主要經(jīng)濟體外資安全審查機制變化的趨勢及應對建議

劉栩暢

以美國、歐盟等經(jīng)濟體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度，并體現(xiàn)出相近特點，主要為擴大審查范圍的普遍性、重點關(guān)注領(lǐng)域的交叉性、收緊呈長期趨勢的一致性、被審查投資主體的針對性以及延長法定審查時間的相似性。在此情形下，建議優(yōu)化我國對外投資戰(zhàn)略，完善對外投資服務，并積極參與國際投資政策協(xié)調(diào)，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。建議企業(yè)切實評估投資需求和風險，多方式推動國際投資合作。

一、外資安全審查的國際變化趨勢

以美國、歐盟及其主要成員國、英國等經(jīng)濟體為代表，近年來紛紛改革或建立了外資安全審查制度。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）的統(tǒng)計，2011年初至2019年9月，至少13個國家建立了新的外資安全審查機制，至少15個國家對已建立的外資安全審查機制進行了重大改革。主要經(jīng)濟體近年對本國（地區(qū)）的外資審查機制調(diào)整，有以下五個方面的趨勢性特點。

（一）擴大審查范圍的普遍性

此輪外資審查的調(diào)整目的集中于對本國（地區(qū)）利益的保護，或是國家安全的保護。最主要的表現(xiàn)是審查范圍的擴大，通過降低審查門檻、增加審查事項擴大審查范圍。

降低審查門檻，為降低進入審查范圍的投資股權(quán)比例或是營業(yè)額規(guī)模等指標的基準點。例如，美國外國投資委員會（CFIUS）在《外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）出臺前審查的投資事項，是需要投資者對被投資的美國商業(yè)實體形成控制，而改革后即使未形成控制也可能進入審查范圍。英國政府將審查營業(yè)額的門檻降低，并且不論并購后市場份額是否提高均可審查。增加審查事項，主要是指增加了對不動產(chǎn)和其他投資的審查，而以往的審查以股權(quán)投資為主。例如，美國的FIRRMA以及英國的改革意向中均明確指出了對資產(chǎn)的審查，美國、德國、英國、澳大利亞等的外資審查機制中均增加了對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容。

此外，賦予外資審查執(zhí)法機構(gòu)更大自由裁量權(quán)等也可視為擴大審查范圍。部分國家法律法規(guī)中通過較寬泛的名詞界定、審查事項的非窮盡列舉等，給予審查主體執(zhí)法中更大的自由裁量空間。例如，美國FIRRMA對于多個重要名詞的界定由CFIUS細化，即使細則出臺仍有較大的不明確空間。歐盟外資審查框架條例中審查事項的非窮盡列舉，也給予了成員國監(jiān)管當局很大的決策空間。法國則是在新出臺的法案中，明確賦予經(jīng)濟和財政部長在外資審查領(lǐng)域更大的執(zhí)法權(quán)。

（二）重點關(guān)注領(lǐng)域的交叉性

在各經(jīng)濟體新增加的審查事項中，重點關(guān)注的領(lǐng)域有極大的重合，集中在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)，此外敏感個人信息大概率會成為新的普遍關(guān)注領(lǐng)域。關(guān)鍵技術(shù)方面，交叉性主要體現(xiàn)在新興技術(shù)領(lǐng)域，也是目前各國科技競爭的焦點。美國對關(guān)鍵技術(shù)的定義除傳統(tǒng)的出口管制技術(shù)外，新增基礎(chǔ)技術(shù)和新興技術(shù)。新興技術(shù)主要包括生物技術(shù)、人工智能和機器學習、微處理器、先進計算、數(shù)據(jù)分析、機器人、先進材料等技術(shù)。歐盟的關(guān)鍵技術(shù)列舉了人工智能、機器人、半導體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國防、儲能、量子和核技術(shù)以及納米技術(shù)和生物技術(shù)。英國關(guān)注的先進技術(shù)包括先進材料和制造科學、人工智能、計算機硬件、加密技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)通信、量子技術(shù)、合成生物學等。同時，與技術(shù)保護相關(guān)的是部分國家關(guān)注特定行業(yè)的外資審查，特別是高新技術(shù)行業(yè)。例如，美國對飛機制造等27個行業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)投資要求強制申報。

關(guān)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注，主要集中在能源、電信、交通等領(lǐng)域。美國安全審查關(guān)注在電信、公用事業(yè)、能源和運輸?shù)汝P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，執(zhí)行特定功能（擁有、運營、制造、供應或服務）的美國企業(yè)。歐盟將關(guān)鍵基礎(chǔ)實施界定為能源、交通、水、衛(wèi)生、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理或存儲、航空航天、國防、選舉或金融基礎(chǔ)設(shè)施、其他敏感設(shè)施，以及對使用此類基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要的土地和房地產(chǎn)。意大利關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施為能源、交通運輸和通信領(lǐng)域的戰(zhàn)略性資產(chǎn)。

敏感個人信息非常可能成為未來各國外資審查的普遍關(guān)注領(lǐng)域。數(shù)據(jù)資源越來越受到各國政府監(jiān)管的重視，美歐等已開始關(guān)注對本國個人數(shù)據(jù)信息的保護，在審查事項中均涉及敏感個人信息領(lǐng)域。美國的外資安全審查機制會在西方國家中產(chǎn)生引領(lǐng)和示范效應，而歐盟外資審查框架條例會對其成員國的外資安全審查機制建設(shè)和調(diào)整予以指導和影響，因此未來敏感個人信息極可能成為主要經(jīng)濟體普遍關(guān)注的審查領(lǐng)域。

（三）收緊呈長期趨勢的一致性

美國、歐盟、日本等經(jīng)濟體均已通過或準備通過立法、修改法案等形式推進外資審查機制的改革，改革內(nèi)容經(jīng)法律法規(guī)確定后在短期內(nèi)改變的可能性較低，意味著目前美西方國家這種普遍收緊外資審查機制的趨勢將長期保持。其中，美國、歐盟、德國、法國等已通過立法修改。

美國FIRRMA于2018年正式生效。歐盟此前并無全域范圍的外資審查機制，2019年《外國直接投資審查框架條例》出臺，通過指導成員國的外資審查機制建設(shè)施加影響。德國《對外貿(mào)易條例》（AWV）2017年和2018年經(jīng)過兩次修訂，擴大特定行業(yè)的外資審查范圍等。法國《商業(yè)增長與轉(zhuǎn)型行動計劃》（PACTE）于2019年生效，其中包括擴大和加強外資審查監(jiān)管的內(nèi)容，以保護戰(zhàn)略部門。英國已于2018年初采取短期的外資審查收緊政策，建立獨立的外資安全審查機制的意見征詢已結(jié)束，目前尚未公布最終方案。

（四）被審查投資主體的針對性

在美西方國家已出臺或宣布的外資安全審查機制改革內(nèi)容中，還需關(guān)注的是被審查投資主體針對特定企業(yè)和國家，主要體現(xiàn)在美國和歐盟的審查機制中。

美國FIRRMA規(guī)定的審查范圍中特別提及了對外國政府相關(guān)交易的審查，具體指由外國政府、外國政府控制企業(yè)或者站在外國政府立場實施并購的交易。美國在FIRRMA及其擬實施細則也極為關(guān)注中方投資。FIRRMA的年度報告要求中，僅對中國一國的對美投資情況要求單獨、著重地分析，由CFIUS每兩年向國會報告中國投資詳細情況。同時，歐盟外資審查框架條例在審查機制的觸發(fā)事項中，列舉了受外國政府控制的投資。具體為外國投資者是否由第三國政府（包括國家機構(gòu)或武裝部隊）直接或間接控制，包括通過所有權(quán)結(jié)構(gòu)或重要基金投資，表明了歐盟外資審查對國有背景企業(yè)的關(guān)注。

（五）延長法定審查時間的相似性

部分國家在外資審查機制的改革中延長了法定審查時間，或是在建立外資審查機制中規(guī)定了較長的審查時間及可延長時間。在審查范圍擴大的影響下，審查機構(gòu)有可能面臨更多的審查事項，在特別關(guān)注領(lǐng)域也需要投入更大的人力物力等，以確保其安全利益不受損害，因此審查法定時間延長也是外資審查機制改革的內(nèi)容之一。

美國FIRRMA明確延長了CFIUS審查的法定時間，審查期延長15天，調(diào)查期在特殊情況下可增加15天。德國的外資審查中，涉及非歐盟/非歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟外國投資者進行的交易，經(jīng)濟與能源部啟動審查程序（第一階段）的期限延長至3個月，對跨行業(yè)交易第二階段的審查期由2個月延長至4個月。各國法定審查期限的計算基本都是以收到全套材料后開始計算進入審查程序，一般不包括與審查機構(gòu)的預先溝通階段以及提交申報但材料不齊全的情況。而預先溝通階段一般并未規(guī)定審查機構(gòu)的法定回復時限，準備材料階段的時間也很難精確控制。相關(guān)投資方可能在預先溝通階段等待回復以及準備申報材料上，花費更多時間。

二、主要應對建議

外資安全審查制度變化趨勢之下，全球投資環(huán)境發(fā)生重大變化，我國政府和企業(yè)等可從以下幾個方面著手應對。

政策方面，應優(yōu)化我國對外投資戰(zhàn)略，完善對外投資服務。在新形勢和新任務下，調(diào)整我國對外投資戰(zhàn)略，從國家整體發(fā)展需求出發(fā)，有重點地支持企業(yè)“走出去”。同時，應健全對外投資服務體系。對于外資安全審查等投資環(huán)境變化趨勢等信息，便利企業(yè)信息獲得渠道，做好風險提示。支持中小企業(yè)借助國內(nèi)外法律、財務等專業(yè)服務，做好投資前的盡職調(diào)查，促進理性投資。優(yōu)化銀行信貸、境外保險等金融產(chǎn)品支持，提供良好的融資支持和風險分擔。引導和鼓勵企業(yè)對外投資中，樹立良好的社會形象。

企業(yè)方面，應切實評估投資需求和風險，多方式推動國際投資合作。經(jīng)濟全球化是大勢所趨，各國之間的貿(mào)易和投資聯(lián)系日益緊密，即使部分經(jīng)濟體外資安全審查制度收緊，企業(yè)也可尋找替代方式和替代區(qū)域?qū)崿F(xiàn)國際投資合作。此輪外資安全審查制度的變化中，主要關(guān)注并購方式的投資，通過綠地投資等其他方式合作，仍有一定的空間。企業(yè)也可通過國際上投資開放度高的經(jīng)濟體，間接與其他經(jīng)濟體實現(xiàn)合作。在全球投資環(huán)境變化中，我國企業(yè)更應切實衡量投資需求，做好投資風險評估，選擇合適的方式和時機，更加理性地“走出去”開展國際投資合作。

對外方面，應積極參與國際投資政策協(xié)調(diào)，避免外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。在WTO協(xié)定、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定等中，安全一般作為協(xié)議的例外條款，以保障參與方國家安全利益。近年來，各經(jīng)濟體在擴大對外開放、降低邊境壁壘的同時，越來越依靠安全例外條款、通過外資安全審查制度來保護自身利益。而國際上目前還未對各經(jīng)濟體形成具有約束力的通行規(guī)則，以協(xié)調(diào)各方內(nèi)部的外資安全審查制度，企業(yè)國際投資活動面臨著更大的被審查風險和成本。因此，建議從國家層面，積極參與國際投資政策的協(xié)調(diào)，避免全球外資安全審查制度異化為新的投資壁壘。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院外經(jīng)所）