協(xié)同治理視角下社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解中的機(jī)制創(chuàng)新研究

摘? 要：社區(qū)矛盾糾紛作為基層社區(qū)治理的主要對(duì)象，具有“矛盾種類和矛盾主體多元化、協(xié)商談判的糾紛解決機(jī)制的協(xié)同性和社區(qū)糾紛治理主體的組織性質(zhì)”的基本特征，以協(xié)同治理視角探析社區(qū)矛盾糾紛可以發(fā)現(xiàn)兩者之間的邏輯自洽性，為研究基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供新興視角。在這個(gè)過(guò)程中，多方治理力量注入，構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”、“網(wǎng)格化+智慧化”治理模式，并賦能社區(qū)矛盾糾紛化解的機(jī)制創(chuàng)新;同時(shí)在機(jī)制創(chuàng)新過(guò)程中亦存在“治理主體多元和身份多樣導(dǎo)致權(quán)責(zé)‘錯(cuò)位和‘缺位、治理主體間的合作與競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)缺乏基于信任的共同規(guī)則、規(guī)范權(quán)力運(yùn)用和治理行動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制并未建立”的客觀問(wèn)題。因此，需從法律制度建設(shè)、默化性共同規(guī)則制定和政府+社區(qū)+第三方力量監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行系統(tǒng)性改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;社區(qū)矛盾糾紛;機(jī)制創(chuàng)新;觀山湖社區(qū)

協(xié)同論與治理理論間具有一定的邏輯自洽性和相似性，不論是對(duì)子系統(tǒng)（或稱行為主體）間的相互協(xié)作競(jìng)爭(zhēng)、合作互動(dòng)的重視，還是自組織獨(dú)立自主的自我管理網(wǎng)絡(luò)的論述，都體現(xiàn)出協(xié)同論與治理理論概念、內(nèi)涵等的相似性。因此，從自身學(xué)科性質(zhì)出發(fā)，協(xié)同治理可以看作是協(xié)同論在治理領(lǐng)域的運(yùn)用。二者亦不是簡(jiǎn)單的相加關(guān)系，而應(yīng)具有邏輯上的自洽性。就協(xié)同治理而言，共同規(guī)則的制定應(yīng)來(lái)源于各行為主體在互動(dòng)合作過(guò)程中默化認(rèn)可的合作信任，以此平衡治理結(jié)構(gòu)和有序的合作治理體系。當(dāng)然，政府意愿、行為主體間的博弈和競(jìng)爭(zhēng)亦在較大程度上影響規(guī)則的制定。但是，不論共同規(guī)則的制定過(guò)程何如，對(duì)共同規(guī)則的遵守都是協(xié)同治理成功與否的關(guān)鍵。

一、居民參與社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解與協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯

（一）矛盾種類和矛盾主體多元化

在新時(shí)代背景下，社區(qū)矛盾已經(jīng)從原有簡(jiǎn)單的居民與居民間的矛盾糾紛逐漸演化為居民與企業(yè)、居民與居委會(huì)、居民與相關(guān)事業(yè)單位、居民與政府部門、企業(yè)與政府部門等多元化的矛盾沖突，牽涉主體亦變得越發(fā)廣泛。一方面，矛盾種類從簡(jiǎn)單的鄰里糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)榛橐黾彝ッ?、傷害賠償、住房糾紛、企業(yè)改制破產(chǎn)、勞動(dòng)保障、環(huán)境污染、勞資糾紛、干群矛盾、政府部門違法、征地拆遷等多層次、多維度和多領(lǐng)域的矛盾形式;另一方面，矛盾主體亦不限于居民本身，其囊括了居民、居委會(huì)、行政機(jī)關(guān)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體戶和社會(huì)組織等多方面主體，利益主體呈現(xiàn)多元化?？梢钥闯?，社區(qū)矛盾并非簡(jiǎn)單的雙方矛盾，而是一種涉及多個(gè)主體、多個(gè)部門的多方矛盾。這種矛盾主體多元化的客觀現(xiàn)實(shí)決定了在治理和化解此等問(wèn)題上需要多方發(fā)力聯(lián)動(dòng)，以此保證利益的有效協(xié)調(diào)。具體來(lái)看，日常的群眾糾紛需要矛盾雙方，社區(qū)、居委會(huì)、派出所、司法所等多方介入才能保證矛盾得以解決。

（二）社區(qū)糾紛治理主體的組織性質(zhì)

在社區(qū)糾紛化解過(guò)程中，不論家庭矛盾、鄰里糾紛、業(yè)物矛盾，還是居民與行政部門、企業(yè)與行政部門的矛盾，其都不能通過(guò)個(gè)體行動(dòng)和對(duì)話進(jìn)行解決，而更多的通過(guò)集體行動(dòng)和組織對(duì)話來(lái)解決糾紛。治理主體亦不可能以個(gè)人面目完成對(duì)矛盾的調(diào)解，而需要正式的組織形式來(lái)保證治理的有效性。社區(qū)組織作為一種滿足社區(qū)居民生活上的基本需要，在社區(qū)矛盾糾紛化解過(guò)程中維持著社區(qū)主要團(tuán)體的交互關(guān)系。具體來(lái)看，這種治理主體的組織形式可以分為正式和非正式兩種。就正式組織而言，居民委員會(huì)、法律援助事務(wù)所、企業(yè)商會(huì)、工會(huì)等都以正式的組織形式來(lái)進(jìn)行社區(qū)的糾紛治理活動(dòng);就非正式組織而言，業(yè)主委員會(huì)、居民調(diào)解室、志愿性組織等都通過(guò)變個(gè)體行動(dòng)為集體行動(dòng)來(lái)維護(hù)自身利益，并以團(tuán)體性的組織形式參與到社區(qū)糾紛治理活動(dòng)之中。同時(shí)，這種社區(qū)的組織形式更滲透與社會(huì)矛盾糾紛治理活動(dòng)的各個(gè)方面，例如家庭暴力中的婦女維權(quán)與兒童優(yōu)撫、業(yè)主與物業(yè)矛盾糾紛中的法律援助、農(nóng)民工與企業(yè)沖突中的權(quán)利維護(hù)等都能形成形式多樣的組織類型以針對(duì)性應(yīng)對(duì)各種矛盾糾紛。這種社區(qū)糾紛治理主體的組織形式與協(xié)同理論建立自組織的基本特征是相互吻合的。自組織強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的撤出和行為主體的自主治理與自我管理，而社區(qū)組織的建立亦是為實(shí)現(xiàn)矛盾和糾紛的自我內(nèi)化而建立起來(lái)的。可以這樣理解，社區(qū)中的正式和非正式組織都是獨(dú)立自治、自我管理的自組織的某種形式，不論其稱謂和組成要素何如，在根本目的上都是力求運(yùn)用自身力量化解和協(xié)調(diào)矛盾糾紛。

二、居民參與社區(qū)矛盾糾紛化解的機(jī)制創(chuàng)新

（一）多方治理力量注入，構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

積極運(yùn)用居民群眾力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矛盾糾紛內(nèi)化。2017年7月，世紀(jì)城派出所為整合社區(qū)、司法所和群眾力量共同參與社區(qū)矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)控，成立以退伍軍人吳幫錢、張鳴和王正祥為核心的“銀發(fā)調(diào)解工作室”。三人所組成的人民調(diào)解隊(duì)伍因其處事公道和待人熱情的行事作風(fēng)，深得群眾信任，協(xié)助派出所調(diào)解物業(yè)糾紛、鄰里矛盾、經(jīng)濟(jì)糾紛和家庭矛盾等諸多民事糾紛。自工作室成立以來(lái)，已調(diào)解各類矛盾糾紛139起，保證部分矛盾糾紛內(nèi)化于社區(qū)基層，防止矛盾沖突激化。同時(shí)，世紀(jì)城派出所還引入專業(yè)律師資源，緩解行政壓力，破參人民調(diào)解無(wú)效狀況，切實(shí)保證社區(qū)矛盾糾紛得以有效解決。多方力量整合，打造新型警務(wù)模式。作為貴陽(yáng)市打造共建共治共享社區(qū)的改革試點(diǎn)單位，世紀(jì)城派出所改變思維、創(chuàng)新理念，圍繞“全天候平安守護(hù)、多元化化解矛盾、零距離服務(wù)群眾”作戰(zhàn)，于2019年10月31日探索打造了“一所三隊(duì)一中心”+N個(gè)警務(wù)室的新型警務(wù)模式?！耙凰奔词兰o(jì)城派出所;“一中心”指的是情報(bào)指揮調(diào)度中心;“三隊(duì)”指的是社區(qū)中隊(duì)、治安中隊(duì)、偵查中隊(duì)。居委會(huì)、企業(yè)、居民多方融合，建立糾紛聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。為應(yīng)對(duì)地域面積大，居民、流動(dòng)人員、商戶企業(yè)多的情況，世紀(jì)城派出所還按照早發(fā)現(xiàn)、早介入、早調(diào)處的原則，建立了“社區(qū)+派出所+企業(yè)+居委會(huì)+居民”四級(jí)巡邏防控網(wǎng)絡(luò)，采取“3+2”工作模式，由社區(qū)、派出所、企業(yè)三方開(kāi)展常態(tài)化巡邏，居委會(huì)和居民義務(wù)巡邏隊(duì)開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域、時(shí)段巡邏，將小區(qū)內(nèi)部“小安?！比谌肷鐣?huì)防控“大網(wǎng)格”，實(shí)現(xiàn)一警帶一隊(duì)、一隊(duì)看一片，確保區(qū)域全覆蓋無(wú)死角。在派出所牽頭主導(dǎo)的前提下，整合社區(qū)群眾工作站、婦聯(lián)、團(tuán)委、司法所、公益法律團(tuán)、軍人之家等多方力量不斷融入社區(qū)矛盾糾紛化解過(guò)程中，建立了人民、行政、司法有機(jī)銜接的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同治理對(duì)治理主體多元化的要求，一種共建共治共享的體制機(jī)制正在生成。

（二）依托網(wǎng)絡(luò)智慧，構(gòu)建“網(wǎng)格化+智慧化”治理模式

為破參基層社區(qū)矛盾糾紛中普遍存在的“管得了看不見(jiàn)和看見(jiàn)了管不了”的治理難題，世紀(jì)城社區(qū)在 “大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下將數(shù)字力量嵌入居委會(huì)的網(wǎng)格化管理行動(dòng)之中。具體來(lái)看，網(wǎng)格化管理構(gòu)建社區(qū)治理智慧化“底座”。為提升防控能力，保障轄區(qū)治安秩序穩(wěn)定。世紀(jì)城社區(qū)采取“定格”“定人”“定責(zé)”，將社區(qū)劃分為152個(gè)網(wǎng)格，做到“街道不漏樓棟、樓棟不漏房戶、房戶不漏個(gè)人”;組建成立由居委會(huì)網(wǎng)格員、駐居民警、物業(yè)公司樓棟長(zhǎng)共同組成的巡房隊(duì)伍，不定時(shí)對(duì)社區(qū)部分區(qū)域展開(kāi)相關(guān)巡邏，保證社區(qū)糾紛及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決。網(wǎng)格化管理方式能夠?qū)⒇?zé)任分擔(dān)的明晰化，居委會(huì)負(fù)責(zé)人、網(wǎng)格員、干警和樓長(zhǎng)等在網(wǎng)格化的管理活動(dòng)中，對(duì)點(diǎn)聚焦樓棟、層數(shù)、家庭和居民，守護(hù)自身管理“責(zé)任田”。同時(shí)，網(wǎng)格化管理又實(shí)現(xiàn)了對(duì)居民數(shù)據(jù)信息的精準(zhǔn)、真實(shí)錄入，以此保證進(jìn)一步構(gòu)建智慧化治理模式。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)智慧化治理。2016年初，貴陽(yáng)市觀山湖區(qū)世紀(jì)城社區(qū)第八居委會(huì)依托“實(shí)名制”智能門禁系統(tǒng)建立了實(shí)有人口服務(wù)管理APP，利用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等手段構(gòu)建起對(duì)社區(qū)實(shí)有人口進(jìn)行服務(wù)和管理的新型模式。凡是有人員進(jìn)入小區(qū)時(shí)需要刷通過(guò)授權(quán)的身份證、芯片卡或者用使用手機(jī)APP遠(yuǎn)程控制打開(kāi)門禁系統(tǒng)，進(jìn)入單元門時(shí)也需要通過(guò)門禁系統(tǒng)。居民要出入小區(qū)，必須攜帶身份證到社區(qū)進(jìn)行實(shí)名登記，辦理芯片卡或者手機(jī)APP授權(quán)，這樣一來(lái)就實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息采集由“被動(dòng)采集”向“主動(dòng)申報(bào)”轉(zhuǎn)變。并且，世紀(jì)城社區(qū)搭建了線上線下綜合服務(wù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集。社區(qū)政法委書記羅毅表示，通過(guò)智慧門禁系統(tǒng)，該社區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)有人口的規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化的服務(wù)管理。網(wǎng)格化管理+智慧化治理，構(gòu)建新型社會(huì)治理模式。網(wǎng)格化管理的巡房模式提供了社區(qū)矛盾糾紛協(xié)調(diào)防控的預(yù)警機(jī)制，防患于未然，使社區(qū)矛盾得以及時(shí)有效解決。同時(shí)，網(wǎng)格化管理作為居民基本信息錄入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠保證智慧化網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，并依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息的交流共享，反作用于具體的網(wǎng)格化管理活動(dòng)。在網(wǎng)格化的實(shí)質(zhì)治理與智慧化信息運(yùn)用的互動(dòng)過(guò)程中，社區(qū)矛盾糾紛化解的實(shí)體化機(jī)制得以建立，大數(shù)據(jù)信息技術(shù)手段嵌入具體場(chǎng)域?qū)嶋H治理行動(dòng)的新型社會(huì)治理模式逐漸構(gòu)建起來(lái)。

三、協(xié)同治理在社區(qū)矛盾糾紛化解中的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化

（一）治理主體多元和身份多樣導(dǎo)致權(quán)責(zé)“錯(cuò)位”和“缺位”

多元的治理主體必然產(chǎn)生部分職能重疊和模糊區(qū)域，居委會(huì)、派出所、委員會(huì)、司法所等各類正式或非正式組織機(jī)構(gòu)共同參與社區(qū)治理活動(dòng)，在職能范圍和責(zé)任分?jǐn)偵喜⑽磳?shí)現(xiàn)明晰化，造成社區(qū)治理和服務(wù)供給上的混亂局面。具體來(lái)看，一是權(quán)責(zé)錯(cuò)位。在實(shí)際的社區(qū)治理活動(dòng)中，居委會(huì)作為化解社區(qū)矛盾糾紛的主要責(zé)任人，其還充當(dāng)政府下屬機(jī)構(gòu)和權(quán)力授權(quán)的角色，具有“責(zé)任唯上”與“責(zé)任唯下”的雙重身份。同時(shí)，某些居委會(huì)負(fù)責(zé)人不僅在自身轄區(qū)內(nèi)任職，往往還在社區(qū)兼任職位，相關(guān)責(zé)任人受體制壓力影響而無(wú)暇顧及自身轄區(qū)內(nèi)的自治事務(wù)，導(dǎo)致“責(zé)任唯上”與“責(zé)任唯下”的脫嵌。二是權(quán)責(zé)缺位。社區(qū)矛盾糾紛化解作為社區(qū)自治的一個(gè)方面，權(quán)力配置和責(zé)任分工往往難以統(tǒng)一。作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)和居委會(huì)、街道辦事處和依托派出所建立的人民調(diào)解室、公益法律團(tuán)，以及自主成立的志愿性組織（如明珠歌舞團(tuán)助老社）在服務(wù)內(nèi)容和范圍上并未得到明確界定，導(dǎo)致權(quán)責(zé)缺位。

（二）治理主體間的合作與競(jìng)爭(zhēng)協(xié)調(diào)缺乏基于信任的共同規(guī)則

對(duì)共同規(guī)則的遵守作為協(xié)同治理的一大特征，其包含基于協(xié)作的“契約型信任”和基于合作行動(dòng)的“合作型信任”，更有學(xué)者在社區(qū)治理自主創(chuàng)新的實(shí)踐探索過(guò)程中提出了“智慧型信任”的觀點(diǎn)。但不論作何解釋，各種信任類型孕育的共同規(guī)則構(gòu)建是一種從無(wú)序走向有序的過(guò)程。世紀(jì)城社區(qū)矛盾糾紛化解中治理主體多元化決定了利益訴求和意志訴愿的多渠道融合，各方在協(xié)作與競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)過(guò)程中參與社區(qū)糾紛治理。但是，一種調(diào)和內(nèi)部矛盾沖突的默化規(guī)則并未實(shí)現(xiàn)。各行為主體和利益群體更多依靠源自政府自上而下的法律制定和政策產(chǎn)出來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)治理系統(tǒng)中的主體關(guān)系，而非自發(fā)性創(chuàng)制符合特殊治理情境的因應(yīng)性和因時(shí)性創(chuàng)新規(guī)則。具體來(lái)看，世紀(jì)城社區(qū)中派出所、居委會(huì)、司法所、業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織和居民等之間在治理社區(qū)矛盾糾紛中雖形成常態(tài)化聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制，但是在相互之間的競(jìng)爭(zhēng)與沖突協(xié)調(diào)機(jī)制上略顯不足。在社區(qū)治理系統(tǒng)之中，各治理主體作為子系統(tǒng)，彼此之間在互動(dòng)過(guò)程中并非是單純的合作關(guān)系，更具有一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系（例如居委會(huì)和派出所等需應(yīng)對(duì)上級(jí)單位的績(jī)效考查），治理主體間亦會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突，協(xié)調(diào)各方關(guān)系和化解矛盾沖突的共同規(guī)則變得必要。綜上，政府的法律制定和政策產(chǎn)出應(yīng)作為宏觀調(diào)控的頂層設(shè)計(jì)，社區(qū)矛盾糾紛化解治理主體間主動(dòng)性和獨(dú)立性關(guān)系協(xié)調(diào)和共同規(guī)則制定與遵守才是社區(qū)治理成功的關(guān)鍵變量。

作者簡(jiǎn)介

徐琳航（1995—），男，貴州甕安人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學(xué)? 貴州? 貴陽(yáng)? 550025