新冠肺炎疫情對市級國土空間總體規(guī)劃的啟示

駱 悰 劉 龍 LUO Cong, LIU Long

0 引言

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來迅速席卷全球，各大城市首當其沖。這些原本屬于社會經(jīng)濟發(fā)展中心的“天之驕子”成為疫情重災區(qū)，引發(fā)社會各界對城市安全防災能力的廣泛討論和反思，議題涵蓋公共衛(wèi)生、社區(qū)韌性、健康城市和信息化建設等諸多領(lǐng)域，都有待未來的城市規(guī)劃系統(tǒng)去面對。

實際上，城市安全（包括公共衛(wèi)生安全）一直是城市規(guī)劃中從不缺席的組成部分。既有的城市總體規(guī)劃框架基本囊括了傳統(tǒng)意義上的城市防災減災內(nèi)容，包括公共衛(wèi)生、防洪除澇、抗震、消防、人防、氣象災害防治、地質(zhì)災害防治等內(nèi)容；與城市安全相關(guān)的內(nèi)容也一直是城市規(guī)劃審查中重要的強制性要素。

近年來，安全要素作為城市發(fā)展的底線型約束條件已是城市規(guī)劃領(lǐng)域的共識，取得了一 出應加強定的建設成效?！吧虾?035”總體規(guī)劃就將“安 些研究也全保障”作為城市發(fā)展的4大底線約束要素之 的嘗試。一，在其編制過程中即系統(tǒng)地開展了關(guān)于超大 防治專項城市韌性提升路徑的探索，通過綜合性的城市 防疫領(lǐng)域安全專題研究、綜合防災專項規(guī)劃研究和近10健康城市項專業(yè)系統(tǒng)的安全防災規(guī)劃研究，對城市總體 城市規(guī)劃規(guī)劃提供支撐[1-2]。 間規(guī)劃中

但從眾多專家學者對新冠肺炎疫情的反 康城市空思來看，城市規(guī)劃中的安全防災工作需要改善 但在的不只是個別專業(yè)系統(tǒng)和個別環(huán)節(jié)，而是涉及 劃內(nèi)容仍理念內(nèi)涵、技術(shù)方法和體制機制等方方面面。 災害防治與此同時，我國城市規(guī)劃正處于重要的發(fā)展轉(zhuǎn) 對象的范型期，2019年發(fā)布《中共中央國務院關(guān)于建 超大城市立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》 （包括疾（以下簡稱“《若干意見》”），2020年1月發(fā)布 時，城市《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行），當前 超出城市正在開展《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》 規(guī)劃應對的深化工作。在新冠肺炎疫情凸顯城市安全防災面臨的新問題和新挑戰(zhàn)之際，有必要總結(jié)相關(guān)問題和經(jīng)驗，為新的市級國土空間總體規(guī)劃提供助益。

1 既有城市安全防災規(guī)劃的短板

盡管我國城市已在安全防災領(lǐng)域加大投入，但城市安全保障能力依舊是城市系統(tǒng)中最明顯的短板之一。以上海市為例，雖然城市建設水平和治理水平居于國內(nèi)前列，但根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃實施年度監(jiān)測報告（2018年度）》，城市安全韌性（包括城市防洪除澇系統(tǒng)、應急避難場所、公共消防和應急救援力量等方面）在5大目標的完成度方面敬陪末座，而且與其他目標的差距較大（見圖1）。

究其原因，結(jié)合本次新冠肺炎疫情觀察和已有研究，本文認為當前城市安全防災規(guī)劃存在以下短板。

1.1 傳統(tǒng)防災領(lǐng)域研究基礎扎實,但對新興 城市安全問題缺乏準備

本次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，許多專家即提衛(wèi)生防疫和健康城市方面的研究。這是對改變城市規(guī)劃中安全防災范疇張帆[3]、劉奇志[4]等提出應加強傳染病規(guī)劃，彌補當前城市規(guī)劃體系中衛(wèi)生的短板；周素紅[5]、王蘭[6]等建議深化相關(guān)規(guī)劃研究，探討建立系統(tǒng)的健康標準、規(guī)范和導則，在不同層面的空融入健康城市理念，營造可持續(xù)的健間。既有的城市規(guī)劃管理中，安全防災規(guī)以抗震、防汛防臺、消防、民防、地質(zhì)等規(guī)劃審查的強制性內(nèi)容為主，研究圍逐步固化。在氣候變化、全球化和進一步集聚等背景下，發(fā)生重大災害病傳播、人群踩踏）及預防次生災害能源、交通與生活必需品供給安全等常規(guī)設防能力的新型安全問題成為的空白，而這些恰是今后城市安全防災需要重點關(guān)注的問題。

1.2 專業(yè)防災系統(tǒng)擅長后期設施建設， 鮮少參與城市前期決策

重大災害暴發(fā)時，安全防災系統(tǒng)就從“后衛(wèi)”變成“前鋒”。鄭德高[7]提出需在城市留白機制中充分考慮生態(tài)和安全要素，希望寶貴的規(guī)劃留白空間不僅能聚焦重大事件或重大項目建設的空間需求，也能在城市應急響應安排中迅速轉(zhuǎn)化成為安全性較高的防災減災設施，從規(guī)劃源頭提高城市應對不確定性安全事件的彈性。

然而，在大量城市規(guī)劃實踐中，其重心往往是發(fā)展愿景、空間布局、土地指標等內(nèi)容；安全防災系統(tǒng)僅為作為配套專項，只需完成強制性要求、滿足上位標準規(guī)范即可，并未真正參與城市前期決策；當空間愿景與安全防災要求存在沖突時，也往往是后者做出妥協(xié)和調(diào)整。長期的“配角”定位，使得安全防災系統(tǒng)在面對重大災害時，很難勝任“主角”的重任；安全防災系統(tǒng)角色的配套化也可能導致結(jié)論的合理性出現(xiàn)偏差，從而降低對城市可持續(xù)發(fā)展的保障能力。如西北邊疆某城市片面跟風學習大連的大廣場建設理念，不顧當?shù)氐匦蔚孛惨蛩睾脱雌诮邓卣?，?zhí)意在荒漠山地照搬內(nèi)地平原地區(qū)的方格路網(wǎng)和廣場布局模式。結(jié)果當汛期來臨時，新建成的城區(qū)被短時間暴發(fā)的洪水淹沒，造成巨大的經(jīng)濟社會損失，以至于必須將城市規(guī)劃和建設安排推倒重來，不僅給地方平添災害，也造成了很大的社會經(jīng)濟損失。

1.3 與設施建設能力相比， 安全防災綜合治理能力薄弱

新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，疾控防疫專業(yè)部門基于原有經(jīng)驗來處理新問題，是造成疫情擴散的因素之一；歐美眾多國家的硬件建設不可謂不完備，但沒有結(jié)合中、日、韓等國經(jīng)驗及時應對，也是導致現(xiàn)階段疫情快速蔓延的重要原因?！盎鹕裆结t(yī)院”“雷神山醫(yī)院”的建設速度堪稱奇跡，但利用學校、體育場館、會展設施等設置“方艙醫(yī)院”更被認為是普遍值得借鑒的高效模式。顯然，重大災害面前，綜合治理能力的應急響應表現(xiàn)優(yōu)于特定領(lǐng)域、特定設施的建設能力。

在城市傳統(tǒng)安全防災規(guī)劃中，受城市各部門事權(quán)范圍、研究方法等限制，規(guī)劃編制考慮的因素相對簡單，更多依賴專業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗判斷；一旦面臨災害，主管部門難以精準預判災害事故的情況，也缺乏與其他專業(yè)安全防災資源和應急響應措施的互動，導致臨災決策被動、事倍功半，無法充分發(fā)揮安全防災資源的效能。

1.4 現(xiàn)有安全防災規(guī)劃建設標準體系完備，但部分標準陳舊以及資源配置能力不足

安全防災標準體系是城市規(guī)劃中落實重要安全防災設施的基本依據(jù)，對近年城市安全防災能力提升起到了重要作用。然而標準、規(guī)范帶有鮮明的強制性、嚴肅性，在規(guī)范引導安全防災系統(tǒng)建設的同時，在更加復雜的城市安全形勢、日益緊缺的空間資源約束背景下，暴露出標準陳舊、管控要求僵化等問題。

圖1 2017年上海城市綜合運行體征示意圖

圖2省級國土空間規(guī)劃技術(shù)路線中安全防災內(nèi)容強化示意圖

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，突發(fā)事件背景下的醫(yī)療資源不足成為制約防疫工作的關(guān)鍵性因素之一。我國湖北省以外地區(qū)的新冠肺炎病死率約0.85%（數(shù)據(jù)統(tǒng)計截至2020年4月8日，下同），而疫情嚴重的湖北省病死率達到4.74%（武漢市達5.15%），高達數(shù)倍的病死率差異，其一部分原因就是疫情中心地區(qū)的醫(yī)療系統(tǒng)在超負荷狀態(tài)下超飽和運行甚至出現(xiàn)崩潰所致。從世界范圍來看，全球新冠肺炎病死率約5.92%，而疫情比較嚴重的意大利和西班牙這一數(shù)據(jù)分別達到12.67%和9.92%，同樣暴露出常規(guī)醫(yī)療體系建設無法有效應對重大突發(fā)疫情的問題；相比之下，醫(yī)療資源（尤其是重癥監(jiān)護資源）配置標準較高的美國、德國等國家，疫情病死率相對更低。

此外，專業(yè)標準在指導具體安全防災設施建設過程中，暴露出資源配置能力不足的問題。以城市消防系統(tǒng)建設為例，消防站建設標準希望打造功能完備（包括戰(zhàn)備執(zhí)勤、訓練、生活、辦公、倉儲等）的公共消防站，因此提出較為剛性的消防站用地需求。但在消防站規(guī)劃和選址工作中，一方面，大量消防安全隱患集中的老舊城區(qū)受空間資源緊張的客觀條件限制，難以落實標準消防站用地需求；另一方面，在標準規(guī)范約束下，難以對消防站設計功能進行調(diào)整刪減，無法做到在保證滅火能力前提下適度降低用地需求。因此，導致部分老舊城區(qū)的消防站建設長期處于無法落地的困境，成為城市消防管理中的大難題。根據(jù)標準規(guī)范“按圖索驥”，強調(diào)專項資源的最優(yōu)化而忽視系統(tǒng)整體的安全性，可謂城市空間資源配置的負面典型。

2 對市級國土空間總體規(guī)劃的啟示

2.1 安全防災能力是檢驗市級國土空間總體規(guī)劃科學性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性的重要依據(jù)

2019年國務院發(fā)布的《若干意見》明確要求建立全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，強調(diào)了規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調(diào)性和操作性，強化了規(guī)劃的權(quán)威性，明確要求“任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃”。規(guī)劃地位和技術(shù)要求的提升，為城市安全防災體系的升級提效提供了契機。

2020年1月發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）明確提出將風險評估作為規(guī)劃編制的基礎，對重點安全問題開展專題研究，要求制定主要災害的防治標準和應對措施等（見圖2）。

相比國家級、省級國土空間規(guī)劃對同級發(fā)展規(guī)劃的“基礎性”作用，作為一個城市的發(fā)展藍圖，市級國土空間總體規(guī)劃既非國土規(guī)劃的加強版也非城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間版，而是一定時間期限內(nèi)指導城市發(fā)展的施政總綱；是反映城市綜合治理能力的重要載體，應體現(xiàn)科學性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性。其中，“國土空間”為其載體，“多規(guī)合一”為其手段，公共政策為其主要屬性，科學指導城市規(guī)劃建設為其核心職責。

新冠肺炎疫情凸顯了城市安全風險防范在規(guī)劃編制中的地位。國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，為重新審視既有城市安全防災規(guī)劃的定位、內(nèi)容和實施保障，改變過去“末端配套、被動應對、條線割裂、機械粗放”等問題，探索更科學的城市安全防災治理路徑提供了難得的機遇；反過來，系統(tǒng)、高效的城市安全防災能力也將成為檢驗市級國土空間總體規(guī)劃科學性、戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和約束性的重要依據(jù)。

2.2 安全防災規(guī)劃的重心應從設施布局向綜合治理轉(zhuǎn)變

市級國土空間規(guī)劃中的安全防災規(guī)劃應從傳統(tǒng)的設施布局向系統(tǒng)性綜合治理轉(zhuǎn)變。這包括兩個維度：一是橫向覆蓋多專項，城市安全防災已涉及城市的方方面面，這折射出現(xiàn)代城市治理的綜合性；二是縱向貫穿規(guī)劃編制和實施的全過程，安全防災內(nèi)容既是規(guī)劃的“后衛(wèi)”，更是規(guī)劃的“前鋒”和“中衛(wèi)”，特殊時期還是規(guī)劃的“守門員”。

2.2.1 橫向覆蓋多專項

本次新冠肺炎疫情折射出單一部門和行業(yè)無法獨立應對如此重大的災害，就目前情況來看，對抗新冠肺炎疫情僅在各城市系統(tǒng)內(nèi)就涉及公共衛(wèi)生、醫(yī)療、應急管理、交通、物流、能源、信息建設、生活必需品供給、環(huán)境建設等諸多方面，幾乎涵蓋現(xiàn)代城市運行的所有相關(guān)領(lǐng)域。

規(guī)劃編制應綜合考慮城市自身特性和安全防災領(lǐng)域發(fā)展趨勢，在傳統(tǒng)安全防災問題基礎上，考慮增加動植物疫情防控、建筑安全（尤其是密集城區(qū)高層、超高層建筑老化風險）、食品安全、恐怖襲擊、突發(fā)環(huán)境事故（含核、生化污染）等一系列新興和潛在的城市安全風險，進一步豐富綜合防災規(guī)劃的內(nèi)涵，為多變的城市安全問題儲備充足的空間應對智慧。

比如紐約市的規(guī)劃體系中設有年度綜合減災規(guī)劃（NYC hazard mitigation plan）[8]，綜合考慮城市特點和氣候變化等趨勢，對海岸侵蝕、沿海風暴、地震、洪水、極端高溫、大風、寒潮、生化污染和核污染、網(wǎng)絡威脅、新興傳染性疾病、具有大流行特征的呼吸道病毒等城市安全問題做出了系統(tǒng)性的梳理和分析。更全面的研究范圍支撐了更充分的規(guī)劃準備，從而為實現(xiàn)“更綠色、更偉大、更可持續(xù)”的“紐約2030”發(fā)展目標提供了可能。

2.2.2 縱向貫穿規(guī)劃編制和實施的全過程

市級國土空間規(guī)劃不是規(guī)劃管理部門的一家之責，與城市安全相關(guān)的部門需要比以往更深入地參與規(guī)劃的編制和實施。安全議題應在規(guī)劃決策的各個環(huán)節(jié)扮演重要的支撐性角色：在規(guī)劃前期研究中，通過識別影響城市中遠期發(fā)展的重大安全問題、提前預判風險等級并提出風險應對策略，從規(guī)劃源頭降低城市發(fā)生重大安全問題的概率；在規(guī)劃編制過程中，應同步深化重點安全問題的專題分析或?qū)ｍ椧?guī)劃研究，對規(guī)劃愿景、空間方案提供準確的安全保障底線；在規(guī)劃實施環(huán)節(jié)，安全防災工程應與城鎮(zhèn)建設保持同步，甚至適度超前實施，為特定地區(qū)的開發(fā)建設創(chuàng)造基本的安全環(huán)境。簡而言之，安全防災的相關(guān)要求應跳出綜合防災章節(jié)限制，需在市級國土空間總體規(guī)劃的目標愿景、發(fā)展模式、空間布局、綜合交通等各領(lǐng)域均有所體現(xiàn)。

以上海市臨港地區(qū)發(fā)展為例，2003年提出在該地區(qū)建設新城設想時，當?shù)氐膶嶋H條件并不能支撐實施大規(guī)模開發(fā)（見圖3），濱江臨海的防洪防臺壓力、相對不良的地質(zhì)條件、陸域水網(wǎng)末端的水質(zhì)隱患成為制約新城遠期發(fā)展的重要因素。在新城總體規(guī)劃編制過程中，當時的規(guī)劃主管部門充分認識到安全要素對地區(qū)發(fā)展的重要性，要求優(yōu)先處理水安全等關(guān)鍵問題；并在規(guī)劃編制制度上創(chuàng)新，要求與規(guī)劃編制同步開展重要的專題要素規(guī)劃，并作為總體規(guī)劃附件同步實施。這確保了地區(qū)河網(wǎng)水系（見圖4）、重要安全防災骨干工程等系統(tǒng)落地不走樣，為支撐地區(qū)開發(fā)提供了堅實的安全基礎。臨港新城總體規(guī)劃實施10余年來，水安全等重大基礎設施系統(tǒng)從未發(fā)生顛覆性調(diào)整，各類開發(fā)活動在安全保障的大框架下有序推進。事實證明，安全防災要素全過程參與規(guī)劃決策，對支撐臨港地區(qū)開發(fā)建設起到了科學的引領(lǐng)作用，也為如今打造中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)提供了堅實的基礎。

臨港地區(qū)的案例表明，傳統(tǒng)總體規(guī)劃所側(cè)重的愿景勾勒、空間描摹和景觀塑造等都可以隨城市的發(fā)展而逐步完善，但與城市安全相關(guān)的主要規(guī)劃舉措?yún)s需要在城市全面建設前一步到位，否則就會帶來難以估量的損失。因此，全新的市級國土空間總體規(guī)劃非常有必要將安全防災的目標、理念、對策貫穿于規(guī)劃編制和實施的全過程，由此也對規(guī)劃自身的科學性提出更高、更嚴的要求。

2.3 安全防災規(guī)劃的技術(shù)方法應從粗放式的經(jīng)驗主義向精細化的系統(tǒng)評估轉(zhuǎn)變

從粗放式的經(jīng)驗主義向精細化的系統(tǒng)評估轉(zhuǎn)變是對安全防災規(guī)劃提升自身科學性的要求。具體而言，應以科學定量的分析評估為基礎，將壓力和響應兩方面的評估相結(jié)合，包括對不同風險災害的壓力評估和對市域空間資源的應急響應潛力評估，由此才能支撐合理、高效的安全防災決策，在城市治理中對潛在的安全挑戰(zhàn)做到知己知彼、有的放矢。

2.3.1 風險評估：“知彼”

科學掌握各類風險源和可能災害情景、風險發(fā)生過程、空間影響范圍、不同風險敏感受體的潛在損失、經(jīng)濟社會影響效應等信息，將不同專業(yè)的量化風險分析整合到國土空間規(guī)劃信息平臺，將多樣化的安全挑戰(zhàn)輸出為直觀的空間表達，從而輔助綜合性安全防災資源的配置，并在突發(fā)事件暴發(fā)的早期迅速精準地提出空間應對策略。

圖3臨港地區(qū)土地使用情況示意圖（2003年）

圖4 臨港新城水網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃圖（2003年）

如今越來越多的量化評估方法被引進到安全防災管理中，例如東京市為提高城區(qū)應對大暴雨的防汛能力，制定《東京都豪雨對策基本方針》，對地區(qū)暴雨風險壓力、現(xiàn)有防汛工程有效性進行精細評估，在此基礎上開展重點地區(qū)的防汛安全策略研究，將地下雨水調(diào)蓄池、調(diào)蓄管道、河道等建設安排與地區(qū)城市更新計劃相結(jié)合（見圖5），并在地下空間開發(fā)安排中同步實施，逐步建成世界領(lǐng)先的地下雨水調(diào)蓄設施體系[9]。與單專業(yè)風險評估方法日漸成熟相比，市域綜合風險評估仍處于探索性研究階段；未來依托國土空間信息平臺，在空間大數(shù)據(jù)的安全應用、重大災害情景分析、應急預案智慧化管理等領(lǐng)域大有可為。

2.3.2 響應評估：“知己”

在市級國土空間總體規(guī)劃中，應系統(tǒng)梳理市域空間資源，并對多樣化的城市空間資源在安全防災方面的綜合利用策略開展研究，以掌握城市應對突發(fā)事故災害的承載潛力。成熟的城市本身就是具備一定“韌性”的有機體，可以通過合理的應急響應組織安排，發(fā)揮比較可觀的人員安置、醫(yī)療衛(wèi)生保障、物資供應支撐能力；但只有做好充足的準備，才能在應急狀態(tài)下迅速發(fā)揮出城市復雜系統(tǒng)的抗沖擊能力。

例如，在緊急狀態(tài)下，城市中大量學校、綠地廣場、體育場館、會展設施等現(xiàn)有設施均可迅速轉(zhuǎn)換為人員安置場所、物資集散地乃至醫(yī)療保障基地。但在國內(nèi)主管部門的建設計劃和日常管理中，“應急避難場所”是一個相對狹窄的概念，遠不能發(fā)揮出城市空間實際的應急避難和災時轉(zhuǎn)化潛力（見圖6）。也就是說，安全防災設施不完全等同于應災能力，而后者才是關(guān)鍵。相比之下，日本城市對應急避難空間的潛力挖掘得更加充分[10]，對各類具備條件的場地情況掌握得更加精確（見圖7），只有這樣才能在大規(guī)模災害（如地震）發(fā)生時迅速有序地組織城市應急響應。

2.4 安全防災規(guī)劃的標準體系應從靜態(tài)約束向服從資源優(yōu)化配置轉(zhuǎn)變

科學合理的規(guī)劃標準體系是規(guī)劃策略得以具象化落實的關(guān)鍵抓手。如果標準體系自身無法適應當前城市安全治理需求，則應及時作出調(diào)整，做到規(guī)劃標準與時俱進、常變常新，為探索構(gòu)建防護水平更高、兼容性更好、效率更出色的安全防災設施體系提供專業(yè)依據(jù)。

安全防災標準體系的轉(zhuǎn)變首先應該考慮對不合時宜的資源配置標準進行校正、補充。在新冠肺炎疫情應對中，不同國家、不同城市的醫(yī)療設施建設標準高低與疫情防控效果好壞呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)性。認清我國醫(yī)療資源建設與國外先進水平的差距，在疫情后及時探索提高醫(yī)療設施規(guī)劃建設標準成為提高大城市應對重大公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)的重要途徑。近期，中國城市規(guī)劃學會已著手啟動《城市防疫專項規(guī)劃編制導則》的組織編制工作。這項工作必然會對既有的公共衛(wèi)生設施規(guī)劃標準提出合理的反饋，促進城市衛(wèi)生和疾控防疫能力不斷提升。

安全防災標準體系轉(zhuǎn)變的另一個重點是摒棄部門條線約束，服從城市的資源優(yōu)化配置，探索提出更靈活的管控要求，增強安全防災設施建設的彈性和兼容性。例如，為適應大城市空間資源緊張的約束，在城市消防規(guī)劃中可以適度放寬公共消防設施的建設要求[11]，更多地采用小、微型消防站的建設模式，并鼓勵消防設施與其他用地、建筑結(jié)合設置，提高空間利用效率；甚至在消防問題集中的區(qū)域，參照新加坡輕型快速消防車機動執(zhí)勤經(jīng)驗，通過設置消防駐防車位等形式，推動城市消防安全保障水平和綜合應急救援能力的提升。

3 結(jié)語

圖5東京重點地區(qū)雨水調(diào)蓄設施建設策略示意圖

圖6上海市2019年已建應急避難場所與具備疏散避難潛力的用地空間對比示意圖

黨的十九屆四中全會提出推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總要求，要求構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，要求堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，強調(diào)健全公共安全體制機制等。新冠肺炎疫情則直觀印證了這些要求的重要性和急迫性，疫情集中在大城市暴發(fā)，顯示了城市將是我國未來一段時間內(nèi)推進治理體系建設的重要戰(zhàn)場。

因此，市級國土空間總體規(guī)劃的科學性本質(zhì)上應是城市治理水平而非建設水平的反映。規(guī)劃也理應成為所在城市實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化和落實城市各項治理目標的關(guān)鍵抓手。規(guī)劃的各項目標的實現(xiàn)不再是簡單的專項規(guī)劃分解實施，而是有賴于對各部門、各利益相關(guān)方的綜合統(tǒng)籌與資源配置能效。

安全保障能力是檢驗城市治理能力現(xiàn)代化的重要標尺。在城市治理體系中，城市安全防災既是城市各領(lǐng)域發(fā)展的前置條件也是基礎保障，既是獨立的專項也需覆蓋多元領(lǐng)域。推動安全防災規(guī)劃從設施布局向綜合治理轉(zhuǎn)變、從建設落地向提升應急響應能力轉(zhuǎn)變、從指標約束向資源配置優(yōu)化轉(zhuǎn)變，對于提升市級國土空間總體規(guī)劃的科學性、充分發(fā)揮其作為城市發(fā)展藍圖的作用具有重要意義。

圖7東京二十三區(qū)避難要素空間布局示意圖