基于PPP的云南省國家森林公園發(fā)展研究綜述

李瑞杰　蘇建蘭

摘 要：隨著我國生態(tài)建設(shè)不斷向前推進，國家森林公園的發(fā)展也逐漸提上日程。利用文獻回顧法和歸納法對國內(nèi)外國家森林公園的研究現(xiàn)狀、存在問題以及與PPP模式結(jié)合應用現(xiàn)狀進行了梳理，并提出云南省國家森林公園新的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：PPP;國家森林公園;研究綜述

文章編號：1004-7026（2020）08-0067-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：TU986.5;F592.7? ? ? ? 文獻標志碼：A

目前國內(nèi)關(guān)于國家森林公園的發(fā)展研究仍處于理論階段，只有少數(shù)學者將PPP模式引入國家森林公園的發(fā)展研究。未來可將PPP模式引入云南省國家森林公園的發(fā)展中進行深入拓展，以云南省為試點，推動云南省乃至全國國家森林公園的可持續(xù)發(fā)展。

1? 研究背景

國家森林公園的發(fā)展作為我國社會主義生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，其生態(tài)資源保護和森林游憩兩大功能所帶來的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值不可估量，而合理利用這兩大功能，同時增加經(jīng)濟效益，是我國管理森林公園的宗旨。

當前我國國家森林公園的發(fā)展存在自負盈虧的短板，云南省也不例外，僅靠政府注入財政資金來促進國家森林公園的發(fā)展是遠遠不夠的。當前地方性政府債務危機不斷加劇，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金也需要政府財政分配，因此我國國家森林公園的發(fā)展停滯不前。

PPP（Public-Private-Partnership）模式作為一種新型的融資模式，是指政府與民營資本通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式建立的利益共享、風險共擔、長期合作的關(guān)系[1]。也可理解為政府和民營資本通過合作互助的形式，最終達到雙方共贏的一種有效途徑。

當前，云南省有國家認可的國家森林公園32處，數(shù)量雖多但發(fā)展狀況良莠不齊，多數(shù)省內(nèi)的國家森林公園存在生態(tài)資源損耗大、經(jīng)營管理狀況混亂、知名度低等常見問題，而資金投入力度不夠成為當前云南省國家森林公園的發(fā)展瓶頸。因此引入PPP模式，促進社會資本投入到云南省國家森林公園的建設(shè)尤為重要，這樣不僅可以緩解政府財政撥款壓力，更能發(fā)揮民營企業(yè)的作用，進而創(chuàng)造更大的社會效益和經(jīng)濟效益。

為了探討研究云南省國家森林公園發(fā)展模式和路徑，從全國國家森林公園發(fā)展規(guī)劃文獻入手，通過查詢CNKI中國期刊全文數(shù)據(jù)庫，運用文獻分析法，并以“國家森林公園”“PPP”為關(guān)鍵詞進行索引，對近20年的相關(guān)文獻進行整理和評述，并嘗試提出新的研究方向。為了解決當前云南省國家森林公園治理困境，就要在PPP模式下，實現(xiàn)云南省國家森林公園的可持續(xù)發(fā)展，并找到適合云南省國家森林公園的發(fā)展路徑。

2? 云南省國家森林公園研究

自1982年我國第一處湖南張家界國家森林公園建成之后，截至2019年2月，經(jīng)中國森林風景資源評價委員會審議，國家林業(yè)和草原局審核批準，我國現(xiàn)有國家森林公園897處，云南省有32處。隨著國內(nèi)國家森林公園的不斷增加，在發(fā)展過程中遇到的問題以及困境也被國內(nèi)相關(guān)專業(yè)學者發(fā)現(xiàn)，并提出了一些建設(shè)性的意見。

研究范疇主要包括國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀，國家森林公園發(fā)展對策，國家森林公園管理機制以及基于PPP的國家森林公園融資模式等，研究內(nèi)容從內(nèi)涵和外延得到了拓展與創(chuàng)新，旨在促進國家森林公園可持續(xù)發(fā)展，進而推動生態(tài)文明建設(shè)進程。

2.1? 國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀研究

從全國范圍來看，近年來我國學者對于國家森林公園的發(fā)展狀況進行了大量的實地調(diào)研，并總結(jié)了我國國家森林公園發(fā)展過程中的優(yōu)劣勢。當前國內(nèi)森林公園的發(fā)展弊端主要集中在粗放的經(jīng)營管理[2]，缺乏專項技能人才和管理經(jīng)驗不足[3]，以及森林公園開發(fā)建設(shè)過程中因缺乏政府財政支持導致資金不足，生態(tài)資源被嚴重破壞并且沒有得到相應維護等問題[4]，這些學者提出的觀點是大部分國家森林公園發(fā)展過程中存在的共性問題。

在此基礎(chǔ)上，有的學者也指出我國個別國家森林公園經(jīng)營體制存在多頭行政管理[5]。也有學者立足于國家森林公園的長效發(fā)展，針對森林公園周邊社區(qū)居民參與度不高做了深度研究[6]。

從云南省范圍來看，云南省現(xiàn)有的32處國家森林公園也存在上述學者提到的問題，但是國內(nèi)學者對于云南省內(nèi)國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀的研究文獻數(shù)量相對較少。從目前擁有的文獻來看，我國學者劉映紅（2013）[7]介紹了云南圭山國家森林公園的優(yōu)勢與不足，不足方面除了共性問題之外，還有旅游功能單一，文化氛圍不夠等問題。另外，也有學者在運用SWOT分析法的基礎(chǔ)上，從優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)4個方面詳細介紹了云南磨盤山國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀[8]。同樣，學者王浩波（2019）[9]也運用SWOT分析法對云南觀音山國家森林公園的現(xiàn)狀進行研究。從這3篇關(guān)于云南國家森林公園的相關(guān)文獻來看，發(fā)現(xiàn)這幾處森林公園存在的問題大致相同，阻礙森林公園發(fā)展的最大問題是資金問題，即使發(fā)展實施方略詳細具體，但是資金投入不到位，任何問題都無法解決。因此引入社會資本，擺脫政府撥款束縛，形成一套合理的森林公園社會競標體系尤為重要。

2.2? 國家森林公園發(fā)展策略研究

針對云南省乃至全國的國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀，我國學者從各個方面提出了應對策略。學者張光輝（2018）[10]從宏觀層面提出了森林公園發(fā)展應該遵循的4大開發(fā)原則，包括開發(fā)與保護相結(jié)合原則、以游客需求為導向的原則、因地制宜原則、分布開發(fā)原則。而從微觀層面主要有以下兩個方面的研究。

2.2.1? 經(jīng)營管理機制方面

我國學者王國暉[11]（2006）指出，湘西中坡國家森林公園存在內(nèi)部多頭管理和產(chǎn)權(quán)糾紛復雜的問題，建議此類國家森林公園應建立長效管理機制和生態(tài)公益林補償機制，妥善解決涉林利益問題。而對于常規(guī)狀況下的國家森林公園，有學者提出以政府主導、公園為主、企業(yè)參與、市場推動的經(jīng)營管理體制[12]。在此基礎(chǔ)上，也有學者建議在當前國家森林公園的發(fā)展中，應引進現(xiàn)代企業(yè)管理制度，適當將所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離，建立“所有權(quán)歸國家，行政管理權(quán)歸政府，經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)”的制度，將國家森林公園的發(fā)展推向市場，通過調(diào)動可調(diào)動的因素來提高森林公園的綜合效益[13]。

對于云南省而言，有學者運用定量研究與定性研究相結(jié)合，動態(tài)研究與靜態(tài)研究相結(jié)合的研究方法，對云南省內(nèi)的國家公園、國家森林公園、國家濕地公園等公園體系構(gòu)建了云南省國家公園建立標準評估表，為今后云南省國家公園的構(gòu)建提出了技術(shù)參考指標，并結(jié)合云南省目前經(jīng)營體系的弊端重新設(shè)置了云南省國家公園管理機構(gòu)[14]。

根據(jù)以往學者提出的國家森林公園發(fā)展對策，與近些年云南省國家森林公園發(fā)展現(xiàn)狀對比發(fā)現(xiàn)，提出的解決措施并沒有應用到實際發(fā)展中，當前云南省國家森林公園在發(fā)展中仍然存在老問題，并不斷涌現(xiàn)出新矛盾，導致發(fā)展停滯不前。并且大部分學者提出的發(fā)展對策較為簡略，沒有形成完整的策略實施方案。而PPP模式是政府簡政放權(quán)，企業(yè)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，雙方協(xié)同合作發(fā)揮最大作用，并實現(xiàn)其價值。

實際上已有學者提出，國家森林公園要想發(fā)展，就要讓政府與企業(yè)合作，這也是PPP模式的核心理念，但學者都是簡明扼要地表述，并沒有理論性的深度拓展，更沒有加入實證性研究。

2.2.2? PPP融資方面

當前我國大部分國家森林公園的發(fā)展仍然靠財政資助撥款建設(shè)開發(fā)，這無形中給政府造成了資金壓力。針對因投資力度不夠造成國家森林公園的發(fā)展停滯不前的狀況，我國學者提出了不同的指導建議。

白馬湖森林公園作為我國第一個引入PPP模式的項目，學者對該PPP融資項目與債務性融資和權(quán)益性融資作了比較分析，指明PPP融資模式具有減緩政府財政壓力以及企業(yè)得到政府支持的雙重優(yōu)勢[15]。但是該項目運用PPP模式時，企業(yè)只在項目的建設(shè)投資階段發(fā)揮作用，而沒有參與后續(xù)森林公園的經(jīng)營，因此沒有完全體現(xiàn)PPP模式的實踐價值，但是為PPP模式融入國家森林公園發(fā)展提供了現(xiàn)實依據(jù)。

與此同時，學者劉源（2016）[16]在SWOT分析法的基礎(chǔ)上，進行PPP模式建設(shè)黑龍江森林公園的可行性分析，從優(yōu)勢分析上看，PPP模式的融入能更好地發(fā)揮社會資本智囊團的作用，用先進的企業(yè)管理經(jīng)驗以及創(chuàng)新技術(shù)投入到國家森林公園的發(fā)展中。從劣勢分析上看，由于黑龍江省乃至全國缺乏PPP模式融入生態(tài)旅游的發(fā)展經(jīng)驗，以及我國PPP應用項目缺乏合理的投資回報機制，這些都是PPP模式應用到國家森林公園建設(shè)過程的發(fā)展劣勢。從機會分析上看，2016年國家發(fā)展改革委與國家林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導意見》，以及2018年國務院發(fā)布的《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》明確提出旅游扶貧在精準扶貧中的作用，這些文件的頒布都說明國家傾向于讓社會資本參與到森林生態(tài)的建設(shè)中來發(fā)揮作用。從威脅分析上看，當前我國PPP運營項目機制尚不完善，這些都阻礙了PPP融資項目的發(fā)展。

另外，也有學者對PPP模式融入我國國家公園的建設(shè)提出了法理基礎(chǔ)，為國家公園的建設(shè)與發(fā)展提供參考性意見[17]。通過分析上述文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學者仍然對于PPP模式如何融入森林生態(tài)建設(shè)沒有提出詳細的方法，只是從宏觀層面進行分析與預測。

3? 國外國家森林公園的研究現(xiàn)狀與啟示

3.1? 國外國家森林公園研究現(xiàn)狀

從全世界范圍看，美國作為世界上第一個建立國家公園的國家，其對于國家公園的建設(shè)管理體系已經(jīng)相對完善，并且我國國家森林公園從性質(zhì)和功能方面類似于美國國家公園。國外對于美國國家公園研究的文獻較多，并且研究方向廣泛，因此主要針對美國國家公園的經(jīng)營體制研究的文獻進行歸納與總結(jié)。

從宏觀范圍上看，有學者提出了美國國家公園應該遵循3個原則[18]，也有學者總結(jié)了美國國家公園的管理體制是以政府為主導，公私合作為途徑，多方力量共同參與的經(jīng)營理念[19]。因此目前關(guān)于美國國家公園的經(jīng)營體制已經(jīng)涉及到了PPP模式，只是在體制和名稱上沒有明確提到PPP模式。

從微觀范圍上看，外國學者也從不同角度進行拓展，首先從美國國家公園公眾參與制度方面，學者從宏觀層面回顧了美國公共土地管理中公眾參與的文獻，并在此基礎(chǔ)上給國家公園的管理者提出了建議[20];從生態(tài)資源保護方面，也有學者指出國家公園經(jīng)營管理理念要突出生態(tài)優(yōu)先原則，并且在美國國家公園發(fā)展項目中廣泛采用了生態(tài)系統(tǒng)管理方法[21];從法律制度保障方面，美國國家公園法律制度保障體系中對特許經(jīng)營中需禁止的項目也作了詳細表述，如特許經(jīng)營企業(yè)不得在園內(nèi)進行損害生態(tài)資源的采礦行為[22]。為了保護國家公園的原有生態(tài)圈，禁止特許經(jīng)營企業(yè)隨意在園內(nèi)修建道路旅館等[23]。

由此可知，當前美國關(guān)于國家公園的發(fā)展管理體制已經(jīng)相當成熟，不論從法律規(guī)章制度方面還是管理機構(gòu)的設(shè)置方面，都已相對完善，值得我國借鑒，但也不可完全照搬。

3.2? 國外研究對云南省國家森林公園的啟示

在CNKI中國期刊全文數(shù)據(jù)庫搜索以“美國國家公園”“管理體制”為關(guān)鍵詞的相關(guān)中文文獻約有580條結(jié)果，并且近5年的文獻數(shù)量大幅度增加，因此我國學者要不斷總結(jié)美國國家公園經(jīng)營理念，取其精華，去其糟粕，從美國國家公園經(jīng)營理念中找到適合中國國家森林公園的發(fā)展路徑。

我國學者朱華晟等（2013）[24]從宏觀層面系統(tǒng)總結(jié)了美國國家公園的管理體制，并分析了美國當前國家公園管理方式上存在的弊病。反觀我國，學者也提出了我國政府在簡政放權(quán)的同時，依然要發(fā)揮政府的決策領(lǐng)導地位。并且有學者也對中國的國家公園與美國國家公園進行了對比，從各國的國家公園發(fā)展概況、經(jīng)營體制、規(guī)劃設(shè)計方面入手，提出中國不能照搬美國國家公園經(jīng)營制度[25]。從微觀上看，即使美國國家公園管理體制存在漏洞，其管理體制依然有值得肯定的地方。

我國在國家森林公園建設(shè)過程中，公眾參與度較低并且沒有完整的公眾參與制度體系，學者張振威（2015）[26]較為系統(tǒng)地闡述了美國國家公園管理體制的公眾參與制度，為我國公眾參與制度的制定提供了理論指導。

美國國家公園的資金來源主要有3個方面，即政府財政撥款，社會捐贈和經(jīng)營收入，在這3項資金來源中，特許經(jīng)營收入占很大比重，因此特許經(jīng)營模式是美國國家公園發(fā)展必不可少的發(fā)展模式。

我國學者吳健等（2018）[27]在系統(tǒng)研究美國國家公園特許經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，對我國國家公園引進特許經(jīng)營制度提供了建議，指出要加強政府管理、企業(yè)經(jīng)營的雙方合作關(guān)系，形成資源開發(fā)與保護的互助合作模式，同時要建立類似于美國的特許經(jīng)營管理顧問委員會，對特許經(jīng)營的事項與合同進行審查，保證特許經(jīng)營項目的適宜性和必要性。同樣關(guān)于美國特許經(jīng)營制度對于中國的啟示，有學者指出在風景名勝區(qū)引入特許經(jīng)營制度，鼓勵短期簽訂合同的模式，提倡在經(jīng)營期間提供有益于風景名勝區(qū)長期發(fā)展的服務[28]。無論是從國家公園還是風景名勝區(qū)角度，得出的理論性結(jié)果都對云南省國家森林公園的發(fā)展乃至全國的森林公園有借鑒意義。

4? 研究評述與展望

對國內(nèi)國家森林公園相關(guān)研究與國外國家公園相關(guān)研究進行歸納并作對比，國外關(guān)于國家公園的研究已經(jīng)趨于成熟，相比之下，國內(nèi)對于國家森林公園的研究還處于初級階段，尤其是云南省內(nèi)的國家森林公園發(fā)展路徑研究文獻較少。

從研究深度上看，對于云南省國家森林公園發(fā)展規(guī)劃研究，部分學者的觀點相同，都是在SWOT分析法基礎(chǔ)上提出發(fā)展對策，但發(fā)展對策也沒有詳細的實施條款。從其他省份的國家森林公園發(fā)展規(guī)劃來看，觀點也大致相同。

總之，研究國家森林公園發(fā)展路徑的文獻大多敘述籠統(tǒng)，沒有深入的理論研究。而國內(nèi)學者針對PPP模式的研究文獻數(shù)量較多，但是針對PPP與國家森林公園融合的研究文獻相對較少。國內(nèi)已有部分學者在研究國家森林公園發(fā)展路徑時側(cè)面反映了PPP模式的精髓，但都是在文獻中一筆帶過，即使有學者明確提出PPP模式融入國家森林公園研究，但是文獻中缺乏完整的理論體系。

因此在目前的相關(guān)研究深度上，根據(jù)已有的研究觀點，提出基于PPP的云南國家森林公園發(fā)展模式理論性建議。未來學者可在PPP模式的基礎(chǔ)上，從不同學術(shù)立場，著重分析特許經(jīng)營制度如何參與國家森林公園的發(fā)展，社會資本如何融入，公眾參與度如何提高，政府與企業(yè)之間利益分配等問題都是今后研究的方向。同時要結(jié)合國外的經(jīng)驗，為云南省國家森林公園的發(fā)展提供理論依據(jù)，從根本上建立云南省國家森林公園發(fā)展的長效機制，推動我國生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

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（編輯：周宏燕）