上海市郊野單元規(guī)劃的實(shí)施矛盾分析及對(duì)策
——以祝橋鎮(zhèn)為例

張璐璐 仇昕曄 付 航 ZHANG Lulu, QIU Xinye, FU Hang

郊野單元（村莊）規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“郊野單元規(guī)劃”）是鎮(zhèn)域、村域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“兩規(guī)融合”“多規(guī)合一”的規(guī)劃，是覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)，統(tǒng)籌全地類(lèi)、全要素的綜合性、統(tǒng)籌性、實(shí)施性和策略性規(guī)劃，是實(shí)施土地用途管制特別是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。目前上海的郊野單元規(guī)劃編制經(jīng)歷了3個(gè)版本，全市郊野單元規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)，其中浦東新區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）郊野單元均已于2019年6月獲得批復(fù)。

隨著規(guī)劃編制與實(shí)施工作的陸續(xù)推進(jìn)，郊野單元規(guī)劃發(fā)揮了用地減量、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、促進(jìn)生態(tài)保育、環(huán)境改善和引領(lǐng)鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成效，但實(shí)施過(guò)程中也面臨著鎮(zhèn)村發(fā)展動(dòng)力不足、農(nóng)民利益難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題；另外新《土地管理法》的頒布對(duì)規(guī)劃的技術(shù)邏輯也將帶來(lái)一定影響。為此，本文以上海浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)為例，梳理郊野單元規(guī)劃編制過(guò)程中的難點(diǎn)及困惑，分析實(shí)施所面臨的問(wèn)題及內(nèi)在原因，從而對(duì)現(xiàn)行郊野單元規(guī)劃編制方法提出進(jìn)一步優(yōu)化完善的相關(guān)設(shè)想。

1 新一輪郊野單元規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變

我國(guó)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出（2017年10月）、《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海2035”）的正式獲批（2017年12月）以及自然資源部的成立（2018年3月）是郊野單元規(guī)劃升級(jí)為3.0版的主要背景。同時(shí)，2018年上海啟動(dòng)《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則》的制定，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)村規(guī)劃層次及各層級(jí)規(guī)劃的定位、責(zé)任和編制要求，郊野單元規(guī)劃3.0版作為其中的重要層級(jí)，同步啟動(dòng)研究[1-2]。

郊野單元規(guī)劃的3個(gè)版本都與當(dāng)時(shí)的實(shí)際工作密切相關(guān)，但側(cè)重點(diǎn)有所不同：1.0版?zhèn)戎赜谕恋卣危渲饕康氖菍?shí)現(xiàn)低效建設(shè)用地減量化，初步形成以空間規(guī)劃為引領(lǐng)、以土地綜合整治為基礎(chǔ)、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為工具的郊野地區(qū)網(wǎng)格化精細(xì)管理平臺(tái)。

2.0版?zhèn)戎赜谌仡?lèi)管理，更強(qiáng)調(diào)“全鎮(zhèn)域”統(tǒng)籌和“一張圖”管理，細(xì)化空間落地和土地利用，并建立項(xiàng)目庫(kù)和鄉(xiāng)村單元圖則以指導(dǎo)近期建設(shè)，同時(shí)勾勒出鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的雛形。

3.0版在前兩版基礎(chǔ)上更側(cè)重于農(nóng)民集中居住和鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施，并正式更名為“郊野單元（村莊）規(guī)劃”。在編制過(guò)程中更加注重結(jié)合實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)狀的排摸調(diào)查，從而確定合理的規(guī)劃目標(biāo)。其對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)作用更強(qiáng)，能夠直接形成近期行動(dòng)計(jì)劃，制定單元圖則，指導(dǎo)各村項(xiàng)目的實(shí)施[3]。

2 郊野單元規(guī)劃3.0版的內(nèi)容和成效

祝橋鎮(zhèn)位于上海東隅，東枕長(zhǎng)江，北接合慶鎮(zhèn)，南臨老港鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)，西與川沙新鎮(zhèn)、宣橋鎮(zhèn)相連，是集綜合交通樞紐、商飛和自貿(mào)區(qū)等多重資源優(yōu)勢(shì)于一體的特大城市臨空地區(qū)。

祝橋鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃范圍為73.71 km2，涉及41個(gè)行政村，5個(gè)居委會(huì)，305個(gè)自然村。生態(tài)稟賦良好，東部環(huán)抱十余公里長(zhǎng)江岸線，西南坐擁萬(wàn)畝良田，全鎮(zhèn)橫塘縱浦，水網(wǎng)密布，“名特優(yōu)”農(nóng)產(chǎn)品基地、佛羅倫薩小鎮(zhèn)、張聞天故居等鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)星羅棋布，經(jīng)濟(jì)果林、蔬菜、花卉及標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖基地均已形成一定規(guī)模，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民致富提供優(yōu)質(zhì)土壤。與此同時(shí)，祝橋鎮(zhèn)也面臨著建設(shè)用地減量任務(wù)艱巨、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)壓力大、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、農(nóng)民居住品質(zhì)落后等難題。

郊野單元規(guī)劃3.0版以貫徹中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為目標(biāo)，聚焦發(fā)展定位、底線管控、空間布局、鄉(xiāng)村振興、民生保障以及土地綜合整治等方面，主要內(nèi)容和成效可總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

2.1 全地類(lèi)精細(xì)化識(shí)別管理,實(shí)現(xiàn)管控要素剛性傳導(dǎo)

圖1遠(yuǎn)期用地規(guī)劃圖

郊野單元規(guī)劃搭建了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）層面“多規(guī)融合”的平臺(tái)，承接上位規(guī)劃在人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、四線管控、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、建設(shè)用地減量化等方面的剛性傳導(dǎo)任務(wù)，在上位規(guī)劃引導(dǎo)功能區(qū)分類(lèi)下，進(jìn)一步下沉到圖斑，精準(zhǔn)落實(shí)農(nóng)用地、建設(shè)用地以及水域和未利用地分類(lèi)下的各二級(jí)地類(lèi)，并且基于第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）成果底版，對(duì)各建設(shè)用地圖斑進(jìn)行確權(quán)，避免在規(guī)劃時(shí)“洗白”違法建設(shè)用地，有效保障了郊野單元規(guī)劃的合法性和準(zhǔn)確性，進(jìn)一步指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)施（見(jiàn)圖1）。

在對(duì)圖斑精細(xì)化識(shí)別的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)同一塊圖斑可能會(huì)同時(shí)受到不同事權(quán)管理部門(mén)的相關(guān)規(guī)劃的管理，需要在已有地類(lèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)此類(lèi)用地進(jìn)行特殊的識(shí)別和標(biāo)記。比如在農(nóng)林水一體化布局圖中，農(nóng)業(yè)部門(mén)的基本農(nóng)田圖斑、林業(yè)部門(mén)通過(guò)《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確定的林地圖斑、規(guī)劃部門(mén)通過(guò)鎮(zhèn)總規(guī)藍(lán)線確定的河流水面圖斑，可能在空間上存在重疊，難以將該圖斑簡(jiǎn)單地歸入某一類(lèi)用地。因此需要對(duì)以上3項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行疊加分析，識(shí)別出相應(yīng)的土地圖斑并專(zhuān)門(mén)劃分為農(nóng)林水復(fù)合利用區(qū)，該類(lèi)圖斑需同時(shí)受到以上3項(xiàng)上位規(guī)劃的剛性管控約束（見(jiàn)圖2）。

2.2 搭建城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的橋梁, 形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)的機(jī)制

圖2 農(nóng)林水一體化布局圖

郊野單元主要通過(guò)對(duì)低效建設(shè)用地減量，釋放部分農(nóng)村宅基地空間。在不突破上位規(guī)劃規(guī)?？偭康那疤嵯拢瑸殚_(kāi)發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地貢獻(xiàn)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提升，同時(shí)對(duì)大部分減量用地進(jìn)行復(fù)墾，以確保耕地、基本農(nóng)田規(guī)模（見(jiàn)圖3）。這種提升土地價(jià)值的方式是對(duì)自上而下行政性分配城鎮(zhèn)建設(shè)用地的補(bǔ)充和改進(jìn)，使過(guò)去不能流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)指標(biāo)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，使得農(nóng)民可以分享土地增值收益。

從人的角度出發(fā)，在快速城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的背景下，由于浦東機(jī)場(chǎng)噪音對(duì)農(nóng)民居住環(huán)境的影響，農(nóng)民也迫切希望通過(guò)實(shí)現(xiàn)人員和土地在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，從而進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)以改善居住環(huán)境。

在產(chǎn)業(yè)布局方面，通過(guò)土地的增減掛鉤，不僅在用地指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的有效流動(dòng)，也更有利于鄉(xiāng)村地區(qū)對(duì)土地進(jìn)行整體統(tǒng)籌，有利于穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、凸顯生態(tài)保育功能，并可以整合大面積的農(nóng)村土地，打造較大規(guī)模的創(chuàng)新旅游服務(wù)設(shè)施等。以祝橋鎮(zhèn)為例，其郊野地區(qū)作為上海全球城市門(mén)戶(hù)花園，北部以合慶郊野公園為引領(lǐng)，打造郊野旅游區(qū)；西部結(jié)合現(xiàn)狀特色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑區(qū)和田園綜合體；中部和南部以確保糧食及特色農(nóng)產(chǎn)品為目標(biāo)，培育智慧農(nóng)業(yè)區(qū)（見(jiàn)圖4）。

圖3 近期增減掛鉤規(guī)劃圖

2.3 注重民生保障, 確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

現(xiàn)行郊野單元規(guī)劃更側(cè)重農(nóng)民居住和鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施，以提升農(nóng)民生活品質(zhì)及推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為核心目標(biāo)，以“摸清家底—統(tǒng)籌謀劃—近遠(yuǎn)兼顧—配套保障—風(fēng)貌協(xié)調(diào)”為技術(shù)思路：按照行政村為單位精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)單元戶(hù)數(shù)、農(nóng)業(yè)戶(hù)數(shù)和非農(nóng)戶(hù)數(shù)，兼顧分戶(hù)需求；通過(guò)進(jìn)鎮(zhèn)集中安置E（動(dòng)遷）、歸并平移X和自然村保留Y等3種模式解決農(nóng)民居住問(wèn)題（見(jiàn)圖5）。明確具體用地布局、規(guī)模和主要控制指標(biāo)（建筑高度、容積率等）。其中受規(guī)劃“三高”（高壓線、高速鐵路、高速公路）沿線、規(guī)劃河道、規(guī)劃道路、規(guī)劃市區(qū)級(jí)市政及交通設(shè)施以及85 dB以上噪音影響的居民戶(hù)采用項(xiàng)目動(dòng)遷形式，不納入郊野單元安置范疇。近期主要解決現(xiàn)狀“三高”沿線以及10戶(hù)以下的零星居民點(diǎn)需求，遠(yuǎn)期需滿(mǎn)足市級(jí)生態(tài)廊道內(nèi)、噪音影響范圍內(nèi)的農(nóng)民需求。與此同時(shí)，結(jié)合村莊居民點(diǎn)的布局完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套；通過(guò)近期農(nóng)村集中歸并安置點(diǎn)的村莊設(shè)計(jì)延續(xù)地區(qū)傳統(tǒng)村落格局和肌理。

圖4 產(chǎn)業(yè)空間布局圖

根據(jù)遠(yuǎn)期鎮(zhèn)級(jí)村莊布局情況，基于《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)狀已有的公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行空間優(yōu)化或規(guī)模擴(kuò)大，對(duì)新建村莊缺乏公共服務(wù)設(shè)施的情況，進(jìn)一步精確配置公共服務(wù)設(shè)施，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

2.4 明確近期行動(dòng)計(jì)劃, 指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)

郊野單元規(guī)劃3.0較以往版本更加突出對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的直接指導(dǎo)作用，通過(guò)確定近期行動(dòng)計(jì)劃，制定單元圖則，指導(dǎo)各村項(xiàng)目實(shí)施。通過(guò)確定近期減量化實(shí)施方案、農(nóng)民集中居住近期實(shí)施方案（見(jiàn)圖6），結(jié)合已經(jīng)明確的近期建設(shè)項(xiàng)目，確定近期項(xiàng)目庫(kù)和實(shí)施方案，并在近期規(guī)劃的規(guī)劃年限內(nèi)調(diào)整用地，利用建設(shè)用地增加掛鉤實(shí)現(xiàn)地類(lèi)平衡。

3 郊野單元規(guī)劃3.0版在實(shí)施中的問(wèn)題分析

3.1 建設(shè)用地減量面臨邊際效益①邊際效益指多投入一個(gè)單位產(chǎn)量所得到的追加收入與所支付的追加成本的比較。遞減

祝橋鎮(zhèn)作為上海典型的遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)，郊野地區(qū)建設(shè)土地使用相對(duì)低效、粗放，在上位規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的要求下，減量任務(wù)嚴(yán)峻。祝橋鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地總量為20.71 km2，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地為3.77 km2，農(nóng)村居民點(diǎn)為7.17 km2，在10.82 km2的減量指標(biāo)壓力下，農(nóng)民宅基地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地自然成為主要減量對(duì)象。2016—2018年3年間減量1.18 km2，主要騰退的是高能耗、高污染、低效率的城市開(kāi)發(fā)邊界外的零星現(xiàn)狀工業(yè)用地，減量動(dòng)力主要取決于地方政府的行政力度，而不是農(nóng)民或市場(chǎng)的自由選擇。根據(jù)近期減量計(jì)劃安排，2019—2022年需完成4.78 km2，可以預(yù)期的是減量難度將越來(lái)越大。

建設(shè)用地減量化過(guò)程中，街鎮(zhèn)等主體積極性不高，其主要原因在于：工礦倉(cāng)儲(chǔ)等集體經(jīng)營(yíng)性土地的減量，會(huì)減少集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。同時(shí)由于土地整治資金主要來(lái)源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)等財(cái)政資金，集中建設(shè)區(qū)外低效用地的搬遷補(bǔ)償?shù)馁Y金主要通過(guò)區(qū)鎮(zhèn)自籌，大多也來(lái)源于財(cái)政收入，導(dǎo)致區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政壓力增大。尤其是在遠(yuǎn)郊地區(qū)，土地級(jí)差收益并不顯著，減量化的釋放往往導(dǎo)致支出大于收益。除了財(cái)政壓力之外，由于郊野地區(qū)建設(shè)用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，減量的同時(shí)涉及土地權(quán)屬與收益的重新分配，需重新界定原有土地權(quán)屬（主要是使用權(quán)），重新分配土地收益（如新增耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地占地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；?jīng)營(yíng)傭金等）。

3.2 農(nóng)民集中居住落地仍有一定難度

祝橋鎮(zhèn)現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放、人戶(hù)分離以及地緣關(guān)系綁定特征較為顯著，具體體現(xiàn)在：

一是人均居住面積大，郊野地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地（開(kāi)發(fā)邊界外宅基地）面積為8.45 km2，人均用地面積達(dá)180 m2。

二是鄉(xiāng)村戶(hù)籍空心化與外來(lái)人口集聚化特征并存，一方面，外出務(wù)工的農(nóng)民由于在城市中缺乏穩(wěn)定的就業(yè)崗位及社會(huì)保障，不愿意放棄農(nóng)民身份；另一方面，他們又不在農(nóng)村居住，導(dǎo)致大量宅基地閑置，取而代之的是大量外來(lái)人口集聚。

三是長(zhǎng)期以來(lái)村集體與本村居民利益緊密，現(xiàn)行郊野單元規(guī)劃中跨村跨單元的集中居住方式將意味著村民與村集體利益的重新解綁與整合。

雖然郊野單元規(guī)劃3.0版通過(guò)“E-X-Y”3種方式，妥善地從數(shù)據(jù)層面解決了近、遠(yuǎn)期的農(nóng)民居住需求，但集中歸并方案的實(shí)施還將面臨較大阻力，區(qū)位條件不同的村莊，其訴求有所不同：近城型村莊（鄰近城鎮(zhèn)或者產(chǎn)業(yè)園區(qū)）在交通出行與公共服務(wù)方面較為便利，因此往往更加傾向于維持現(xiàn)狀，通過(guò)出租閑置房屋獲取收入；遠(yuǎn)郊型村莊由于部分受機(jī)場(chǎng)噪音困擾，村民搬遷意愿強(qiáng)烈，但搬遷后離耕種田地太遠(yuǎn)，若是缺乏完善的社會(huì)保障以及再就業(yè)輔導(dǎo)措施配合，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民至市民身份的轉(zhuǎn)變；旅游型村莊的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活躍，部分農(nóng)民住房可作為民宿、農(nóng)家樂(lè)出租，在獲取租金的同時(shí)甚至可以解決自身就業(yè)問(wèn)題，因此村民搬遷的意愿也很低。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施主體而言，資金自籌壓力仍較大，雖然市、區(qū)有部分財(cái)政補(bǔ)貼，但動(dòng)遷安置和過(guò)渡、社會(huì)保障支出以及集中居住點(diǎn)建設(shè)等費(fèi)用仍存在較大缺口，短時(shí)間內(nèi)難以完成大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)撤并工作。因此，現(xiàn)有的集中居住方式也應(yīng)根據(jù)區(qū)位、設(shè)施等綜合條件進(jìn)一步細(xì)化，確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和居住方式。

圖5 鎮(zhèn)級(jí)村莊布局規(guī)劃圖

3.3 彈性空間難以兼顧?quán)l(xiāng)村地區(qū)發(fā)展

針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)影響因素多、不確定性大的特點(diǎn)，郊野單元規(guī)劃在編制階段予以充分考慮并預(yù)留彈性，對(duì)于規(guī)劃期間比較明確的項(xiàng)目（如公益類(lèi)、設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目）可完整落圖，作為項(xiàng)目建設(shè)審批依據(jù)；對(duì)于未明確或后續(xù)變動(dòng)較大的項(xiàng)目（如農(nóng)民相對(duì)集中居住點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)性用地），采用部分落圖的方式，主要有：“選址框”落圖（虛線表達(dá)選址范圍，明確建設(shè)用地規(guī)模占比）、“規(guī)?？颉甭鋱D（實(shí)框表達(dá)圖數(shù)一致的規(guī)模邊界）和未落圖指標(biāo)（明確規(guī)模）3種方式[4]。涉及具體鄉(xiāng)村實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，則通過(guò)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)（“一策劃六方案”）②“一策六方案”是鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施中為適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)、推進(jìn)“放管服”改革、鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建設(shè)設(shè)計(jì)先行，構(gòu)建的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目審批綠色通道——“一策劃六方案”（村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)）?！耙徊邉澚桨浮保ù迩f規(guī)劃設(shè)計(jì)）針對(duì)具體鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，將規(guī)劃調(diào)整程序后置，方案設(shè)計(jì)程序前置，一次審定，同步核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批文。，同步完成郊野單元規(guī)劃增補(bǔ)圖則的內(nèi)容調(diào)整與補(bǔ)充公示，確保鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地。

圖6 近期土地利用規(guī)劃圖

雖然在規(guī)劃編制和審批流程上有彈性考慮，但面對(duì)發(fā)展訴求強(qiáng)烈的鄉(xiāng)村地區(qū)，強(qiáng)管控的方式傳導(dǎo)難度仍然較大。祝橋鎮(zhèn)作為上海傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)化區(qū)域，2016年全鎮(zhèn)一、二、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例分別為3.7%、27.3%、69%，郊野地區(qū)產(chǎn)業(yè)主要為加工型企業(yè)、勞動(dòng)密集型企業(yè)和家庭小作坊式企業(yè)，隨著近年大量低效工業(yè)用地和違法建設(shè)用地騰退，地區(qū)需進(jìn)一步轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村旅游等服務(wù)業(yè)。然而在郊野單元規(guī)劃中，建設(shè)用地的保留一般需遵循從嚴(yán)從緊原則，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需在確權(quán)的前提下，同時(shí)符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向與要求，才可予以保留，而新增建設(shè)用地也需要有成熟的項(xiàng)目策劃及規(guī)劃才能獲得用地保障。不僅如此，新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，充分賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地活力。這意味著鄉(xiāng)村地區(qū)因發(fā)展活力提升導(dǎo)致的用地需求將持續(xù)提升，而圖斑化的強(qiáng)管控手段可能造成批復(fù)后的郊野單元規(guī)劃面臨單元圖則不斷調(diào)整的窘境，增加行政管理成本。而且隨著國(guó)土空間規(guī)劃的逐漸施行，如何在推動(dòng)國(guó)土空間用途管制落地的同時(shí)，彈性保障非經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目的落地和調(diào)整也是下一步需要研究的問(wèn)題。

3.4 多規(guī)融合路徑及機(jī)制亟待進(jìn)一步理順

郊野單元規(guī)劃涉及規(guī)劃和自然資源局、農(nóng)委、綠化市容局、水務(wù)局、交通委、發(fā)改委、經(jīng)信委、旅游局等眾多事權(quán)部門(mén)，不同部門(mén)間尚存在技術(shù)方法不一、部門(mén)利益沖突、協(xié)調(diào)溝通不暢等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)底版、統(tǒng)計(jì)口徑以及管控要素等全口徑統(tǒng)一難度非常大。

數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑方面，主要包括“二調(diào)”更新數(shù)據(jù)、農(nóng)村地籍更新調(diào)查數(shù)據(jù)、國(guó)情地理監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及鎮(zhèn)政府和村集體排摸數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)村排摸數(shù)據(jù)”），數(shù)據(jù)來(lái)源也涉及規(guī)劃和自然資源局、農(nóng)委、水務(wù)局等多個(gè)相關(guān)部門(mén)。以宅基地戶(hù)數(shù)為例，“籍調(diào)”數(shù)據(jù)是空間上的宅基地戶(hù)數(shù)，附有權(quán)證面積和實(shí)際使用面積；自下而上的鎮(zhèn)村排摸數(shù)據(jù)是戶(hù)籍統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上的宅基地戶(hù)數(shù)。由于農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題，如一戶(hù)多宅等，加之籍調(diào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)存在一定誤差，兩個(gè)數(shù)據(jù)差距較大。以祝橋鎮(zhèn)為例，關(guān)于宅基地戶(hù)數(shù)的全鎮(zhèn)鎮(zhèn)村排摸數(shù)據(jù)為2.0萬(wàn)戶(hù)，籍調(diào)數(shù)據(jù)為1.9萬(wàn)戶(hù)，數(shù)據(jù)校核難度較高。

管控要素方面，由于不同的事權(quán)部門(mén)編制與各自相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，而未經(jīng)過(guò)相互協(xié)調(diào)溝通，因此不同專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃仍存在“打架”問(wèn)題。其中規(guī)劃河道藍(lán)線與基本農(nóng)田重疊圖斑面積為162.95 hm2，規(guī)劃林地與基本農(nóng)田重疊圖斑面積為0.22 hm2。雖然允許用地復(fù)合，但郊野單元規(guī)劃成果采用《兩規(guī)合一用地分類(lèi)》標(biāo)準(zhǔn)，需要耕地、園地、林地等各類(lèi)圖斑精準(zhǔn)落地，以避免在與各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接以及后續(xù)實(shí)施過(guò)程中造成困惑。

4 完善郊野單元規(guī)劃的對(duì)策探討

4.1 精細(xì)化識(shí)別低效用地 , 明確資金平衡方案

郊野單元規(guī)劃本質(zhì)上是一種實(shí)施性規(guī)劃，其核心之一是在對(duì)現(xiàn)狀用地精細(xì)化識(shí)別基礎(chǔ)上，對(duì)近期計(jì)劃進(jìn)行扎實(shí)研究，推動(dòng)減量化工作有序開(kāi)展、逐年見(jiàn)效。因此，規(guī)劃編制過(guò)程中應(yīng)在現(xiàn)狀踏勘的基礎(chǔ)上，綜合定性和定量的研究方法，從用地權(quán)屬、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境影響、產(chǎn)出效益等方面建立綜合平衡；通過(guò)街鎮(zhèn)、村級(jí)政府反復(fù)排摸、調(diào)查、分析、征詢(xún)意見(jiàn)等明確近期能實(shí)現(xiàn)減量的地塊，將實(shí)施性強(qiáng)的低效建設(shè)用地作為近期減量化用地[5]；通過(guò)區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的充分協(xié)商，明確所涉及的工業(yè)企業(yè)拆遷補(bǔ)償、宅基地歸并和村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益補(bǔ)償，解決好拆遷安置的資金來(lái)源問(wèn)題，確保規(guī)劃所確定的減量化用地減得掉、后續(xù)安置工作有序推進(jìn)。

4.2 建立合理的利益分配機(jī)制 , 分類(lèi)推動(dòng)農(nóng)民集中居住

一般而言，區(qū)鎮(zhèn)政府、村集體、農(nóng)戶(hù)等都能在規(guī)劃實(shí)施中獲益，因此要建立合理的利益分配機(jī)制，才能夠有效推動(dòng)農(nóng)民集中居住。當(dāng)前，農(nóng)民集中居住的問(wèn)題主要體現(xiàn)在“自上而下”的意愿?jìng)鬟_(dá)，村集體和農(nóng)民并沒(méi)有獲得較為明顯的收益。應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，以區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府為主導(dǎo)制定適宜的利益分配方案，將按照“增減掛鉤”政策獲得的建設(shè)用地減量化指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、復(fù)墾建設(shè)用地獎(jiǎng)勵(lì)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)等收益以合理的比例分配給村集體和農(nóng)民。

同時(shí)，考慮到新《土地管理法》頒布后，宅基地制度在一戶(hù)一宅基礎(chǔ)上，增加了戶(hù)有所居的規(guī)定，且允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民自愿有償退出宅基地。因此，在規(guī)劃編制階段應(yīng)高度尊重農(nóng)民的搬遷及宅基地退出意愿，合理預(yù)測(cè)宅基地規(guī)模，制定減量化目標(biāo)，分類(lèi)指導(dǎo)村莊居民點(diǎn)發(fā)展策略。對(duì)現(xiàn)狀居住條件較差、搬遷意愿強(qiáng)烈的村莊，如受機(jī)場(chǎng)噪音影響較大、位于生態(tài)敏感區(qū)的村莊，優(yōu)先考慮近期搬遷，以異地平移歸并為主，安置農(nóng)戶(hù)仍擁有獨(dú)立的宅基地使用權(quán)。對(duì)近郊、旅游區(qū)內(nèi)的、搬遷意愿較小的村莊，考慮遠(yuǎn)期撤并、多種方式安置。對(duì)于一部分因土地保障、農(nóng)用地被征用等原因，已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民（通常占10%），引導(dǎo)其宅基地使用權(quán)的合法退出，安置方式以集中上樓為主。針對(duì)歷史遺留問(wèn)題和特定地區(qū)，可以采用靈活集中居住的方式，如以“鼓勵(lì)村民以排為單位，協(xié)商一致原地整排自行翻建”的模式，按照“不得超出現(xiàn)狀生產(chǎn)隊(duì)宅基地用地面積、不得占用永久基本農(nóng)田”的原則，開(kāi)展平移歸并。

4.3 綜合化空間管控 ,“正面清單”和“負(fù)面清單”并行

郊野單元規(guī)劃的功能引導(dǎo)和管控應(yīng)貫徹“正面清單”和“負(fù)面清單”并行的思路。前者面向各類(lèi)用地的空間落位和實(shí)施管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)遠(yuǎn)期保留的各類(lèi)合法用地的準(zhǔn)確梳理、精準(zhǔn)落位，并強(qiáng)制性保障公益性用地的空間落位。后者強(qiáng)調(diào)對(duì)郊野單元管理的彈性適應(yīng)，加強(qiáng)從被動(dòng)保護(hù)到主動(dòng)保護(hù)的理念轉(zhuǎn)變，可以結(jié)合現(xiàn)有趨勢(shì)和國(guó)土空間用地分類(lèi)，建立兼容性用地表，如部分耕地和林地的兼容和轉(zhuǎn)換。針對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟(jì)在郊野地區(qū)自發(fā)性集聚的特點(diǎn)，適當(dāng)劃定“可發(fā)展地塊”，建立“負(fù)面清單”項(xiàng)目表，對(duì)于符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目可簡(jiǎn)化審批程序，積極引導(dǎo)郊野地區(qū)功能提升[6]。

4.4 簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整程序,實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃調(diào)整+ 村莊方案設(shè)計(jì)+行政審批”的深度融合

由于鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目影響要素多、不確定性大，且郊野單元規(guī)劃編制范圍較大，在后續(xù)村莊設(shè)計(jì)編制完成后，郊野單元規(guī)劃可能面臨較大的規(guī)劃調(diào)整，尤其是圖則更新。建議結(jié)合村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目策劃，將規(guī)劃調(diào)整程序后置，方案設(shè)計(jì)程序前置，將郊野單元圖則調(diào)整、村莊規(guī)劃編制、項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)與審批三者結(jié)合，減少規(guī)劃調(diào)整的重復(fù)性，整合優(yōu)化行政審批程序，一次審定后即可同步核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批文。在具體方案上，結(jié)合調(diào)整內(nèi)容的不同，分類(lèi)制定調(diào)整方案，如存量用地項(xiàng)目可適當(dāng)簡(jiǎn)化，無(wú)需編制基本農(nóng)田補(bǔ)劃、增減掛鉤等內(nèi)容。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著上海市郊野單元規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全覆蓋，現(xiàn)行郊野單元規(guī)劃成果將面臨對(duì)其實(shí)施的持續(xù)檢驗(yàn)。本文更多地從規(guī)劃編制過(guò)程中所收到的反饋出發(fā)，分析實(shí)施可能面臨的實(shí)施動(dòng)力、管控銜接以及路徑機(jī)制等方面的問(wèn)題，并藉此回溯郊野單元規(guī)劃編制的邏輯，以期能夠?yàn)榻家皢卧?guī)劃編制導(dǎo)則要求的不斷完善提供支撐，并為上海以及其他城市類(lèi)似規(guī)劃編制提供參考。