關(guān)于自然保護(hù)地內(nèi)林地權(quán)屬與林農(nóng)權(quán)益的研究

魯閔

【摘要】近年來，浙江省在突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面進(jìn)行了有益探索，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)取得階段性成效。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省內(nèi)涉林自然保護(hù)地比重較大，因此本文在梳理自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)生存現(xiàn)狀的前提下，試從細(xì)化林地確權(quán)工作、保障經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以及公益林分類補(bǔ)償三個方面保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)的權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】自然保護(hù)地;林農(nóng);林權(quán);公益林

自然保護(hù)地的建立有利于防止生態(tài)系統(tǒng)退化，保護(hù)和維持生物多樣性。我國自然保護(hù)地建設(shè)事業(yè)雖然取得顯著成效，但保護(hù)地居民的使用權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、文化權(quán)利卻沒有得到切實保障。伴隨著新一輪的機(jī)構(gòu)改革，國家林業(yè)和草原局將統(tǒng)一行使對地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地的管理，這將大大促進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。要以本次機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，細(xì)化林地確權(quán)工作，切實保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)的權(quán)利，建立利益分享機(jī)制等。

一、浙江省自然保護(hù)地類型分析

與IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）保護(hù)區(qū)分類體系相比，中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》更加適合浙江省自然保護(hù)地分類。本文在參考CNKI相關(guān)文獻(xiàn)、浙江省各保護(hù)地官方網(wǎng)站以及浙江省林業(yè)局部門網(wǎng)站后，對浙江省自然保護(hù)地類型進(jìn)行統(tǒng)計分析，統(tǒng)計類型主要包括地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園、森林公園、濕地公園和自然保護(hù)區(qū)。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2019年3月，浙江省有自然保護(hù)地301個（含規(guī)劃中的5個），除去規(guī)劃中的5個國家級風(fēng)景名勝區(qū)，總面積約13790.09km2。其中，有世界級雁蕩山世界地質(zhì)公園1處，國家級森林公園42處（溪口國家森林公園、蘭亭國家森林公園、午潮山國家森林公園等），國家級風(fēng)景名勝區(qū)22處[方山-長嶼硐天國家級風(fēng)景名勝區(qū)、嵊泗列島國家級風(fēng)景名勝區(qū)、普陀山（含朱家尖）國家級風(fēng)景名勝區(qū)等]，國家級濕地公園12處（浙江天臺始豐溪國家濕地公園、紹興鑒湖國家濕地公園、諸暨白塔湖國家濕地公園等），國家級自然保護(hù)區(qū)11處（浙江長興地質(zhì)遺跡國家級自然保護(hù)區(qū)、浙江安吉小鯢國家級自然保護(hù)區(qū)、浙江天目山國家級自然保護(hù)區(qū)等），國家級海洋公園7處（樂清西門島國家級海洋特別保護(hù)區(qū)、寧波象山花岙島國家級海洋公園、寧波漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)等），國家級地質(zhì)公園5處（臨海國家地質(zhì)公園、常山國家地質(zhì)公園、縉云仙都國家地質(zhì)公園等）;此外還有省市級自然保護(hù)地201處，詳見下表。

二、浙江省自然保護(hù)地內(nèi)林權(quán)現(xiàn)狀

“林權(quán)”一詞并非立法用語，但可從相關(guān)法律中尋找依據(jù)。對于林權(quán)的界定，《森林法》與《物權(quán)法》有所差異?！渡址ā分邪焉忠曌髁Ⅲw結(jié)構(gòu)的自然資源，將林權(quán)定義為以森林、林木和林地為客體的所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)稱。而《物權(quán)法》則將森林資源視為一種土地資源，將林權(quán)歸入土地承包經(jīng)營權(quán)范圍之內(nèi)。

浙江“七山二水一分田”的自然資源比例，造就了除海洋公園、濕地公園和少部分自然保護(hù)區(qū)，絕大部分自然保護(hù)地與林農(nóng)經(jīng)營的林地息息相關(guān)。林業(yè)上按照主導(dǎo)功能不同將林地分為公益林和商品林，現(xiàn)今涉林自然保護(hù)地內(nèi)林地類型以公益林為主，但仍存在少部分商品林。集體林權(quán)制度改革中通過勘界確權(quán)，落實了各界關(guān)心的林權(quán)證，促進(jìn)了“山定權(quán)、樹定根、人定心”。推動自然保護(hù)地內(nèi)林地確權(quán)登記，是解決各涉林自然保護(hù)地存在的林地權(quán)屬遺留問題的關(guān)鍵，也是明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的重點(diǎn)和難點(diǎn)。林權(quán)糾紛是自然保護(hù)地集體林地流轉(zhuǎn)時的主要障礙。

林權(quán)證是權(quán)利人持有的確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前林權(quán)建設(shè)主要存在以下兩大弊端：第一，大部分林權(quán)證尚未像土地證等實現(xiàn)地理信息化，隨著時間的推移，林內(nèi)林權(quán)界樁被林草覆蓋，封山育林后林農(nóng)也不經(jīng)營自己的山林。這些都導(dǎo)致了林農(nóng)間林權(quán)界限不明、產(chǎn)權(quán)不明晰，由此引起林農(nóng)承包的山林面積與林權(quán)證面積誤差較大。第二，隨著城市化的發(fā)展，浙江省大量偏遠(yuǎn)地區(qū)的林農(nóng)外出打工，將絕大部分承包的林地流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營，林地承包主體和林地經(jīng)營主體分離現(xiàn)象越來越明顯，林業(yè)生產(chǎn)者構(gòu)成發(fā)生了變化。伴隨著所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離機(jī)制的推廣和實踐，各級政府鼓勵林農(nóng)通過合資、合作方式進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)。林農(nóng)承包了集體的山林之后，通過轉(zhuǎn)包、合作、拍賣、互換、租賃、入股等進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)，通過林地流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，無法通過林權(quán)變更登記辦理，對流轉(zhuǎn)取得的林地真實經(jīng)營權(quán)也無法保障。

三、保障自然保護(hù)地內(nèi)林農(nóng)利益的對策

（一）加強(qiáng)林權(quán)建設(shè)，保障林農(nóng)權(quán)益

1.參照不動產(chǎn)登記工作標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化林地確權(quán)工作。隨著不動產(chǎn)登記制度全面實施，林權(quán)類不動產(chǎn)登記隨之鋪開，而權(quán)屬認(rèn)定職責(zé)不明、登記程序煩瑣復(fù)雜、登記公告期限漫長等問題也隨之顯露。為依法開展林權(quán)類不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，加強(qiáng)林權(quán)類不動產(chǎn)登記有序銜接，依據(jù)《浙江省國土資源廳辦公室關(guān)于印發(fā)2018年法治建設(shè)、土地管理、執(zhí)法監(jiān)察、網(wǎng)絡(luò)和信息化重點(diǎn)工作的通知》（浙土資辦〔2018〕11號）要求，有序開展林權(quán)存量登記數(shù)據(jù)整合，建立林權(quán)不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，建立各個縣市林權(quán)地理信息系統(tǒng)。以現(xiàn)有林權(quán)數(shù)據(jù)作為本底數(shù)據(jù)，對集體林地所有權(quán)地塊的權(quán)屬進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)，勾繪地塊邊界，簽訂邊界協(xié)議。建立集體林地所有權(quán)地塊、農(nóng)戶自留山和責(zé)任山地塊、責(zé)任山承包合同、林權(quán)登記申請表的電子檔案。對“林業(yè)三定”未建檔的農(nóng)戶分山清冊、完善主體改革資料和林權(quán)變更登記資料進(jìn)行掃描建檔。將林權(quán)屬性數(shù)據(jù)與地圖數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)配對，實現(xiàn)集體林地所有權(quán)地塊的證圖對查。

2.推進(jìn)《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》發(fā)放，保障經(jīng)營權(quán)。浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作對流轉(zhuǎn)取得的林地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成“集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營主體行使經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的基本格局。通過實行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，在保護(hù)林農(nóng)（或原林權(quán)權(quán)利人）切身利益不受損害的同時，賦予林地實際經(jīng)營者相關(guān)權(quán)益。這有利于理清承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)利人主體，減少自然保護(hù)地開發(fā)建設(shè)過程中林地征用以及公益林補(bǔ)償款發(fā)放主體糾紛。

（二）以租代征，保障林農(nóng)長久利益

自然保護(hù)地內(nèi)林地的流轉(zhuǎn)并不改變林地所有權(quán)關(guān)系，而是通過征用、租賃和抵押等方式來實現(xiàn)國家與村民經(jīng)濟(jì)合作社或生產(chǎn)組集體林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。如若采用一刀切的征用模式，將會增加地方政府的財政壓力，而且大面積集中征收過程中也極易產(chǎn)生林權(quán)糾紛，不利于社會的長治久安。

以浙江古田山國家級自然保護(hù)區(qū)為例，2007年前后，古田山自然保護(hù)區(qū)先后把核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)集體山林列入了集體林租賃范圍，此舉初步形成了“保護(hù)區(qū)租賃經(jīng)營集體林、自留山全額補(bǔ)償?shù)綉?、統(tǒng)管山分利不分林”的自然保護(hù)區(qū)集體林林權(quán)改革模式。古田山成功剝離了林地使用權(quán)和林地管理權(quán)的行使主體，明確了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為保護(hù)區(qū)統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ)。在保護(hù)生態(tài)的同時，也統(tǒng)籌兼顧了各方利益，充分保障了保護(hù)區(qū)內(nèi)林農(nóng)的切身利益。

筆者建議，在自然保護(hù)地建設(shè)工作中因地制宜確定林地流轉(zhuǎn)形式。如對動植物瀕危生境，且保護(hù)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)林地的貨幣需求在各級政府財政承受能力范圍之內(nèi)，保護(hù)瀕危物種的社會效益將會遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)效益。除貨幣安置外，還可進(jìn)行包括就業(yè)、培訓(xùn)、教育等政策補(bǔ)償，變“輸血式”安置補(bǔ)償為“造血式”安置幫扶。

（三）開展自然保護(hù)地內(nèi)林地分類補(bǔ)償

自然保護(hù)地內(nèi)核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)公益林嚴(yán)禁一切開發(fā)利用，為了保障林農(nóng)的利益，可開展分類補(bǔ)償制度，這部分區(qū)域的公益林補(bǔ)償額度要高于生態(tài)較敏感區(qū)域。

在嚴(yán)格按照《國家級公益林管理辦法》的基礎(chǔ)上，對自然保護(hù)地內(nèi)生態(tài)較敏感應(yīng)落實自然保護(hù)地內(nèi)公益林實行分級管理，在確保公益林生態(tài)效益穩(wěn)步增長的前提下，允許從事非木質(zhì)資源開發(fā)和利用，鼓勵發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，提高生態(tài)較敏感區(qū)域林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收益。

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院）