推動改革的核心力量。國家干預(yù)方式也將發(fā)生轉(zhuǎn)變，原有的權(quán)力嵌入和產(chǎn)權(quán)管制干預(yù)方式將被摒棄，取而代之的是產(chǎn)權(quán)管制松弛和保障產(chǎn)權(quán)自由交易的柔性干預(yù)方式。隨著宅基地資產(chǎn)功能顯化和農(nóng)戶宅基地權(quán)能拓展，宅基地的社會保障功能將被逐步剝離，會更加重視釋放宅基地的財產(chǎn)功能。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場將逐步形成，并成為推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的新動力。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的紅利將更多配置給農(nóng)戶，形成以農(nóng)民利益為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民分享宅基地增值收益將成為后續(xù)改革的利益底線。在“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)”(22)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。的框架下如何創(chuàng)新和優(yōu)化集體所有權(quán)的多種實現(xiàn)形式，是宅基地產(chǎn)權(quán)制度深化改革需要探索的核心問題。

對于宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，我們需持有開放的態(tài)度。對已有的產(chǎn)權(quán)制度安排，必須理解其形成的歷史背景。在評估產(chǎn)權(quán)制度績效時，應(yīng)關(guān)聯(lián)制度改革目標(biāo)，理清不同主體的利益訴求及其內(nèi)在聯(lián)系。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革并非單一的制度變遷，而是與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互交織，并與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)。因此，我們需突破認(rèn)知局限，規(guī)避“按下葫蘆浮起瓢”的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，更應(yīng)考慮各因素之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，謀求系統(tǒng)性和聯(lián)動性的產(chǎn)權(quán)制度安排。