第三方力量參與城市社區(qū)治理的困境及優(yōu)化路徑

林秋寅

摘? 要：從社會(huì)資本理論的視角，以貴大家屬區(qū)第七次人口普查為例探討城市社區(qū)治理的困境，發(fā)現(xiàn)在社會(huì)資本理論的角度來看，長(zhǎng)時(shí)間的相處仍然無法與社區(qū)居民建立社會(huì)信任，社區(qū)治理還存在無政府力量無法進(jìn)入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、第三方力量在社區(qū)治理中存在信任的“缺失”以及個(gè)人對(duì)社會(huì)資本的認(rèn)知不同導(dǎo)致不能同時(shí)進(jìn)入所有居民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。上述困境可以從政府力量適量介入第三方組織、政府鼓勵(lì)第三方力量的經(jīng)常性存在以及適當(dāng)區(qū)分個(gè)人對(duì)社會(huì)資本的定義，以此來緩解城市社區(qū)治理的弊病。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;社會(huì)資本;第七次人口普查

一、問題的提出

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提升，大量的人口涌入城市社區(qū)，城市社區(qū)的管理逐漸顯現(xiàn)問題，隨著這些問題的出現(xiàn)導(dǎo)致了社區(qū)治理出現(xiàn)困境，因此城市社區(qū)治理越來越得到各界人士的重視。

既有的有關(guān)社區(qū)治理的研究已經(jīng)非常豐富，尤其是在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程從高速往高質(zhì)量推進(jìn)和公共危機(jī)的背景下，對(duì)城市社區(qū)的研究愈來愈多，文獻(xiàn)涉及許多學(xué)科領(lǐng)域，主要可以概括為公共危機(jī)背景下的社區(qū)治理研究，強(qiáng)調(diào)多元主體參與社區(qū)治理，不同理論視角下的社區(qū)治理三個(gè)方面。研究最多的是多元主體的問題，由于傳統(tǒng)的基層治理出現(xiàn)問題，因此許多學(xué)者倡導(dǎo)多元主體的協(xié)同治理，協(xié)同治理的引入，但是第三方力量在社區(qū)治理中難以發(fā)揮其應(yīng)該擁有的最佳作用。在城市社區(qū)是“陌生人社會(huì)”的假設(shè)基礎(chǔ)之上，愈來愈多的學(xué)者強(qiáng)調(diào)多元主體參與社區(qū)治理需要社會(huì)資本，尤其是社會(huì)信任，只有在信任的基礎(chǔ)上，社區(qū)治理才會(huì)順利。但是筆者發(fā)現(xiàn)，在第七次全國(guó)人口普查當(dāng)中，筆者作為政府承認(rèn)身份的志愿者，并且持有社區(qū)居委會(huì)的證件，已經(jīng)得到各級(jí)政府和居委會(huì)的權(quán)威委托，且居委會(huì)在小區(qū)中也利用很多方式對(duì)第七次全國(guó)人口普查進(jìn)行宣傳，居民已經(jīng)非常了解，但是仍然無法保證在社區(qū)中的人口普查工作得到順利開展，社區(qū)工作仍然陷入困境。為什么在社會(huì)資本的角度看來，居民在面對(duì)擁有政府委托權(quán)力的非政府組織、甚至是擁有社區(qū)居委會(huì)身份的輔助組織，仍然難以配合其工作？第三方力量在社區(qū)中仍然難以得到居民的認(rèn)可？如何才能消解這種困境？

二、理論基礎(chǔ)

社會(huì)資本理論由帕特南在其著作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中提出的，以此解釋意大利南北方實(shí)施新制度所產(chǎn)生的績(jī)效差異。在不斷與他人接觸的過程中，人們產(chǎn)生社會(huì)關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信任，從而形成社會(huì)資本。經(jīng)濟(jì)資本、文化資本和社會(huì)資本組成了資本的三種基本形態(tài)，三種基本形態(tài)需要在不同的場(chǎng)域才能發(fā)揮特定作用，經(jīng)濟(jì)資本作為三種基本形態(tài)中最基本的，也是最根源的，三種形態(tài)是可以轉(zhuǎn)換的。社會(huì)資本理論運(yùn)用于我國(guó)已經(jīng)有一定的適用性，另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的加快，城市流動(dòng)遷徙人口增加，并不像農(nóng)村一樣世代定居在同一個(gè)地方，有著很強(qiáng)大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此作為基層單位的城市社區(qū)是典型的“陌生人社會(huì)”，在許多事務(wù)面前，不信任是阻礙其進(jìn)展的最大因素，因此社會(huì)資本理論在解釋城市社區(qū)治理困境時(shí)具有一定的合理性。

三、第三方力量參與社區(qū)治理的困境

（一）案例引入

1.腳本描寫

在貴州大學(xué)北校區(qū)隸屬朝陽居委會(huì)的教職工小區(qū)，筆者以代表高校的人口普查員身份從2020年10月10日至2020年11月30日到小區(qū)進(jìn)行實(shí)地走訪，經(jīng)歷了人口普查摸底、正式登記和比對(duì)復(fù)查三個(gè)階段。筆者將從人口普查員身份的角度盡可能全方位地描述以人口普查工作為代表的社區(qū)工作過程，指出社區(qū)治理的痛點(diǎn)并試圖解釋如何讓痛點(diǎn)消融。

2.案例深描

貴陽市花溪區(qū)溪北街道貴州大學(xué)北校區(qū)家屬區(qū)，地處朝陽村，歸朝陽居委會(huì)管轄，筆者和搭檔所負(fù)責(zé)的一共九棟，小區(qū)內(nèi)居民主要由退休高校教職工知識(shí)份子和做生意的外地租戶組成，小區(qū)的流動(dòng)人口較大。

2020年9月26日要求小區(qū)開始第七次人口普查宣傳。9月26日溪北街道要求普查員和普查指導(dǎo)員進(jìn)行第七次全國(guó)人口普查的工作培訓(xùn)，并要求各小區(qū)落實(shí)新一輪人口普查的宣傳工作。此外，第七次人口普查采取電子終端采集信息的方式，取消傳統(tǒng)的紙質(zhì)登記方式。

2020年10月10日，摸底階段。由于有的居民總是沒人在家，同一小區(qū)反復(fù)上門敲門四到五次，向鄰居確認(rèn)無人居住，或者敲門四到五次直到確認(rèn)房子的居住的狀態(tài)為止。摸底階段需要的居民信息較少，因此部分居民雖然不情愿，但是沒有嚴(yán)重的抵觸情緒。在摸底階段，筆者作為普查員，佩戴工作牌，工作證上有朝陽居委會(huì)的蓋章，且擁有由政府統(tǒng)一生成的二維碼，掃碼可以看到普查員的身份信息。但是這些并不能成為居民由此相信普查員的理由，即便去過小區(qū)四五次，普查員的身份仍然難以在居民心中得到承認(rèn)。在居民心中，普查員并沒有與他們建立社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

2020年11月1日至2020年11月15日，短表登記階段。短表登記階段，需要家庭中摸底階段提到的三種人戶狀態(tài)的身份證號(hào)碼、房屋面積等等。摸底階段來過，很多居民已經(jīng)認(rèn)識(shí)，但是由于短表登記階段需要的信息更多，也是人口普查工作量最大的階段，有以下對(duì)話：

居民一。

居民：“你們是人口普查的?。课遗虏粫?huì)噢”

普查員：“阿姨，你看嘛，我們都有證件的，我們真的是人口普查員。”

居民：“咋沒警察跟到來呢？”

普查員：“每個(gè)普查員負(fù)責(zé)的是不同的小區(qū)和樓棟，普查員有很多，如果每個(gè)普查員都配一個(gè)警察，可能也沒這么多警力?！?/p>

居民：“登記戶口是派出所的事，你們又不是警察，一個(gè)工作證也不能證明啊，警察不來我就不登記。”

普查員：“阿姨，我們這個(gè)是國(guó)家承認(rèn)的，省政府、花溪區(qū)政府這些都可以查到?！?/p>

居民把門關(guān)上了，一直說警察不來就不登記。

居民二。

居民：“居委會(huì)的人我是認(rèn)識(shí)的，你說一下你們居委會(huì)的人名字，我看看。”

普查員：“叔叔，我們相當(dāng)于是居委會(huì)的志愿者，我們是學(xué)校的學(xué)生。這個(gè)人口普查是劃區(qū)域負(fù)責(zé)的，居委會(huì)的人不夠，喊我們當(dāng)志愿者的?！?/p>

居民：”那你們也不是居委會(huì)的人，我們這里又沒有門禁，萬一你是騙子呢？”

居民三。

居民：“以前不是用筆和紙登記的嘛，現(xiàn)在咋用手機(jī)登記了？”

普查員：“是這樣的，現(xiàn)在大家都有智能手機(jī)了嘛，采用電子登記的方式，首先保證信息不會(huì)輕易泄露，只有普查員的手機(jī)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局才能查看你們的信息。其次，如果不放心別人來登記你的信息，可以選擇自主填報(bào)，到時(shí)候拿您的手機(jī)掃二維碼，填入我們生成的賬戶和密碼您就可以自己填報(bào)家人的信息了?！?/p>

居民：“我覺得你們這個(gè)還是不行，像我們這些老年人又不懂，萬一你們拿去做非法的。而且居委會(huì)一般來辦事情都是用筆和紙?！?/p>

居民四?？偸前芽尚藕筒豢尚沤⒃陂L(zhǎng)期生活在小區(qū)的相識(shí)之人身上，如果鄰居也做了才相信確有此事。

居民：“你們說你們是人口普查員，那你們前面登記了哪些人？你們說一下，我看下有沒有認(rèn)識(shí)的?！?/p>

普查員邊說人名，居民邊應(yīng)道：“嗯，是的，有這個(gè)人?！?/p>

許多都是在小區(qū)住了十幾年的，居民四才愿意出示身份證或者戶口本等準(zhǔn)許普查員登記。

以上居民是和普查員有交談并表示不配合人口普查工作的居民典型。

2020年11月16日至2020年11月30日，長(zhǎng)表登記。長(zhǎng)表中需要詢問個(gè)人收入、交通工具以及工作單位等等，個(gè)別居民認(rèn)為普查員來自第三方機(jī)構(gòu)，表示長(zhǎng)表涉及的這些信息欄屬于個(gè)人隱私，不方便透露，在解釋多次以后才愿意透露。

2020年12月數(shù)據(jù)復(fù)查比對(duì)。在短表和長(zhǎng)表登記的時(shí)間段里，每個(gè)普查員都至少在小區(qū)出現(xiàn)過五次，仍然無法得到不愿配合的居民的信息。因此在數(shù)據(jù)復(fù)查比對(duì)階段，之前標(biāo)記的不配合住戶的查漏補(bǔ)缺工作大部分是依靠當(dāng)?shù)嘏沙鏊膮f(xié)助才找到相關(guān)信息。

（二）第三方力量介入的困境與解決路徑

協(xié)同治理變?yōu)榱酥髁?，多主體參與治理成為了許多學(xué)者研究的重要主體，第三方也包括在其中，在既有研究中往往強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本是基層治理中的重要基礎(chǔ)，無論是熟人社會(huì)還是陌生人社會(huì)都是基于信任建立的。但是在以貴州大學(xué)家屬區(qū)為例的社區(qū)工作中，發(fā)現(xiàn)并不如此。在明確表示身份和工作的合法性以后，仍然無法順利開展工作，存在以下的困境：

首先，無政府力量無法進(jìn)入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在案例中，居民普遍相信警察的權(quán)威性，尤其是在涉及居民個(gè)人敏感信息時(shí)。在傳統(tǒng)的西方治理體系中，學(xué)者們普遍認(rèn)為如果政府管得太“死”，通常不會(huì)產(chǎn)生成效，讓政府放權(quán)，但在我國(guó)同樣也提出簡(jiǎn)政放權(quán)。但另一方面，筆者在探析社區(qū)治理的困境中，發(fā)現(xiàn)如果無政府力量，第三方有時(shí)很難進(jìn)入居民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，建立社會(huì)資本就更難了。強(qiáng)制力量既不算社會(huì)資本，又算社會(huì)資本。在我國(guó)，黨政領(lǐng)導(dǎo)的政府是權(quán)威的代表，政府一直提供公共物品和正向的社會(huì)價(jià)值觀引導(dǎo)，因此居民在陌生人社會(huì)中更愿意相信由政府力量所呈現(xiàn)的情況。換言之，政府力量本身就代表著一定的社會(huì)資本。因此在中國(guó)的多元協(xié)同治理中，即使存在社會(huì)資本仍然不完全脫離政府的力量，才能將其他幾方力量發(fā)揮得更好。

其次，第三方力量在社區(qū)治理中存在信任的“缺失”。第三方力量雖然在理論上可以得到足夠的信任，已經(jīng)表明是政府承認(rèn)身份的組織，同時(shí)是居委會(huì)的協(xié)助者，事實(shí)上也是如此，但仍然得不到居民的實(shí)際認(rèn)可。筆者認(rèn)為部分原因在于老舊小區(qū)的安全性不高，例如無門禁等，導(dǎo)致小區(qū)居民警惕性高，不愿透露。雖然不是世代居住在此的，但由于老舊小區(qū)也有一定年代，在一些方面逐漸向農(nóng)村普遍存在的“熟人社會(huì)”發(fā)展，只有存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的人才會(huì)獲得信任。應(yīng)當(dāng)實(shí)際加強(qiáng)第三方力量在社區(qū)的權(quán)威性，打破即使存在道理上的應(yīng)當(dāng)?shù)靡孕湃蔚窃诰用裥闹腥匀粺o法得到承認(rèn)的局面。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)第三方力量的經(jīng)常存在，爭(zhēng)取在社區(qū)中獲得更大的支持。

最后，社區(qū)治理通用“一盤棋”不符合所有人的期待。根據(jù)阿羅不可能定律可知：不可能制造出一種標(biāo)準(zhǔn)完全滿足所有人的偏好，社區(qū)治理也是，其通用一盤棋主要表現(xiàn)在兩方面。首先社會(huì)資本在不同人的認(rèn)知中對(duì)其定義有很大差異，所以在運(yùn)用社會(huì)資本理論解釋社會(huì)現(xiàn)象時(shí)，并不能得到理論所預(yù)期的效果。社會(huì)資本不應(yīng)直接套用西方的定義和內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)在運(yùn)用社會(huì)資本理論的前提下，了解我國(guó)的實(shí)際情況，在探析本國(guó)的實(shí)際狀況下才能將其加以本土化，以便于在我國(guó)更加運(yùn)用自如。另一方面，在社區(qū)治理的方式上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分類，例如按照人群劃分，治理的方式應(yīng)當(dāng)因人而異，不能通用一盤棋。

四、結(jié)語與思考

將社會(huì)資本理論用以解釋基層治理的研究有很多，雖然符合理論的一些觀點(diǎn)，但是有時(shí)理論上應(yīng)當(dāng)具有社會(huì)資本的情況卻不是如此。將社會(huì)資本理論的恢宏下沉到具體案例，以社會(huì)資本理論來探析城市社區(qū)治理問題，反之也以本土案例來驗(yàn)證社會(huì)資本理論，理論和本土案例互相契合，以便推動(dòng)理論的本土化進(jìn)程。

注釋：

怕不會(huì)：貴州方言，表示懷疑。

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貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽? 550025