政府職能轉(zhuǎn)變視角下公共資源交易服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究

摘 要：在梳理我國(guó)公共資源集中交易發(fā)展歷程和歸納各省市公共資源交易特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，闡述了公共資源集中交易與政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)公共資源交易工作的要求，設(shè)計(jì)了基于政府職能轉(zhuǎn)變的公共資源交易服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)。以C市公共資源交易服務(wù)中心為樣本，采用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)其公共資源交易服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估和分析，并得出相應(yīng)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變 公共資源交易 績(jī)效評(píng)估

一、研究背景

（一）公共資源集中交易在我國(guó)的發(fā)展

廣義的公共資源是指由共同體成員共同享有并有共同體所有權(quán)的自然資源[1]。公共資源交易是指國(guó)家出資事項(xiàng)的交易，主要包括工程建設(shè)招投標(biāo)、土地和礦業(yè)權(quán)交易、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等[2]。在實(shí)踐中，我國(guó)較早納入公共資源交易領(lǐng)域并進(jìn)行規(guī)范化管理的公共資源主要包括“工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)”以及“政府采購(gòu)”。其中，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作的相關(guān)制度建立，始于改革開放初期，并與90年代進(jìn)一步完善。這期間招標(biāo)投標(biāo)面積占當(dāng)年施工面積百分比由1984年的4.8%提升到了1996的54%（部分省市如江蘇、河北、陜西等達(dá)90%以上）[3]。1999年《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》誕生，2012年《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》正式實(shí)施。除工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，還有許多公共資源交易分散在各個(gè)主管部門，例如建設(shè)工程、國(guó)土資源、政府采購(gòu)、交通工程、水利工程、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等項(xiàng)目的招投標(biāo)和相關(guān)運(yùn)作分別歸屬建委、國(guó)土局、財(cái)政局、交委、水務(wù)局、國(guó)資委等單位，各單位分散多頭管理，分別進(jìn)行招投標(biāo)工作。這種工作方法既可能帶來(lái)資源浪費(fèi)，還可能存在較大的尋租空間。因此2012年6月，全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)召開，提出加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出，意味著我國(guó)對(duì)公共資源交易的規(guī)范，從工程項(xiàng)目逐漸擴(kuò)展到政府采購(gòu)、土地建設(shè)以及更為廣泛的公共資源范圍。

（二）各省市公共資源交易特點(diǎn)

2012年前，全國(guó)已有多個(gè)省市嘗試建立統(tǒng)一的公共資源交易中心，早期代表城市及其公共資源交易中心成立的時(shí)間、主要運(yùn)行特色如表1所示。

以上代表城市的交易中心皆成立于全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“會(huì)議”）召開前，自2012年“會(huì)議”之后，全國(guó)范圍內(nèi)更多的省市加入了統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的隊(duì)伍，2012年年底，全國(guó)建成縣級(jí)以上統(tǒng)一公共資源交易中心1190個(gè)，其中省級(jí)中心947個(gè)，地市級(jí)中心229個(gè)，縣級(jí)中心14個(gè)[4]。

從全國(guó)范圍看，新建交易中心大多是將原有分散在各部門的交易工作進(jìn)行整合，整合模式主要分為物理整合和化學(xué)整合兩類。物理整合是將交易中心作為空間集中平臺(tái)，被整合單位入駐中心，但人和職責(zé)都?xì)w各個(gè)單位管轄，只有工作地點(diǎn)集中;化學(xué)整合則按照管辦分離的要求，將被整合部門的職權(quán)和人員編制都從原單位劃到中心。

在具體實(shí)踐中，各省市還有更豐富的模式。例如南昌模式的公共資源交易中心采取“省市合一”方式建設(shè);四川省公共資源交易中心與省政務(wù)中心合并建設(shè);部分城市采取“一委、一中心”“一委、一辦、一中心”或“一委、兩辦、一中心”模式;合肥模式在前者基礎(chǔ)上再加一層監(jiān)管，由公共資源交易管理局下設(shè)兩個(gè)平級(jí)單位：公共資源交易中心和一個(gè)具有行政權(quán)的公共資源交易監(jiān)察支隊(duì)，其中交易中端由中心管理，而前端和后端由監(jiān)察支隊(duì)監(jiān)察?？傊珖?guó)各省市對(duì)交易中心的建設(shè)都有不同程度的積極探索。

（三）公共資源集中交易與政府職能轉(zhuǎn)變

公共資源由于其產(chǎn)權(quán)無(wú)法明確界定和分割而具有非排它性，也因而產(chǎn)生其他組織或個(gè)人在公共資源交易過程中對(duì)其過度使用的可能[5]。同時(shí)因其公有性特質(zhì)，公共資源在交易過程中除了注重效益更應(yīng)兼顧公平。公共資源交易服務(wù)涉及到每個(gè)公民的切身利益，公共資源交易分配是否公幵透明、科學(xué)規(guī)范，是對(duì)政府公信力和執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)[6]。建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)，不但能提高公共資源配置的效率，更有助于改進(jìn)交易質(zhì)量，更好的維護(hù)公共權(quán)益。加強(qiáng)政府對(duì)公共資源交易服務(wù)的管理，是政府順暢履行職能的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作[7]。

2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）在“減少部門職責(zé)交叉和分散”部分明確指出“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等平臺(tái)，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理?！痹陔S后國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知中將“整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督管理”明確為當(dāng)年任務(wù)。

二、確立評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)《方案》中的明確要求，筆者認(rèn)為可提取《方案》中“交易市場(chǎng)整合程度”“統(tǒng)一交易平臺(tái)建設(shè)情況”“監(jiān)督管理模式”作為衡量公共資源交易服務(wù)在政府職能轉(zhuǎn)變方面的主要績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。此外，集中交易所產(chǎn)生的“交易業(yè)績(jī)”（如節(jié)約資金、溢價(jià)等）對(duì)直接反應(yīng)公共資源集中交易效果有顯著作用，筆者認(rèn)為這項(xiàng)指標(biāo)也應(yīng)納入整體績(jī)效評(píng)價(jià)中。確認(rèn)4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之后，采用德爾菲法和層次分析法，使用MCE軟件最終確定了11個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)、24個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)及各級(jí)指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重，構(gòu)建了一套較為完整的基于轉(zhuǎn)變政府職能的公共資源交易中心績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見表2。

三、基于政府職能轉(zhuǎn)變的C市公共資源交易服務(wù)績(jī)效評(píng)估

基于上述指標(biāo)設(shè)置，筆者在C市公共資源交易服務(wù)中心進(jìn)行了有針對(duì)性地調(diào)研，并對(duì)服務(wù)中心專業(yè)人士進(jìn)行深度訪談。同時(shí)分三次隨機(jī)抽取了共108位C市處級(jí)以上干部，在實(shí)訓(xùn)室通過在線表決的方式，按照“非常好，較好，一般，差，非常差”對(duì)第三級(jí)指標(biāo)投票，收集有效答案99個(gè)，見表3。

根據(jù)以上評(píng)價(jià)分布結(jié)果，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法，使用MCE軟件進(jìn)行運(yùn)算，C市公共資源交易服務(wù)中心基于政府職能轉(zhuǎn)變的績(jī)效評(píng)估成績(jī)?nèi)绫?所示。其中各級(jí)評(píng)價(jià)具體分布數(shù)量為：“非常好”占比13%，“較好”占比63%，“一般”占比23%，“較差”占比2%，“非常差”占比0%。

四、基于政府職能轉(zhuǎn)變的C市公共資源交易服務(wù)績(jī)效分析

以下結(jié)合訪談等調(diào)研結(jié)果，按一級(jí)指標(biāo)劃分的四個(gè)方面進(jìn)一步闡釋C市公共資源交易服務(wù)在政府職能轉(zhuǎn)變方面的運(yùn)行績(jī)效。

（一）交易市場(chǎng)整合程度

1.整合模式。自全國(guó)公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)召開后，經(jīng)過半年多籌備，2013年2月C市公共資源交易服務(wù)服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）正式成立。與其他省市同類“中心”相比，C市模式是典型的化學(xué)整合，整合后涵蓋了四大類交易市場(chǎng)的人權(quán)與交易權(quán)。

C市公共資源交易服務(wù)中心最初整合了建設(shè)工程項(xiàng)目、政府采購(gòu)、土地礦權(quán)交易及戶外廣告拍賣等四個(gè)交易服務(wù)類中心，四個(gè)中心原分別所屬市建委、機(jī)關(guān)事務(wù)局、國(guó)土局和城管局4個(gè)單位，現(xiàn)整體由原單位剝離，工作人員編制也從原單位劃分至“中心”。此外整合后屬于原單位的交易類職權(quán)全部劃至“中心”，原單位保留行政管理權(quán)。以工程建設(shè)項(xiàng)目為例，招投標(biāo)權(quán)由建委劃至“中心”，但建委還需提供工程備案、后期監(jiān)督等系列工作。

“中心”組建初期，嘗試將組建、交易、集中三類工作同步推進(jìn)。隨著工作實(shí)踐的深入，對(duì)交易服務(wù)又進(jìn)行了部分調(diào)整。如廣告拍賣交易需求量較少，逐漸弱化;資產(chǎn)資源項(xiàng)目交易需求量大且交易內(nèi)容隨實(shí)踐不斷動(dòng)態(tài)增加，此項(xiàng)就被納入“中心”工作中，并入交易二部管理。

2.交易目錄?！爸行摹辈扇　肮操Y源交易目錄”的形式，定時(shí)對(duì)交易目錄進(jìn)行更新補(bǔ)充。凡屬列入目錄的交易內(nèi)容，采取“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，不再限于最早整合的四個(gè)中心，形成固定制度。例如原屬國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)出租交易就通過目錄變動(dòng)整合進(jìn)入“中心”。同理，之后的工作也將只整合交易事項(xiàng)，變動(dòng)目錄，不再合并單位。

（二）統(tǒng)一交易平臺(tái)建設(shè)情況

1.硬件建設(shè)?！爸行摹惫灿腥龑訄?chǎng)館，總建筑面積約22000平方米，有效使用面積10260平方米。包括一個(gè)近6000平米的綜合服務(wù)大廳，一個(gè)近5000平米的開評(píng)標(biāo)區(qū)和一個(gè)近3000平米的后臺(tái)服務(wù)區(qū)（辦公區(qū)）。具體“中心”場(chǎng)所設(shè)施數(shù)量見表5。

其中可用于開標(biāo)的廳室14個(gè)，最小可容納30人，最大可容納200人，可有效滿足建設(shè)工程招投標(biāo)和政府采購(gòu)等的開標(biāo)需求。

2.人才建設(shè)。“中心”為事業(yè)單位，共有工作人員140余人，其中正式編制職工50多人，聘用80余人?！爸行摹惫灿兄魅?名（兼黨組書記），副主任3名，內(nèi)設(shè)7個(gè)部，設(shè)部長(zhǎng)7名，副部長(zhǎng)8名。從行政管理上看，部分入駐“中心”前因單位性質(zhì)問題沒有理順的相關(guān)單位，統(tǒng)一入駐后管理問題得到了徹底解決。此外，“中心”聘用雇員比重比較大，人事管理更為靈活有效，但同時(shí)存在聘用人員的晉升障礙和人才激勵(lì)障礙，從長(zhǎng)期看對(duì)工作動(dòng)力和晉升發(fā)展有一定影響，導(dǎo)致流動(dòng)性大等問題。

C市公共資源交易服務(wù)中心的專家主要參與評(píng)審政府采購(gòu)和招投標(biāo)工作，由省級(jí)部門統(tǒng)管，全省共用一個(gè)專家?guī)?。此法使專家的抽取更為公正透明，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)也因此產(chǎn)生專家水平不一，部分專家專業(yè)度不夠影響評(píng)標(biāo)結(jié)果等負(fù)面問題。

3.制度建設(shè)?！爸行摹蹦壳肮灿芯彭?xiàng)主要職能，其中與服務(wù)相關(guān)的職能占主要比例，其余職能主要與監(jiān)督與管理相關(guān)。此外C市公共資源交易服務(wù)中心的建設(shè)目標(biāo)明確，理念清晰可達(dá)，公共資源交易政策、法規(guī)在逐步完善中。

其中，中心收錄國(guó)家、部委相關(guān)法律、法規(guī)數(shù)量58部，省級(jí)37部，市級(jí)29部;結(jié)合C市各類具體的交易工作，國(guó)家級(jí)法律、法規(guī)中，政府采購(gòu)相關(guān)5部，土地資源交易相關(guān)0部，建設(shè)工程招投標(biāo)相關(guān)18部，國(guó)有資產(chǎn)、廣告、拍賣及其他6部;省級(jí)法律、法規(guī)中，政府采購(gòu)相關(guān)14部，土地資源交易相關(guān)1部，建設(shè)工程招投標(biāo)相關(guān)18部，國(guó)有資產(chǎn)、廣告、拍賣及其他4部;市級(jí)法律、法規(guī)中，政府采購(gòu)相關(guān)5部，土地資源相關(guān)0部，建設(shè)工程招投標(biāo)相關(guān)18部，國(guó)有資產(chǎn)、廣告、拍賣及其他6部。以上統(tǒng)計(jì)的法律、法規(guī)在C市公共資源交易服務(wù)中心網(wǎng)站能夠公開查詢的達(dá)90余部，其中建設(shè)項(xiàng)目30部，土地礦權(quán)14部，政府采購(gòu)37部，廣告位拍賣3部，資產(chǎn)資源0部，綜合類4部。

（三）監(jiān)督管理模式

1.“一委、兩辦、一中心”模式。為更好地開展反腐倡廉建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公共資源交易管辦分離，規(guī)范運(yùn)行，“中心”建立了“一委、兩辦、一中心”的監(jiān)管模式，具體職責(zé)和組成情況如圖1所示。

“中心”監(jiān)管主體與“中心”其他交易參與主體的基本關(guān)系如圖2所示。

2.廉政風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)建設(shè)。為把“中心”打造成“風(fēng)險(xiǎn)防控+行政監(jiān)管+紀(jì)檢監(jiān)察+社會(huì)監(jiān)督”“四位一體”的公共資源交易監(jiān)督工作機(jī)制，“中心”自成立即開始探索廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，梳理崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過融入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，固化交易行為、豐富防控手段、強(qiáng)化分析研判、引入外部監(jiān)督等工作。2013年7月初步建成了以廉政教育、風(fēng)險(xiǎn)管理、實(shí)時(shí)預(yù)警、同步監(jiān)督、動(dòng)態(tài)防控、及時(shí)糾偏、行政監(jiān)管、社會(huì)評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)分析九大模塊為核心的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)從無(wú)到有的突破。

3.社會(huì)參與監(jiān)管?！爸行摹睂?duì)社會(huì)監(jiān)督渠道的建設(shè)如圖3所示，主要集中在社會(huì)化監(jiān)督與社會(huì)化評(píng)價(jià)兩大體系的制建設(shè)方面。參與監(jiān)督的社會(huì)主體包括人大代表、政協(xié)委員、基層群眾、專家學(xué)者、特邀監(jiān)督員、服務(wù)對(duì)象和新聞媒體。

在社會(huì)化評(píng)議制度中，主動(dòng)走訪和問卷調(diào)查每季度開展一次，專題座談會(huì)每半年組織一次，第三方評(píng)價(jià)每年組織一次，分配較為合理。評(píng)價(jià)結(jié)果分為“滿意、基本滿意和不滿意”三類。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“基本滿意”和“不滿意”的，“中心”將從找問題、試改進(jìn)，重點(diǎn)巡查，批評(píng)整改等多種方式積極回應(yīng)社會(huì)監(jiān)督。

此外“中心”對(duì)待社會(huì)監(jiān)督的態(tài)度非常積極，各項(xiàng)社會(huì)參與制度目前已比較完備，目前已有的宣傳渠道包括政務(wù)微博、交易開放日活動(dòng)、通過走訪、調(diào)研收集社會(huì)各界意見等，但大規(guī)模組織社會(huì)參與活動(dòng)的頻率不高，宣傳還不夠多，因此社會(huì)參與度還有進(jìn)一步提升空間。

（四）交易業(yè)績(jī)

公共資源集中交易后最顯著的效果就是使資源的配置更為有效，體現(xiàn)在交易業(yè)績(jī)上即表現(xiàn)為由交易量和交易金額體現(xiàn)的交易總體效果，由工程類項(xiàng)目和政府采購(gòu)類項(xiàng)目體現(xiàn)的資金節(jié)約情況以及由資產(chǎn)類項(xiàng)目和資源類項(xiàng)目體現(xiàn)的溢價(jià)情況。

C市公共資源交易服務(wù)中心成立以來(lái)共完成交易項(xiàng)目61987個(gè)，交易金額高達(dá)12029.6億元，溢價(jià)金額達(dá)1018.35億元，節(jié)約資金374.7億元，具體數(shù)據(jù)見表6。其中交易數(shù)量和交易金額穩(wěn)步提高，這樣的交易業(yè)績(jī)代表了公共資源市場(chǎng)化運(yùn)作，政府將職能轉(zhuǎn)到服務(wù)、監(jiān)督等領(lǐng)域后，經(jīng)濟(jì)效果十分顯著。

四、結(jié)論

在調(diào)查中，對(duì)基于轉(zhuǎn)變政府職能的公共資源交易服務(wù)三級(jí)指標(biāo)做評(píng)價(jià)時(shí)，24個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，“較差”的累計(jì)得票數(shù)為44票，“非常差”的累計(jì)得票數(shù)為3票;得票最高的是“較好”，累計(jì)得票為1390票。此外“非常好”累計(jì)得票428，“一般”累計(jì)得票為511?！胺浅：谩焙汀拜^好”的累計(jì)得票總量超過75%。由此可見，總體上C市基于轉(zhuǎn)變政府職能的公共資源交易服務(wù)總體績(jī)效較好，達(dá)到了建設(shè)預(yù)期目的。

其中，“整合模式”“中心硬件”“電子化建設(shè)”等方面，“非常好”的得票率要明顯高于其他項(xiàng)，這說(shuō)明C市公共資源交易服務(wù)在此類指標(biāo)上績(jī)效顯著;但是在“人員配置”“專家?guī)旖ㄔO(shè)”“社會(huì)參與監(jiān)管”等指標(biāo)上，“一般”的得票率較高，可見C市基于政府職能轉(zhuǎn)變的公共資源交易服務(wù)在這些指標(biāo)上是未來(lái)績(jī)效改進(jìn)的重點(diǎn)。

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（李月，成都行政學(xué)院公共管理教研部）