城鄉(xiāng)融合視角下鄉(xiāng)村地區(qū)郊野單元規(guī)劃編制實踐探索
——以杭州郊野單元規(guī)劃編制為例

余建忠 江 勇 YU Jianzhong, JIANG Yong

長期以來，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)在資金、人才以及項目建設方面缺乏有力支撐，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展相對滯后。隨著鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略提出實施以城帶鄉(xiāng)、城市反哺鄉(xiāng)村的發(fā)展模式，全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)之間資金、人才、物流等要素雙向合理流動，傳統(tǒng)的就村莊論村莊的規(guī)劃模式難以適應新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求，傳統(tǒng)規(guī)劃重點關(guān)注農(nóng)房建設、基礎設施建設等基礎型規(guī)劃也難以有效滿足鄉(xiāng)村居民生活品質(zhì)提升的要求。面對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展背景的新變化，上海市結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，在郊野單元規(guī)劃編制方法、成果形式、實施模式等方面開展系統(tǒng)探索[1-4]，為大都市地區(qū)郊野單元規(guī)劃編制提供了參考和借鑒。杭州市也結(jié)合自身實際，立足于區(qū)域協(xié)調(diào)與全域統(tǒng)籌，探索在區(qū)域?qū)用骈_展鄉(xiāng)村郊野單元規(guī)劃編制，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角，統(tǒng)籌區(qū)域?qū)用尜Y源要素配置，促進城市優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村延伸，在規(guī)劃層面表現(xiàn)出豐富的規(guī)劃類型、多元的規(guī)劃內(nèi)容和更具操作性的規(guī)劃實施策略，為鄉(xiāng)村地區(qū)提供具有指導價值的規(guī)劃引導，全面提升鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合發(fā)展水平。

表1郊野單元規(guī)劃主要類型特征

1 規(guī)劃特征

1.1 規(guī)劃類型特征

杭州市開展的郊野單元規(guī)劃兼具多類型規(guī)劃屬性，既具有總規(guī)層面的宏觀引導型規(guī)劃特征，又涵蓋了控規(guī)層面的空間管控型規(guī)劃特征，并兼具詳規(guī)層面的實施型規(guī)劃特征，從宏觀引導、中觀管控到微觀實施，為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供各層面規(guī)劃引導（見表1）。

1.1.1 總規(guī)層面引導型規(guī)劃

杭州市針對開發(fā)邊界外郊野地區(qū)管控薄弱的現(xiàn)狀，加強對總體層面的管控與引導，為統(tǒng)籌考慮城市開發(fā)邊界外土地開發(fā)利用，其國土空間規(guī)劃在區(qū)域?qū)用婧侠韯澐纸家皢卧绱髲缴缴鷳B(tài)區(qū)共劃定7個郊野單元。郊野單元規(guī)劃重點明確郊野地區(qū)的空間結(jié)構(gòu)安排，優(yōu)化生態(tài)用地、農(nóng)用地、建設用地等用地布局；提出底線管控要求與空間管控分區(qū)；明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略及對應的產(chǎn)業(yè)功能布局；逐步引導鄉(xiāng)村地區(qū)居民向城鎮(zhèn)以及設施條件較好的鄉(xiāng)村集聚，綜合提升鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展水平。

1.1.2 控規(guī)層面管控型規(guī)劃

杭州市郊野單元規(guī)劃[5]不僅提出了總體層面的發(fā)展引導，而且通過控制性詳細規(guī)劃實施郊野單元管控，在市域及相關(guān)上位規(guī)劃的指導下，管控規(guī)模、結(jié)構(gòu)、底線及設施等各類重點要素，明確管控重點及管控深度，實現(xiàn)城市開發(fā)邊界外空間要素的全域有效管控。結(jié)合規(guī)劃傳導的要求，提出在杭州市域、杭州市區(qū)規(guī)劃管控的基礎上，綜合運用規(guī)則管控、規(guī)模管控、結(jié)構(gòu)管控、邊界管控、設施管控、形態(tài)管控等綜合管控方式，落實郊野單元的規(guī)劃管控要求。通過規(guī)則管控明確各類公共設施的配置要求，通過規(guī)模管控做好用地規(guī)模的控制，通過結(jié)構(gòu)管控和底線管控確定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、綠線、藍線、紫線等空間底線及相關(guān)管控要求，推動基礎設施和公共服務設施提質(zhì)升級，通過形態(tài)管控明確鄉(xiāng)村景觀風貌的要求（見圖1）。

1.1.3詳細規(guī)劃層面實施型規(guī)劃

郊野單元規(guī)劃在規(guī)劃編制過程中充分考慮到規(guī)劃實施。一方面，編制相應單元圖則，明確農(nóng)用地、生態(tài)用地、城鄉(xiāng)建設用地以及村莊建筑、設施及邊界等管控要求，更好地指導規(guī)劃實施；同時，面向規(guī)劃的實施落實近期建設項目庫，通過相關(guān)專題的編制推動規(guī)劃的實施，包括重點項目實施所需的配套政策、實施落地的相關(guān)行動機制等相關(guān)政策設計；另外，規(guī)劃的編制與實施緊密銜接，需充分考慮實施主體、實施策略和實施程序等，提升規(guī)劃的可操作性。

1.2 規(guī)劃體系特征

國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制形式可以包括單個鄉(xiāng)村的規(guī)劃或多個鄉(xiāng)村聯(lián)合編制的規(guī)劃，目標是為了指導鄉(xiāng)村地區(qū)的建設發(fā)展。但對于區(qū)域?qū)用嫒珂?zhèn)域?qū)用妗⒖鐓^(qū)域?qū)用驵l(xiāng)村地區(qū)的建設發(fā)展缺乏統(tǒng)籌考慮與系統(tǒng)整合，在規(guī)劃編制與實施管理方面也缺乏有效的銜接（見表2）。郊野單元規(guī)劃則很好地彌補了“就村莊論村莊”的問題。郊野單元規(guī)劃作為介于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃與村莊設計層級之間的承上啟下型的統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮郊野地區(qū)建設發(fā)展，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展，實施用地增減掛鉤，打造產(chǎn)業(yè)集群，合理配置基礎設施，提升公共服務水平，促進郊野地區(qū)整體協(xié)調(diào)有序發(fā)展。它不僅豐富了國土空間規(guī)劃體系的類型與層次，填補了宏觀引導與微觀實施之間的空白，還對村莊規(guī)劃提出相關(guān)的管控引導要求，形成層層引導、逐級管控的落實機制。

1.3 規(guī)劃屬性特征

1.3.1 兼顧宏觀指導與微觀操作的法定規(guī)劃

上海市結(jié)合《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，將郊野單元規(guī)劃納入法定規(guī)劃編制體系。杭州市結(jié)合郊野單元規(guī)劃編制實踐，將郊野單元規(guī)劃納入控制性詳細規(guī)劃法定管控體系，兼具宏觀與微觀層次屬性：一方面，具有區(qū)域與宏觀視角，統(tǒng)籌全域全要素布局；另一方面，具有面向規(guī)劃實施微觀操作的視角，編制內(nèi)容充分考慮實施與落地的可行性和可操作性，將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政策及可應用的技術(shù)工具，精確傳導上位規(guī)劃的要求，準確表達規(guī)劃管控要求與管控意圖，落實具體實施細則，推動規(guī)劃有效落地。

1.3.2 面向存量優(yōu)化提升近遠期結(jié)合的減量型規(guī)劃

面對土地資源緊約束和生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田控制線等底線管控，郊野單元規(guī)劃堅持用地減量化或零增長，聚焦存量用地提質(zhì)升級，開展土地綜合整治，以拆定增，推進低效土地的減量化，運用整治提升用地保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務設施建設以及優(yōu)質(zhì)項目落實。另外，郊野單元規(guī)劃重點聚焦近期鄉(xiāng)村地區(qū)建設發(fā)展的重大問題，包括鄉(xiāng)村振興發(fā)展、土地綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復、農(nóng)房集聚區(qū)建設等內(nèi)容，提升農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量，改善農(nóng)村居民生活品質(zhì)；同時也關(guān)注鄉(xiāng)村地區(qū)的長遠發(fā)展戰(zhàn)略、遠期建設發(fā)展目標與實施策略，促進鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

2 規(guī)劃編制策略

2.1 生態(tài)優(yōu)先, 塑造藍綠交織的生態(tài)資源本底

郊野單元規(guī)劃須落實好生態(tài)紅線管控要求，守住生態(tài)發(fā)展底線；限定區(qū)域發(fā)展規(guī)模，減輕發(fā)展對鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的壓力；融合生態(tài)功能與休閑旅游功能，建立反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的反饋機制，促進鄉(xiāng)村地區(qū)形成自我生態(tài)循環(huán)，實現(xiàn)對城市發(fā)展的有效支撐，營造藍綠交織、山水城相融的優(yōu)質(zhì)生態(tài)格局。

2.2 城鄉(xiāng)融合, 推動城鄉(xiāng)要素全方位高質(zhì)量融合

在城鄉(xiāng)要素雙向快速流動背景下，城鎮(zhèn)應注重帶動鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，而鄉(xiāng)村地區(qū)應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，吸引各類要素向其集聚，實現(xiàn)集聚人口、提振經(jīng)濟、優(yōu)化布局、提升綜合發(fā)展水平的目標。郊野單元規(guī)劃要堅持推動城鄉(xiāng)各類要素深度融合。一是建立健全城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展機制，建立城市人才入鄉(xiāng)激勵機制、城鄉(xiāng)人才合作交流機制，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織人才加入機制，鼓勵各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；開展全域土地整治以及存量用地的整治提升，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)用地發(fā)展需求；建立和完善有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的財政和金融體制，引導財政資金、社會資本到鄉(xiāng)村投資，滿足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的資金需求。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局與要素配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素深度融合，以城帶鄉(xiāng)，通過城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)輻射帶動鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地和功能布局，共建共享重大基礎設施，推動城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸、優(yōu)質(zhì)公共服務向鄉(xiāng)村地區(qū)覆蓋，保障城鄉(xiāng)基礎設施正常有效運轉(zhuǎn)，提供均衡普惠的教育服務、優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)養(yǎng)服務、開放共享的文體服務、便利便捷的商業(yè)服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展水平提升。

2.3 以人為本, 營造宜居、宜業(yè)、宜游的美好生活

為了滿足人民群眾對美好生活的向往，郊野單元規(guī)劃堅持以人為本，以居民的滿意度和獲得感作為評價標準，深入調(diào)研鄉(xiāng)村地區(qū)建設發(fā)展的現(xiàn)狀，充分了解居民需求。針對居民的迫切需求，通過綜合整治，提升人居環(huán)境，促進居民就業(yè)與收入提升，提高居民生活品質(zhì)。

2.4 精準提質(zhì),實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量、特色化 發(fā)展

郊野單元規(guī)劃應堅持底線約束，明確開發(fā)規(guī)模、開發(fā)邊界及管控要求；優(yōu)化郊野單元內(nèi)部功能和設施布局，實現(xiàn)水、電、路、氣、環(huán)衛(wèi)等設施全覆蓋，把中心城市、縣城的優(yōu)質(zhì)公共服務盡可能地覆蓋到周邊郊野單元，提升公共服務質(zhì)量。同時，規(guī)劃應注重保護傳統(tǒng)村落格局和肌理，挖掘和傳承地方特色文化，提煉具有地方特色的文化符號，打造具有地方特色、人文風采和時代風貌的特色鄉(xiāng)村風貌。

3 規(guī)劃編制內(nèi)容特色

3.1 開展分類引導, 構(gòu)建面向不同類型郊野單 元的精準引導體系

根據(jù)郊野單元所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域資源稟賦以及區(qū)位條件，將郊野單元劃分為城鄉(xiāng)融合發(fā)展型、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、生態(tài)保護發(fā)展型等類型。城鄉(xiāng)融合發(fā)展型郊野單元位于中心城市近郊，區(qū)位條件較好，重點承接城市重要的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和服務功能，開展低效用地的整治提升，通過城鄉(xiāng)用地增減掛鉤獲得城鎮(zhèn)未來發(fā)展所需要的土地指標和發(fā)展空間；特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展型郊野單元根據(jù)其特色資源稟賦，因地制宜發(fā)展休閑旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、無污染加工業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，促進土地規(guī)?；图s化經(jīng)營，淘汰低效高污染工業(yè)企業(yè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；生態(tài)保護發(fā)展型郊野單元遠離中心城市，生態(tài)資源優(yōu)越，全面開展生態(tài)保護與生態(tài)修復，重點改善和提升人居環(huán)境品質(zhì)，適當融合旅游休閑等經(jīng)濟功能，統(tǒng)籌提升發(fā)展品質(zhì)。

3.2 開展全域系統(tǒng)化管控, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間高質(zhì) 量管控

3.2.1 開展全域空間精細化識別與判定，合理劃定郊野單元發(fā)展空間

郊野單元規(guī)劃要實現(xiàn)對土地使用的精準管控，首先需要精細化識別郊野單元土地現(xiàn)狀。其中，非建設用地應細化用地分類標準，明確現(xiàn)狀農(nóng)用地、水域和其他用地的用地類型和使用情況，建設用地應重點對農(nóng)村居民點建設用地進行深入分析，把握各類低效用地的空間分布及產(chǎn)生原因，提升用地使用效率，優(yōu)化用地布局。在此基礎上，結(jié)合用地適宜性分析和相關(guān)上位規(guī)劃，劃定郊野單元建設開發(fā)邊界，明確相關(guān)管控措施，促進郊野單元內(nèi)部空間高水平開發(fā)利用。

3.2.2 建立分級傳導剛性管控機制，科學制定郊野單元管控措施

從管控內(nèi)容看，郊野單元規(guī)劃不僅是面向農(nóng)用地的規(guī)劃，更是涵蓋鄉(xiāng)村生態(tài)用地、宅基地、工礦倉儲用地等各類用地的全域型規(guī)劃。它是對城市開發(fā)邊界外土地的整體統(tǒng)籌利用。如上海市對城市開發(fā)邊界外4 000多平方公里土地編制了全覆蓋的郊野單元規(guī)劃，促進土地統(tǒng)籌使用與優(yōu)化布局。同時，在要素配置方式上，郊野單元規(guī)劃應嚴格執(zhí)行分級傳導機制。杭州市在郊野單元規(guī)劃編制過程中，嚴格落實上位規(guī)劃對于土地用地分區(qū)及規(guī)劃管控的要求[6]，深化細化地塊層面的規(guī)劃管控要求，明確用地性質(zhì)、用地邊界及配套設施管控要求，形成層層傳導、逐步明確、逐級落實的傳導機制，確保上位規(guī)劃得到有效貫徹落實，并對下一層級規(guī)劃形成科學合理的規(guī)劃引導。

3.3 實施存量優(yōu)化提升, 推動城鄉(xiāng)要素高效利用

3.3.1 嚴控用地增量，推動減量化、集約化發(fā)展

結(jié)合上位規(guī)劃及相關(guān)政策要求，合理設定郊野單元建設開發(fā)容量，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴控新增建設用地，通過對存量用地的整治和城鄉(xiāng)建設用地指標的調(diào)劑，實現(xiàn)建設用地總量的零增長或負增長。合理利用土地資源，開發(fā)邊界內(nèi)集約節(jié)約利用土地，促進功能混合開發(fā)，推動設施多功能利用，提升土地開發(fā)效率；開發(fā)邊界外保護自然生態(tài)，限制低效率開發(fā)建設，促進集中居住和集約建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間集約節(jié)約開發(fā)建設（見表3）。

3.3.2 開展存量用地整治，推動城鄉(xiāng)用地高質(zhì)量、高效利用

挖掘存量用地潛力，綜合調(diào)研郊野單元范圍內(nèi)各類低效建設用地，包括居住用地、工業(yè)用地、商貿(mào)用地等低效使用情況，建立低效用地的綜合評價體系，結(jié)合用地的空間分布情況、建設開發(fā)強度、投入產(chǎn)出效率、環(huán)境友好程度等進行綜合判斷，明確低效用地的空間分布及總體規(guī)模。在此基礎上開展全域土地整治。促進低效分散的居住用地適當向城鎮(zhèn)、中心村等條件較好的區(qū)域集中，推動低小散企業(yè)向鎮(zhèn)區(qū)、園區(qū)集中，結(jié)合存量用地的整治和高效使用制定相關(guān)鼓勵政策，按照人均村莊建設用地面積提供相應的用地指標獎勵，或者允許將存量整治的指標用于新增用地的建設，推動建設用地的集約節(jié)約利用和高效使用。

3.3.3 科學利用存量用地，統(tǒng)籌改善城鄉(xiāng)建設發(fā)展品質(zhì)

統(tǒng)籌使用整治騰挪的存量用地，開展科學規(guī)劃，逐步推進鄉(xiāng)村地區(qū)有機更新與提質(zhì)升級，重點將整治提升的用地精準用于民生設施、農(nóng)房集聚區(qū)以及鄉(xiāng)村重大項目建設。鼓勵發(fā)展符合鄉(xiāng)村發(fā)展方向的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，提升存量產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。同時，根據(jù)各類郊野單元特征，開展分類指導，提升建設發(fā)展品質(zhì)。大都市近郊區(qū)郊野單元重點通過低效用地的整治利用補足功能和服務的短板，落實各類重大建設項目，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，全面提升綜合發(fā)展水平；遠郊區(qū)或生態(tài)保護地區(qū)的郊野單元在保護生態(tài)環(huán)境、修復生態(tài)功能的基礎上，重點改善鄉(xiāng)村地區(qū)的居住環(huán)境和居住品質(zhì)，塑造良好人居環(huán)境。

3.4 面向城鄉(xiāng)居民美好生活, 促進城鄉(xiāng)人居環(huán) 境高品質(zhì)提升

郊野單元規(guī)劃立足于改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，面向鄉(xiāng)村地區(qū)居民美好生活開展實踐與探索，以優(yōu)美的環(huán)境吸引人、良好的設施服務人、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)留住人，塑造宜居、宜業(yè)、宜游的高品質(zhì)城鄉(xiāng)人居環(huán)境，提升鄉(xiāng)村地區(qū)吸引力（見表4）。

3.4.1 整體保護生態(tài)人文資源本底，塑造優(yōu)越的生態(tài)景觀環(huán)境

保護鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，合理布局生態(tài)廊道與生態(tài)空間，開展生態(tài)環(huán)境整治與修復，治理空氣污染、水污染、土壤污染，保護森林植被，維護生物多樣性，打造宜居的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境；塑造特色景觀風貌，結(jié)合規(guī)?；r(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)等特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，營造富有藝術(shù)氣息的田園景觀，制定鄉(xiāng)村特色風貌導則，明確鄉(xiāng)村特色風貌塑造方式，提出鄉(xiāng)村格局、水系、田園、道路、設施綠化、色彩以及建筑空間布局方式，營造特色鄉(xiāng)村風貌。

3.4.2 功能提升與服務升級，塑造便利便捷的居住環(huán)境

優(yōu)化農(nóng)村居民點布局，整理歸并現(xiàn)有農(nóng)村居民點，鼓勵鄉(xiāng)村居民居住于城鎮(zhèn)集中安置區(qū)、農(nóng)村集中歸并點和農(nóng)村保留居民點，實現(xiàn)農(nóng)村居民點優(yōu)化布局與設施的高效配置；優(yōu)化農(nóng)村主要居民點功能和服務配置，針對設施和服務短板，保障安全飲水，治理農(nóng)村污水，全面開展垃圾分類，做好市政設施安全服務保障；以中心村等基礎較好的鄉(xiāng)村為支撐，構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)生活服務圈（見表5），提供便利便捷的商業(yè)服務，普惠共享的教育、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務，優(yōu)化基礎設施配置與公共服務供給。

3.4.3 產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境

統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，落實高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)項目用地，提升產(chǎn)業(yè)用地效率，因地制宜培育發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)特色地區(qū)注重發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，建設農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，完善生產(chǎn)、加工、流通、體驗、銷售、服務產(chǎn)業(yè)鏈，建設綠色農(nóng)場、田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；工業(yè)特色地區(qū)注重培育工業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，鼓勵利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、機器人技術(shù)、標準化制造、大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新工業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品、業(yè)態(tài)與組織模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與創(chuàng)新發(fā)展；文旅特色地區(qū)注重文旅功能融合發(fā)展，建設特色文旅項目，發(fā)展特色民宿和鄉(xiāng)村農(nóng)家樂，合理組織游線，著力提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

3.5 建立高效規(guī)劃實施與管理機制, 推動城鄉(xiāng) 空間高水平治理

3.5.1 開展圖則化管理與項目化管控

作為面向?qū)嵤┑囊?guī)劃，郊野單元規(guī)劃在規(guī)劃編制中充分考慮了規(guī)劃審批、管理與實施要求。首先，為了提升規(guī)劃實用性，僅在有具體建設項目要求的情況下啟動郊野單元規(guī)劃編制，確保規(guī)劃有效落實。其次，深入銜接規(guī)劃實施，做讓基層干部看得懂、用得好的規(guī)劃。郊野單元規(guī)劃構(gòu)建“1個文本+1個項目庫+1套圖則”的規(guī)劃成果體系，既簡化規(guī)劃成果形式，又有效指導規(guī)劃實施。最后，郊野單元規(guī)劃借鑒城市控制性詳細規(guī)劃，實施圖則管控。通過圖則明確建設用地、農(nóng)用地、生態(tài)用地和村莊的分類管控要求，提出重要項目、重要建筑、重要設施和核心用地空間范圍，管控指標與管控坐標相結(jié)合，形成具有針對性與可實施性的規(guī)劃管控措施，指導與推動項目落地建設（見圖2）。

表3郊野單元存量提升內(nèi)容及要求

表4 城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善內(nèi)容及目標

表5鄉(xiāng)村生活服務圈相應設施配置建議

3.5.2 依托數(shù)字、化信息化等綜合技術(shù)手段

搭建信息服務平臺，錄入郊野單元規(guī)劃相關(guān)信息，實現(xiàn)郊野單元電子化管理。同時，依托遙感等信息技術(shù)，建立對郊野單元規(guī)劃落實情況的實時反饋機制，開展郊野單元規(guī)劃與規(guī)劃實施情況比對。一方面，糾正實施過程中的偏差，確保規(guī)劃高效實施；另一方面，通過反饋情況，對郊野單元規(guī)劃不合理的部分進行糾正，不斷完善郊野單元規(guī)劃。

圖2 杭州市余杭區(qū)瓶窯組團規(guī)劃圖則示意

3.5.3 將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為管理政策與管理工具

郊野單元規(guī)劃注重將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可管理可操作的技術(shù)工具及具體政策，精準推動規(guī)劃精細化實施。一方面，通過研究各類用地高效使用方式，將用地使用的方式轉(zhuǎn)化為相應的產(chǎn)業(yè)政策和土地政策，以法定化、規(guī)范化、政策化的方式促進規(guī)劃的有效管控；另一方面，規(guī)劃編制同步考慮項目行政審批要求，推動一體化規(guī)劃建設管理，壓縮行政審批流程，節(jié)約行政審批時間，促進規(guī)劃實施。通過郊野單元規(guī)劃提取出的相應技術(shù)手段與管控政策，綜合提升鄉(xiāng)村地區(qū)建設管理水平，促進高水平治理。

4 結(jié)語

杭州郊野單元規(guī)劃作為面向城市開發(fā)邊界以外的規(guī)劃，以城鄉(xiāng)融合的視角審視區(qū)域整體發(fā)展。規(guī)劃類型方面具有豐富的規(guī)劃層級類型，是對傳統(tǒng)村莊規(guī)劃體系的豐富與補充，兼顧宏觀指導與操作實施的法定規(guī)劃，同時也是面向存量提升的近遠期相結(jié)合的規(guī)劃；規(guī)劃編制過程中堅持生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)融合、以人為本、精準提質(zhì)等理念。規(guī)劃內(nèi)容重點突出分類引導，因地制宜提供規(guī)劃建設引導；通過分級傳導與全域管控的方式，促進城鄉(xiāng)要素的高效利用；加強存量要素的挖掘與提升，推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展；統(tǒng)籌兼顧提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境，塑造高品質(zhì)城鄉(xiāng)生活環(huán)境；圖則管控與政策支撐結(jié)合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高水平治理。

杭州通過開展郊野單元規(guī)劃的編制，為鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制提供了一種新的視角，但作為地方的規(guī)劃實踐，需要在下一步探索中加以深化和完善，為鄉(xiāng)村地區(qū)高品質(zhì)發(fā)展提供高質(zhì)量的規(guī)劃引導和支撐。