國(guó)外關(guān)于監(jiān)督職責(zé)立法與權(quán)力運(yùn)行模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

馮敏

【摘要】國(guó)家監(jiān)察體制改革正處于改革推進(jìn)階段，總結(jié)腐敗治理中的得失，反思既往反腐治理中的痼疾，鞏固已有成果，更新反腐理念，完善監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)制度與權(quán)能運(yùn)行，是當(dāng)前中國(guó)反腐治理縱深發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略思路。國(guó)外關(guān)于監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)的立法和權(quán)力運(yùn)行模式的成功案例為提高我國(guó)監(jiān)察監(jiān)督的時(shí)效性提供了借鑒。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)督職責(zé);預(yù)防;監(jiān)督制度

世界各國(guó)都非常重視對(duì)腐敗的打擊和治理，縱觀各國(guó)的反腐經(jīng)驗(yàn)，雖然很多國(guó)家和地區(qū)都成立了職業(yè)化的反腐機(jī)構(gòu)和治理體系，但反腐敗效果差異很大，這意味著反腐治理效果與反腐敗機(jī)構(gòu)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性密切相關(guān)。學(xué)術(shù)界衡量腐敗程度的一個(gè)重要指標(biāo)是“透明國(guó)際”發(fā)布的全球清廉指數(shù)的排名，從2017年的排名來(lái)看，丹麥排名第2，新加坡排名第6，成為亞洲最清廉的國(guó)家，英國(guó)排名第10，而俄羅斯排名在第135，上述國(guó)家的清廉指數(shù)排名，一定程度上折射了他們反腐敗治理模式與反腐敗國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)效的差距。俄羅斯與中國(guó)在監(jiān)察體制改革前的反腐治理模式類(lèi)似，多以懲罰為主要預(yù)防手段，對(duì)預(yù)防型監(jiān)督多口號(hào)式的規(guī)定，難于實(shí)施，監(jiān)督效果不好。此次我國(guó)監(jiān)察體制改革，意在實(shí)現(xiàn)監(jiān)督端口前移，推進(jìn)預(yù)防型監(jiān)督制度的有效實(shí)施。借鑒有代表性的預(yù)防型監(jiān)督立法模式國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，可給我國(guó)監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的法律規(guī)制以啟示。

一、預(yù)防型監(jiān)督職責(zé)立法模式

（一）英美國(guó)家監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點(diǎn)

英美國(guó)家在工業(yè)革命過(guò)程中因“內(nèi)生型”現(xiàn)代化模式的現(xiàn)代化進(jìn)程而最早遭遇了現(xiàn)代化腐敗的困惑。面對(duì)腐敗，英美國(guó)家采用了制定法形式，并逐步形成了“預(yù)防型”的立法模式對(duì)公權(quán)力行使監(jiān)督。英國(guó)很早就創(chuàng)制了相關(guān)腐敗罪名和規(guī)范，用懲治的威懾力抑制腐敗，但治理效果卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。進(jìn)而，英國(guó)發(fā)現(xiàn)，僅依靠懲罰治理腐敗的道路行不通，必須轉(zhuǎn)變治理道路，將治理重心從懲治轉(zhuǎn)向預(yù)防，從而發(fā)展為預(yù)防型腐敗治理立法理念。隨后，英國(guó)頒布了多部預(yù)防型反腐立法，以立法的形式將官員的選任、政黨的競(jìng)爭(zhēng)等都納入到防止腐敗的立法體系中，加上刑事立法的呼應(yīng)，將私營(yíng)部門(mén)的腐敗行為也納入到刑法規(guī)范的范疇中，逐步建立和完善了明顯的預(yù)防型腐敗立法模式。在反腐機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，英國(guó)實(shí)行的是道德委員會(huì)的監(jiān)督制，這種監(jiān)督不具有調(diào)查權(quán)，僅依靠委員的聲望，站在道德的制高點(diǎn)，對(duì)整個(gè)社會(huì)，上至首相議員，下至公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為表現(xiàn)、道德操守進(jìn)行調(diào)查并接受民眾的舉報(bào)等，向議會(huì)提交反腐建議報(bào)告，為防貪、改進(jìn)工作作風(fēng)等提供咨詢(xún)和幫助。

（二）新加坡監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點(diǎn)

新加坡是世界上廉潔指數(shù)名列前茅的國(guó)家。其反腐治理理念具有以下特點(diǎn)：第一，制度嚴(yán)謹(jǐn)，先后頒布了《防止貪污賄賂法》《沒(méi)收貪污腐敗法》《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》等法律規(guī)章，將反腐工作規(guī)定得極為細(xì)致，也給監(jiān)督工作提供了直接的依據(jù)，無(wú)論是群眾舉報(bào)監(jiān)督還是政府專(zhuān)門(mén)監(jiān)督部門(mén)都能依法行使監(jiān)督權(quán)。第二，反貪污調(diào)查局具有強(qiáng)大的職權(quán)和獨(dú)立性，直屬內(nèi)閣總理，保證了反貪污調(diào)查局的權(quán)威性和獨(dú)立性，避免受其他權(quán)力的影響。第三，嚴(yán)厲地執(zhí)行與懲處，加上“沒(méi)有特權(quán)，沒(méi)有僥幸”的肅貪倡廉理念和行動(dòng)，共同構(gòu)成了嚴(yán)密的反腐治理體系。反貪污調(diào)查局的主要職能包括：一是接受舉報(bào)，既包括對(duì)公權(quán)機(jī)構(gòu)貪污的舉報(bào)，也受理對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的舉報(bào);二是調(diào)查，該局的調(diào)查權(quán)力非常大，在特定情況下可以不經(jīng)審批直接使用相當(dāng)于警察調(diào)查的權(quán)力;三是審查并提供建議，審查公權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作并對(duì)其存在的腐敗傾向提出廉潔建設(shè)建議。反貪污調(diào)查局的反腐理念是真正的“零容忍”，哪怕只是腐敗傾向也不允許;并將預(yù)防型監(jiān)督作為工作的中心，在全社會(huì)形成廉潔文化氛圍，重視廉潔文化建設(shè)。

反貪污調(diào)查局的監(jiān)督職能實(shí)行的是不告不理制，這與新加坡國(guó)情是相適應(yīng)的，新加坡國(guó)家小，人口少，反貪污調(diào)查局雇傭人員不多，還有一個(gè)重要原因是，新加坡法律對(duì)腐敗的“零容忍”規(guī)定，無(wú)論大小腐敗只要被舉報(bào)都會(huì)被調(diào)查，用新加坡法律的詞語(yǔ)是“任何”，直指任何職位、任何禮品、任何報(bào)酬等，同時(shí)還將腐敗意圖也算作犯罪。只要有腐敗行為和腐敗意愿，只要被舉報(bào)，反貪污調(diào)查局都會(huì)介入調(diào)查。反貪污調(diào)查局非常重視群眾舉報(bào)，對(duì)每個(gè)舉報(bào)都認(rèn)真對(duì)待，認(rèn)真分析并做出積極回應(yīng)。

同時(shí)，新加坡強(qiáng)化反腐廉政文化的建設(shè)。新加坡能夠在短時(shí)間內(nèi)成功實(shí)現(xiàn)政府清廉，不僅僅只是依靠法律的約束，還大力加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，一是自上而下地根除領(lǐng)導(dǎo)階層的腐敗信念，不是口頭上的空談。二是在聘任公務(wù)人員時(shí)就首先審查其品德和學(xué)業(yè)情況，只有品學(xué)兼優(yōu)者才能進(jìn)入公務(wù)人員序列。三是強(qiáng)化廉政建設(shè)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)人員力量，將反腐敗行為轉(zhuǎn)化為全體成員的廉政文化和廉政思想。針對(duì)不同群體、不同對(duì)象進(jìn)行有針對(duì)性的廉政教育，尤其是每年鼓勵(lì)學(xué)生積極參加反貪污調(diào)查局的專(zhuān)題廉政教育。

（三）丹麥監(jiān)督職責(zé)立法模式的特點(diǎn)

丹麥被稱(chēng)為世界上最清廉的國(guó)家。其反腐敗法律制度值得我國(guó)借鑒?？偨Y(jié)起來(lái)，包括以下幾個(gè)方面：一是健全的反腐預(yù)防機(jī)制，丹麥有著完善的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)和申報(bào)制度，因此稅務(wù)部門(mén)對(duì)包括公職人員在內(nèi)的所有民眾的財(cái)產(chǎn)狀況了如指掌。丹麥的公務(wù)員管理制度非常完善，公務(wù)員中法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才居多，他們?cè)趯W(xué)生時(shí)期就接受了深刻的廉政教育。另外，丹麥還有公開(kāi)透明的監(jiān)督制度，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，丹麥將一切可以公開(kāi)的信息全部公開(kāi)，比如政府信息、政務(wù)運(yùn)行、非涉密政府文件、官員財(cái)產(chǎn)狀況等情況都公告給全體國(guó)民。二是丹麥有專(zhuān)門(mén)的反腐機(jī)構(gòu)、監(jiān)察官機(jī)構(gòu)，監(jiān)察官由議會(huì)選拔任命，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)察官負(fù)責(zé)監(jiān)察除法院以外的所有公職人員及其行政部門(mén)的活動(dòng)。民眾可以直接接觸監(jiān)察官并向其反映問(wèn)題。三是丹麥非常重視反腐敗教育。丹麥有著重視廉潔教育和文化的傳統(tǒng)，政府重視宣揚(yáng)平等的理念以及道德、廉潔和法制教育。從學(xué)校到公務(wù)員系統(tǒng)都非常重視廉潔教育、法制教育和思想道德教育。同時(shí)丹麥還注重對(duì)企業(yè)的員工進(jìn)行反腐敗教育。四是丹麥擁有完善的反腐敗法律體系。丹麥在反腐法律體系建設(shè)中，不僅有明確和嚴(yán)格的刑法制度，還有明確的廉政規(guī)范性立法和完善的司法體制。為了加強(qiáng)廉政建設(shè)，丹麥設(shè)立了多部法律，從不同層面和角度對(duì)政府和公職人員進(jìn)行了規(guī)范和監(jiān)督。如丹麥的《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員要為國(guó)家和公民服務(wù)而非為政黨服務(wù)，公職人員要遵守相關(guān)的行為規(guī)范，公職人員每年要與其所在單位簽訂廉政合約，以此承諾廉潔奉公等。同時(shí)，《公共行政法》《地方政府法》等都對(duì)行政權(quán)力的行使作出了相關(guān)規(guī)定，政府部門(mén)不得擅權(quán)、越權(quán)和專(zhuān)權(quán)。

二、對(duì)我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)立法規(guī)制的啟示

（一）重視事先預(yù)防腐敗立法與監(jiān)督職責(zé)的構(gòu)建

單純地依靠刑罰懲處威懾腐敗行為的立法理念已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的反腐敗形勢(shì)。多數(shù)國(guó)家都有預(yù)防性的制度規(guī)范，注重運(yùn)用法律手段約束公權(quán)力的行使，防止腐敗滋生蔓延。從對(duì)公權(quán)力的規(guī)制和對(duì)公職人員的道德約束雙向入手，做到權(quán)力制度化與道德義務(wù)法律化。英美國(guó)家以監(jiān)督職能為中心構(gòu)建預(yù)防型反腐敗立法，創(chuàng)建公權(quán)合規(guī)計(jì)劃，將權(quán)力的行使范圍、方式等明確化，明確監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督依據(jù)，為監(jiān)督職能的有效實(shí)施提供了強(qiáng)有力的支撐;新加坡則采用了精細(xì)化的立法思路，將所有可能產(chǎn)生腐敗的行為都進(jìn)行立法規(guī)制，盡可能詳細(xì)地預(yù)見(jiàn)所有違法違紀(jì)行為，將腐敗扼殺在萌芽之前;丹麥不僅有嚴(yán)格的刑法規(guī)制，還有明確的廉政規(guī)范性立法。

（二）給予監(jiān)督職責(zé)較高的地位和權(quán)威

以法律確定的形式給予監(jiān)督職責(zé)較高的地位和權(quán)威以及足夠的人員，以支持監(jiān)督職能的有效實(shí)施。新加坡的反貪污調(diào)查局直屬內(nèi)閣總理，不受其他權(quán)力干擾，將監(jiān)督置于相對(duì)較高的地位，為充分發(fā)揮監(jiān)督的有效性提供了有力的支撐;丹麥的監(jiān)察官直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。

（三）擴(kuò)大監(jiān)督范圍

不僅要對(duì)政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常監(jiān)督，也要為私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供防貪建議，甚至主動(dòng)為其提供多渠道防貪幫助，包括提供技術(shù)支持、改進(jìn)意見(jiàn)等。新加坡的監(jiān)督范圍是全民，不僅是公職人員，還包括其他非公職人員，哪怕是國(guó)外居住的新加坡國(guó)籍的人員也在監(jiān)督的范圍內(nèi)。

（四）重視監(jiān)督效果的發(fā)揮

第一，在對(duì)監(jiān)督舉報(bào)人的保護(hù)上，采取多種舉措保護(hù)舉報(bào)人，所以，舉報(bào)人既可以實(shí)名也可以匿名，既可以使用信函的方式也可以以郵件傳真的方式，這樣不僅可以極大地提高民眾參與反腐的積極性和主動(dòng)性，而且可以得到民眾對(duì)監(jiān)督的支持和滿意度的提升。第二，對(duì)舉報(bào)做到件件有回音，無(wú)論是對(duì)涉嫌腐敗進(jìn)行下一步的調(diào)查還是沒(méi)有腐敗問(wèn)題不予處理，都有明確的回復(fù)。第三，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)或者反腐建議。英國(guó)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)提供監(jiān)督報(bào)告建議，向首相和議會(huì)進(jìn)行反腐建議。

（五）提高監(jiān)督人員的素質(zhì)

英國(guó)的諾蘭道德委員會(huì)成員都是德高望重、大名鼎鼎的人員，在政治內(nèi)外都具有很高的影響力。而新加坡在選任公務(wù)人員時(shí)從學(xué)生時(shí)期就開(kāi)始培養(yǎng)和層層選拔，對(duì)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員要求更高，根據(jù)不同部門(mén)，要求不同專(zhuān)業(yè)專(zhuān)才，不僅要求人員專(zhuān)業(yè)過(guò)硬，同時(shí)對(duì)自身的道德操守、身體健康狀況、精神抗壓能力、語(yǔ)言表達(dá)能力都有很明確的要求。

（六）加強(qiáng)廉政文化建設(shè)

利用多種手段宣傳推廣肅貪倡廉信息，充分發(fā)揮多種監(jiān)督的合力，助推反腐機(jī)構(gòu)的反腐行動(dòng)。廉政文化建設(shè)是反腐的重要利器，同時(shí)，為監(jiān)督職責(zé)的行使提供了群眾基礎(chǔ)和思想意識(shí)支撐——舉報(bào)監(jiān)督和對(duì)腐敗的自發(fā)監(jiān)督。英美國(guó)家將公職人員道德準(zhǔn)則引入法律，將道德上升到法律層面，讓廉政思想成為日常思維。

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（作者單位：中共南陽(yáng)市委黨校）