簡論消防安全黑名單制度中的法律問題

摘 要：消防安全黑名單制度是社會信用體系的一個(gè)重要方面，有助于改善市場信用環(huán)境;黑名單制度是消防監(jiān)督領(lǐng)域的重要?jiǎng)?chuàng)新，從倚重消防部門行政管制而形成高壓的消防安全秩序，轉(zhuǎn)向通過市場機(jī)制和市場力量性和形成內(nèi)生式守法;消防安全黑名單制度有利于遏制和預(yù)防重特大災(zāi)害事故，通過對市場主體的信用評價(jià)，影響市場主體的商業(yè)信譽(yù)，從而使其不敢違約、不敢輕易違法違規(guī)。

關(guān)鍵詞：消防安全 黑名單 公共治理

2019年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，對消防安全的監(jiān)管由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中監(jiān)管、事后追責(zé)，其中有三項(xiàng)內(nèi)容涉及消防安全中的信用監(jiān)管，具體表現(xiàn)就是消防安全黑名單制度。

一、消防安全黑名單概述

（一）目前實(shí)踐中的消防安全黑名單

目前沒有統(tǒng)一的消防安全黑名單的法律文件，但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域有《安全生產(chǎn)法》以及相關(guān)部委制定的《對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實(shí)施辦法》，對安全生產(chǎn)中的消防安全予以規(guī)制。雖然此規(guī)章沒有直接以“黑名單”命名，但規(guī)定了同樣功能的聯(lián)合懲戒制度。在規(guī)范性文件層面，自2011年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》后，多數(shù)消防救援總隊(duì)都出臺了相關(guān)黑名單制度，如陜西省消防救援總隊(duì)、江西省消防救援總隊(duì)出臺了本省的黑名單公布制度。《陜西省消防安全不良行為公布制度》《江西省消防安全守信激勵(lì)和失信懲戒暫行辦法》。其中有些屬于消防安全不良行為的信息公開，有些屬于消防部門與其他行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合懲戒。

（二）消防安全黑名單概念

消防安全黑名單是指有消防安全管理職權(quán)的行政主體依照法律、法規(guī)，對嚴(yán)重違法失信的自然人、法人或其他組織的消防安全信息進(jìn)行認(rèn)定，將其信息列入由行政機(jī)關(guān)記錄并公示的名單，對記錄在冊的主體施加相應(yīng)的懲戒措施。消防安全黑名單制度，是消防行政機(jī)關(guān)以信用手段，在黑名單的設(shè)立、實(shí)施中制定和運(yùn)行的相關(guān)法律制度，包含了消防安全黑名單的設(shè)立主體，列入、移除條件，列入標(biāo)準(zhǔn)，列入、移出程序，列入的內(nèi)容和期限，黑名單信息的公示以及失信的聯(lián)合懲戒，當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)等內(nèi)容。

（三）消防安全黑名單的法律性質(zhì)

消防安全黑名單是行政黑名單的一種，發(fā)布消防安全黑名單，是行政機(jī)關(guān)的一種行政行為，但對屬于何種具體行政行為則存在一定爭議。有學(xué)者認(rèn)為懲罰性質(zhì)的黑名單是處罰類的具體行政行為，警示性質(zhì)的黑名單是行政指導(dǎo)，備案性質(zhì)的黑名單是內(nèi)部行政行為。[1]也有學(xué)者認(rèn)為發(fā)布黑名單的行為具有行政公開的性質(zhì)，其公布行為具有行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政指導(dǎo)、行政許可監(jiān)管等性質(zhì)，有著多重屬性。[2]同時(shí)，還有學(xué)者認(rèn)為，市場監(jiān)管方面的黑名單，就是單純的行政處罰，不包含其他法律性質(zhì)。[3]另外，有從經(jīng)濟(jì)法視角出發(fā)的學(xué)者認(rèn)為，黑名單制度是一種法律責(zé)任，而且是經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，黑名單是對經(jīng)營者信用的減等或資格的減免，此種責(zé)任就是經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的具體形態(tài)。[4]

對于公布消防安全黑名單，毋庸置疑的應(yīng)當(dāng)是屬于行政行為。因?yàn)槠浞闲姓袨樗膫€(gè)基本特征：首先，消防安全黑名單的行為主體是消防行政機(jī)關(guān);其次，行政行為的作出是為了實(shí)現(xiàn)消防安全管理的行政目的;再次，此種黑名單的認(rèn)定及其發(fā)布是具有職權(quán)因素的行為;最后，此種約束規(guī)范是公法規(guī)范。正是因?yàn)槠渚哂行姓?quán)能和運(yùn)用行政權(quán)，因而不是假行政行為，更不是個(gè)人行為或國家行為。[5]

同時(shí)，又因?yàn)榫唧w行政行為與抽象行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)是對特定的行政相對人產(chǎn)生直接的影響與否，消防行政機(jī)關(guān)一旦將具體的主體信息列入黑名單并公示，就會對特定的對象產(chǎn)生直接的影響，所以消防安全黑名單的實(shí)施是具體行政行為。

公布消防安全黑名單是否屬于行政處罰，黑名單具有天然制裁特性，有時(shí)甚至比其它的行政處罰更具嚴(yán)厲性，因此消防安全黑名單可以歸入行政處罰的范疇。具體來說，消防安全黑名單制度，通過對消防安全不良行為的曝光，來減損違法主體商業(yè)信譽(yù)、引導(dǎo)公眾出于對自身安全的考慮而將違法主體列入排除項(xiàng)，增強(qiáng)執(zhí)法的威懾力，因而屬于一種聲譽(yù)罰。

而在火災(zāi)事故倒查追責(zé)中，對相關(guān)責(zé)任主體降低資質(zhì)等級、吊銷證書、行業(yè)禁入，這就是典型的資格罰，就是對嚴(yán)重違法失信人人行為能力和資格的禁止或限制，此時(shí)的懲戒就應(yīng)當(dāng)是以懲罰為目的。不同于單一的行政處罰是針對當(dāng)事人某一特定的消防違法事實(shí)進(jìn)行處罰，消防安全黑名單是對當(dāng)事人全面的、綜合性的否定，并且否定性評價(jià)的后果和影響并非十分確定。正是由于當(dāng)事人的信譽(yù)受到較大影響，因此在處罰的后果可能比單一的行政處罰更為嚴(yán)重。

有學(xué)者認(rèn)為行政黑名單類型的多樣性決定了其法律性質(zhì)的多樣化，懲罰性的黑名單在法律性質(zhì)上可界定為處罰類行政行為，因?yàn)樾姓黧w通過設(shè)立懲罰性行政黑名單，增加行政相對人的義務(wù)負(fù)擔(dān)，來提高行政相對人的失信成本。[6]但是消防安全黑名單并不屬于《行政處罰法》第8條明確列舉的六種行政處罰種類，可以將其歸類于該條第7項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

二、消防安全黑名單制度存在的問題

（一）法律依據(jù)的缺失

“立治有體，施治有序”，消防安全黑名單制度內(nèi)容散落相關(guān)的法律文件中，其中位階最高的是與消防安全有關(guān)聯(lián)的《安全生產(chǎn)法》?！栋踩a(chǎn)法》第七十五條、第七十五條負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息;對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)向社會公告，并通報(bào)行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)。該法涉及了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的消防安全的黑名單，但改法并不適用于其他消防安全情形。在《消防法》及其他法律中也沒有專門針對消防安全黑名單的內(nèi)容，所以，非安全生產(chǎn)領(lǐng)域的黑名單制度，是在缺乏上位法依據(jù)的情形下，在全國“創(chuàng)設(shè)”直接影響相對人權(quán)利義務(wù)的行為，直接違反了《立法法》第80條第2款的規(guī)定。

（二）消防安全黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

列入標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)屬性存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不同部門之間黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)大多是不同的。目前消防安全黑名單采用了列舉與兜底并用的方式規(guī)定列入標(biāo)準(zhǔn)，通過查閱河北、江西、貴州、陜西四個(gè)省份相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，黑名單列入標(biāo)準(zhǔn)都有自己的特色?！逗颖笔∠腊踩涣夹袨楣贾贫取贰蛾兾魇∠腊踩涣夹袨楣贾贫取贰督魇∠腊踩匦偶?lì)和失信懲戒暫行辦法》《貴州省消防安全不良行為公布制度》。一種是“程度標(biāo)準(zhǔn)”：有將失信行為按等級劃分的，也有按相對人劃分的。按照失信程度的輕重，可以避免列入標(biāo)準(zhǔn)過低，將輕微違法、違規(guī)的行為列入，進(jìn)而削弱黑名單的影響力。第二種是“頻率標(biāo)準(zhǔn)”：“一年內(nèi)累計(jì)發(fā)生兩起以上造成人員死亡的一般火災(zāi)責(zé)任事故”;第三種是“綜合標(biāo)準(zhǔn)”：就是綜合前兩項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)。但是這三種模式都存在不足。

首先，程度標(biāo)準(zhǔn)中的“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”主觀判斷過于強(qiáng)烈，裁量權(quán)完全在消防部門或具體的執(zhí)法人員。一方面導(dǎo)致自由裁量權(quán)的行使每次都要結(jié)合個(gè)案，增加了執(zhí)法成本，也將增加同案不同罰的現(xiàn)象出現(xiàn);另一方面，相對人無法運(yùn)用此種彈性標(biāo)準(zhǔn)對自身的違法失信程度進(jìn)行預(yù)判，消防安全黑名單無法為其發(fā)揮指引作用。其次，頻率標(biāo)準(zhǔn)雖然有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)、有可操作性，但是對不同程度的違法行為會造成不同的消防安全危險(xiǎn)欠缺考慮，使得合理性存在質(zhì)疑。最后，綜合標(biāo)準(zhǔn)一般是一種選擇性條款的表述，僅僅是對程度和頻率的簡單疊加，并未規(guī)避前兩種列入標(biāo)準(zhǔn)的缺點(diǎn)。

另外，從現(xiàn)有規(guī)范性文件來看，對于列入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定采用了行為導(dǎo)向性描述，如“消防設(shè)施、器材、消防安全標(biāo)志配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)逾期未改”，對于無法窮舉的則不得不加入兜底條款。還有少數(shù)條款是結(jié)果導(dǎo)向性描述，如“發(fā)生較大以上亡人責(zé)任火災(zāi)”，但是對反復(fù)發(fā)生的較輕違法行為無法規(guī)制。

（三）列入周期缺乏科學(xué)性

目前消防安全黑名單的列入周期或公布期限基本都是固定期限，也有的規(guī)定了在整改完畢、達(dá)到最低公布期限后可提前申請撤銷。但仍然是一種靜態(tài)監(jiān)管，無法防止已經(jīng)上黑名單的相對人在被列入期間不再繼續(xù)出現(xiàn)違法失信行為。同時(shí)也無法避免被撤銷黑名單后又立即出現(xiàn)違法行為，但新的違法行為并不符合上黑名單的情況。因此按照現(xiàn)有的靜態(tài)監(jiān)管模式，只要被列入消防安全黑名單，其違法行為就不再進(jìn)行累計(jì)，當(dāng)期限屆滿后，其“積分”相當(dāng)于歸零，缺乏科學(xué)性。

（四）救濟(jì)程序不規(guī)范

從制度的歸屬性看，消防安全黑名單是失信懲戒機(jī)制中的一個(gè)組成部分，是通過合法形式向社會公眾告知違法主體不良行為、降低其聲譽(yù)的一種方法，是促進(jìn)社會誠信體系建設(shè)和增強(qiáng)社會消防安全的有效手段之一。因而，黑名單的救濟(jì)與動(dòng)態(tài)運(yùn)行程序是十分必要的。程序正當(dāng)原則是行政法的基本原則之一，包含了告知、陳述、申辯等內(nèi)容?，F(xiàn)有消防安全黑名單的規(guī)范性文件，一般僅包含了當(dāng)事人的異議、認(rèn)定單位復(fù)核、上下級的行政監(jiān)督，是異議制度的典型表現(xiàn)。雖然沒有規(guī)定是否可以復(fù)議、訴訟，但是通過對消防安全黑名單法律性質(zhì)的分析可知，列入黑名單、公布黑名單、聯(lián)合懲戒行為都直接影響了當(dāng)事人的合法權(quán)益，當(dāng)事人在法理上可以提起復(fù)議、訴訟。另外，消防安全黑名單還存在著聯(lián)合懲戒時(shí)的黑名單管理機(jī)關(guān)，若因?yàn)楣芾聿划?dāng)導(dǎo)致行政糾紛，同樣可以按照《行政復(fù)議法》或《行政訴訟法》的規(guī)定，提起復(fù)議、訴訟。

三、消防安全黑名單制度的完善建議

（一）明確法律依據(jù)

黑名單制度在防范消防安全事故、提升消防安全方面發(fā)揮了積極作用，但是也應(yīng)當(dāng)警惕消防安全黑名單成為各類無用黑名單的一種，規(guī)范亂象的關(guān)鍵就在于源頭把控。牢牢控制黑名單的設(shè)定層級，將設(shè)定黑名單的法律依據(jù)劃定在法律、行政法規(guī)位階，其他規(guī)范性文件只能在上位法的規(guī)定下做出具體規(guī)定。參照《行政許可法》和《行政處罰法》中對行政許可、行政處罰的設(shè)定權(quán)和規(guī)定權(quán)的的規(guī)制，建議將消防安全黑名單的設(shè)定權(quán)規(guī)定在《消防法》中，由國務(wù)院統(tǒng)一設(shè)定，又由于各地情況的差異，可以將消防安全黑名單的規(guī)定權(quán)限于省級人大或省級人民政府。

（二）優(yōu)化消防安全黑名單管理體制

我國現(xiàn)有的行政黑名單基本都是部門黑名單，地方人民政府一般不直接公布黑名單，建議地方政府可以制定黑名單實(shí)施規(guī)范、確定黑名單黑名單的管理主體，在黑名單實(shí)施規(guī)范中對政府部門的黑名單進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。地方黑名單是指在某一特定區(qū)域內(nèi)人民政府就其轄區(qū)內(nèi)的嚴(yán)重違法失信主體設(shè)立的黑名單，一般綜合各個(gè)部門的黑名單。消防安全黑名單是針對消防領(lǐng)域內(nèi)的嚴(yán)重違法失信主體設(shè)立的黑名單，但它離不開其它部門的聯(lián)合懲戒，而地方人民政府有對本轄區(qū)管理區(qū)域性和整體性的優(yōu)勢。在地方人民政府的協(xié)調(diào)下，才能更好的發(fā)揮各類黑名單的聯(lián)合懲戒效果。因?yàn)槠渲猩婕罢少?、公司注冊、各類資質(zhì)取得等多部門領(lǐng)域只有將多部門的聯(lián)合懲戒作為約束行為人的最后法律手段才能更好的發(fā)揮作用。因此，確立黑名單的管理主體更有利于聯(lián)合其它部門對消防安全違法主體進(jìn)行懲戒。

同時(shí)，設(shè)立主體專門就違法失信主體的消防安全不良行為進(jìn)行專業(yè)的負(fù)面性評價(jià)，在此基礎(chǔ)上形成消防安全黑名單;而管理主體可以在轄區(qū)范圍之內(nèi)，針對違法失信主體的所有失信行為進(jìn)行整體負(fù)面評價(jià)，綜合其它部門的黑名單，形成地方黑名單。一方面能夠發(fā)揮消防部門監(jiān)管的專業(yè)性，對消防監(jiān)督對象發(fā)揮客觀的評價(jià)作用;另一方面又能夠發(fā)揮地方人民政府統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢，在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合懲戒，符合行政法的基本原則。

（三）列入標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)計(jì)

首先，可以將列入對象分成兩類，一類是消防安全領(lǐng)域的違法失信行為，主要是違法消防法或各省消防條例的的行為，因此其本身一般會先受到行政處罰。另一類是消防安全的違約失信行為，在消防安全“承諾制”實(shí)施后，一部分相對人必須簽訂消防安全承諾書，對于嚴(yán)重違反承諾書的違約失信行為或應(yīng)當(dāng)簽署承諾書卻不簽署而擅自營業(yè)的行為人，可以認(rèn)定為嚴(yán)重違法失信。

其次，對于靜態(tài)監(jiān)管的不合理之處，可以引進(jìn)累積積分制，通過對較輕違法行為記小分值，嚴(yán)重行為記大分值，規(guī)制不斷發(fā)生的較輕違法行為，這一方案兼顧了程度標(biāo)準(zhǔn)和頻率標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)時(shí)可以按照違法失信行為的權(quán)重不同進(jìn)行賦分，不僅避免了消防部門自由裁量權(quán)過大的問題，又合理兼顧了數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和程度標(biāo)準(zhǔn)。一方面可以通過在公示平臺上對行為人的失信行為及其分值進(jìn)行公布，另一方面通過動(dòng)態(tài)的滾動(dòng)計(jì)分方式可以避免因周期到期后積分清零的漏洞。例如，第一個(gè)計(jì)分周期為第1年至第3年，第二個(gè)計(jì)分周期則為第2年至第4年，以此類推，這樣就能使得行為人的失信行為在較長時(shí)間內(nèi)都記錄在案。

（四）保障相對人的權(quán)利

消防安全黑名單的列入程序和公布制度都應(yīng)當(dāng)遵守程序正當(dāng)原則。首先，應(yīng)當(dāng)遵守行政公開原則，將黑名單的列入程序向社會公眾公開，便于相對人在權(quán)利受到侵害時(shí)可以迅速尋求行政機(jī)關(guān)救濟(jì)。其次在列入程序中應(yīng)當(dāng)說明理由和告知違法失信人，將其失信行為的事實(shí)、法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等以決定的形式書面告知相對人。再次，是否要將聽證程序引入列入程序？個(gè)人認(rèn)為雖然聽證程序是現(xiàn)代行政程序的核心制度，但是，因?yàn)橄腊踩诿麊我话闶窃谛姓幜P或其它失信行為之后，其列入條件和規(guī)則明確，還有信息公布的平臺，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)相對較小時(shí)，黑名單的列入程序無需再加入聽證程序。

最后，當(dāng)行相對人認(rèn)為其權(quán)利受到侵害而進(jìn)行異議、復(fù)議、訴訟時(shí)，是否繼續(xù)公布其信息？若公布的信息確實(shí)侵犯了其合法權(quán)利，則面臨行政賠償?shù)葐栴}，但在行政法中申請救濟(jì)一般是“不停止執(zhí)行”原行政行為，這涉及到信息公開中的名譽(yù)罰與相對人權(quán)利保護(hù)的沖突。個(gè)人認(rèn)為，在此處可以將行政行為的公定力與執(zhí)行力分開，在相對人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)時(shí)，暫時(shí)不公布其信息以避免被申請行政行為被執(zhí)行后可能造成消極后果。此時(shí)的暫時(shí)性保護(hù)并不影響被申請行政行為的公定力，僅僅約束在被申請復(fù)議或被訴行政行為的執(zhí)行力。簡而言之，就是在消防安全黑名單公布時(shí)，相對人認(rèn)為公布的信息對其權(quán)利有侵害而申請救濟(jì)時(shí)，此時(shí)可以暫時(shí)將其移出公布名單，但并不影響已經(jīng)作出公布決定的效力，只是在其申請救濟(jì)期間暫時(shí)不公布，等待救濟(jì)終結(jié)時(shí)再公布，避免公布后可能造成的消極后果。

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（劉志鵬，中國人民警察大學(xué)研究生部一隊(duì)）