公共管理視角下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究

摘要：通過開展有效的政府審績(jī)效審計(jì)工作，可以發(fā)現(xiàn)政府公共管理中存在的突出問題，有助于促進(jìn)政府公共管理水平的提升。在把握政府績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，基于公共管理視角對(duì)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系面臨的主要困境進(jìn)行分析，最后提出了促進(jìn)公共管理視角下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)一步完善的具體建議。

關(guān)鍵詞：公共管理;政府績(jī)效審計(jì);評(píng)價(jià)體系

公共管理理論的興起及發(fā)展對(duì)政府公共部門管理與實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響，也對(duì)國家績(jī)效審計(jì)的發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用。在公共管理理論下政府正在逐步朝向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而這對(duì)政府的績(jī)效提出了要求。同時(shí)，通過有效的政府績(jī)效審計(jì)也可以形成對(duì)政府管理行為的有效評(píng)價(jià)、反饋和改進(jìn)，最終促進(jìn)政府公共管理水平的提升。對(duì)于政府審計(jì)而言，績(jī)效審計(jì)是一種非常有效的方式?？?jī)效審計(jì)不僅會(huì)促使政府提升管理成效，還可以讓公公資源創(chuàng)造更顯著的物質(zhì)與社會(huì)效益。在實(shí)踐活動(dòng)中，政府應(yīng)依照自身特征與需求實(shí)施績(jī)效審計(jì)，不斷提升績(jī)效審計(jì)的靈活性水平，不斷豐富績(jī)效審計(jì)的形式，采取恰當(dāng)措施掃除績(jī)效審計(jì)阻礙，提高政府管理的實(shí)際效果。

一、政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵

績(jī)效審計(jì)是指擁有獨(dú)立性的審計(jì)單位與審計(jì)從業(yè)者采用規(guī)范的審計(jì)方法，依照事先確定的審計(jì)要求和流程，站在客觀的立場(chǎng)對(duì)審計(jì)客體的透明水平加以評(píng)判的過程，目的是提高公共服務(wù)水平，改進(jìn)其中存在的不足。對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)工作來說，關(guān)鍵是對(duì)公共資源運(yùn)用和管理的科學(xué)性、實(shí)效性進(jìn)行審計(jì)，在實(shí)施審計(jì)的過程中，應(yīng)確保審計(jì)結(jié)果有利于政府單位管控公共事務(wù)，以提升公共資源運(yùn)用質(zhì)效和政府部門工作成效。政府績(jī)效審計(jì)的目的應(yīng)當(dāng)是審核與評(píng)判政府工程和有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)效性、經(jīng)濟(jì)性，在審計(jì)人員進(jìn)行了審計(jì)以后可以向民眾披露審計(jì)結(jié)果，以讓立法部門、投資單位和投資個(gè)人、納稅人等對(duì)政府活動(dòng)的運(yùn)行成效和投入回報(bào)率有更全面地了解，在得到了客觀的信息以后，可以在多方作用下，促使政府公共管理能力與成效得到提升。

二、公共管理視角下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)中存在的主要困境

公共管理視閾下政府作為公共管理行為的主要實(shí)施者，其績(jī)效如何會(huì)直接影響到公共管理行為的實(shí)效性。同時(shí)，從政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的角度分析，存在一些困境。集中體現(xiàn)如下：

一是政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制不夠完善。在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，需要有完善、合理的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，引導(dǎo)審計(jì)工作、評(píng)判審計(jì)事實(shí)、評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)效。而如何審計(jì)機(jī)制不完善，則會(huì)出現(xiàn)無法全面地掌握審計(jì)客體所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，由于政府決策與財(cái)政資金所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值無法進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，績(jī)效審計(jì)的客體間有很大差別，在評(píng)價(jià)審計(jì)客體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的質(zhì)量、效率、投入回報(bào)率時(shí)，便會(huì)產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不一致的狀況，之前的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制內(nèi)缺少規(guī)范審計(jì)活動(dòng)的內(nèi)容，審計(jì)結(jié)果難以及時(shí)反饋，無法對(duì)政府行為發(fā)揮指導(dǎo)作用。

二是政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)不夠明確。政府績(jī)效審計(jì)工作的開展，除了要具備完善的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，還應(yīng)具備科學(xué)合理且明確具體的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。政府管理行為中，涉及項(xiàng)目的?？顒潛茴I(lǐng)域眾多，無法以單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)定量評(píng)價(jià)與剖析公共資金的運(yùn)用效果與效率。在審計(jì)工作開展過程中，各個(gè)地區(qū)的政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制大多是自行選取，缺少健全、規(guī)范的指標(biāo)機(jī)制。審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)在既定標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行，讓各部門運(yùn)用相同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，才能提升審計(jì)結(jié)果的可靠性與客觀性。缺少規(guī)范的績(jī)效指標(biāo)與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制較易導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)沒有可參照的依據(jù)，這會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)的成效造成不良影響，致使審計(jì)結(jié)果的客觀性受到人們的懷疑。

三是政府績(jī)效審計(jì)存在特殊性。政府績(jī)效審計(jì)是一種財(cái)務(wù)審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合的績(jī)效審計(jì)。其主要審計(jì)對(duì)象側(cè)重的是微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)向資金的效益，集中在財(cái)務(wù)成果層面，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)評(píng)價(jià)深度與廣度等存在不足。政府績(jī)效審計(jì)過程中，事后審計(jì)占據(jù)比重較大，先進(jìn)的審計(jì)方法運(yùn)用不夠深入，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的控制和調(diào)節(jié)作用未得到有效的發(fā)揮，并影響了最終獲得的審計(jì)結(jié)果對(duì)政府公共管理行為的反饋?zhàn)饔?，政府?jī)效審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督和反饋?zhàn)饔梦吹玫匠浞值陌l(fā)揮。此外，由于政府績(jī)效審計(jì)制度層面不夠健全，并沒有從制度層面為政府績(jī)效審計(jì)工作提供保障，審計(jì)質(zhì)量得不到保證。

三、完善我國政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的具體建議

在公共管理理論下政府正在逐步朝向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而這對(duì)政府的績(jī)效提出了要求。同時(shí)，通過有效的政府績(jī)效審計(jì)也可以形成對(duì)政府管理行為的有效評(píng)價(jià)、反饋和改進(jìn)，最終促進(jìn)政府公共管理水平的提升。為此，基于公共管理視角下，必須立足于政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系存在的問題，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的進(jìn)一步完善。因此，在分析公共管理視角下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系面臨的主要困境基礎(chǔ)上，下文側(cè)重探討促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系進(jìn)一步完善的具體建議。具體如下：

（一）建立明確的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)

確定準(zhǔn)確的審計(jì)目標(biāo)，依據(jù)審計(jì)目標(biāo)來選擇績(jī)效審計(jì)的有關(guān)內(nèi)容與審計(jì)方法。政府績(jī)效審計(jì)目標(biāo)主要涉及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、合法性。這是實(shí)施績(jī)效審計(jì)的立足點(diǎn)與落腳點(diǎn)，是開展其他工作的基礎(chǔ)與依據(jù)，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容與所使用的績(jī)效方法應(yīng)當(dāng)和審計(jì)目標(biāo)保持對(duì)應(yīng)，圍繞審計(jì)目標(biāo)展開。在確定審計(jì)目標(biāo)的過程中，必須要整體考量經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、合法性三者間的關(guān)系，科學(xué)對(duì)待這三者間的關(guān)聯(lián)。審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)方法務(wù)必詳盡，應(yīng)當(dāng)把審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)工作所面臨的真實(shí)環(huán)境有機(jī)融合，確保審計(jì)工作順暢開展。

（二）合理選擇審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)評(píng)價(jià)方式

以審計(jì)目標(biāo)為依據(jù)選擇審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)方式，明確審計(jì)要求。科學(xué)的績(jī)效審計(jì)還需有和審計(jì)目標(biāo)相一致的恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)與完善、對(duì)應(yīng)的審計(jì)指標(biāo)。審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)衡與評(píng)判審計(jì)客體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的準(zhǔn)繩，是給出審計(jì)建議、出具審計(jì)結(jié)果的根據(jù)，在選取審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候必須要以審計(jì)目標(biāo)為依據(jù)審慎選取，應(yīng)當(dāng)和審計(jì)客體進(jìn)行交流，將國際通行慣例、國家公認(rèn)保準(zhǔn)、國家法制規(guī)章作為選擇依據(jù)，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有一貫性與可比較性兩個(gè)特點(diǎn)。

在政府績(jī)效審計(jì)過程中，是否選擇了科學(xué)合理且具體可用的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)直接影響到了政府績(jī)效工作的成敗。政府績(jī)效審計(jì)指標(biāo)確定是政府績(jī)效審計(jì)的首要工作。審計(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量選擇綜合性比較突出的，有代表意義的。審計(jì)方略是績(jī)效審計(jì)工作開展過程中依托審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)際審計(jì)，最終得到審計(jì)結(jié)果的方式，對(duì)于審計(jì)成效有不可忽視的影響。在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中，可使用簡(jiǎn)易的審閱等有關(guān)方式，也可使用較為繁雜的、難度較高的數(shù)學(xué)論證等方式，只要能夠保證審計(jì)目標(biāo)的達(dá)成，審計(jì)工作者可依據(jù)本身的現(xiàn)實(shí)狀況審計(jì)成本、審計(jì)能力等恰當(dāng)?shù)剡x取績(jī)效審計(jì)方式。

（三）依據(jù)績(jī)效審計(jì)結(jié)果得出審計(jì)結(jié)論并驗(yàn)證

依據(jù)績(jī)效審計(jì)的整體狀況初步得出審計(jì)結(jié)論。通過審計(jì)獲知的整體狀況是得到審計(jì)結(jié)論的重要依據(jù)，可通過審計(jì)調(diào)研了解審計(jì)對(duì)象投資狀況、工程建設(shè)狀況、日常運(yùn)作中存有的不足等等，然而僅依據(jù)審計(jì)得到的整體情況形成審計(jì)結(jié)論是不客觀的，有待于從其他方面進(jìn)行驗(yàn)證。以審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的代表性問題進(jìn)一步驗(yàn)證審計(jì)結(jié)論。

通過調(diào)查所掌握的整體狀況僅是在整體層面上形成審計(jì)結(jié)論，為增強(qiáng)審計(jì)的可靠性，應(yīng)以審計(jì)發(fā)現(xiàn)的代表性問題為依據(jù)對(duì)審計(jì)結(jié)論進(jìn)行驗(yàn)證。代表性問題是指和審計(jì)內(nèi)容相關(guān)的，常常產(chǎn)生或者產(chǎn)生概率較低然而影響比較突出的問題。通過審計(jì)客體的管理體系、資金運(yùn)用方式與運(yùn)用結(jié)果、人才與資源的分配狀況、問題解決結(jié)果等層面發(fā)現(xiàn)存有的代表性問題。經(jīng)過對(duì)代表性問題的分析可驗(yàn)證審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性、可靠性，提升審計(jì)工作成效。

此外，實(shí)施審計(jì)剖析以進(jìn)一步補(bǔ)充審計(jì)結(jié)論。上述流程已發(fā)現(xiàn)了審計(jì)內(nèi)容中待于改進(jìn)之處，另外審計(jì)工作者還應(yīng)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行多角度、多層面的剖析，這同樣是績(jī)效審計(jì)不可忽視的環(huán)節(jié)，能夠進(jìn)一步補(bǔ)充審計(jì)結(jié)論。審計(jì)分析即發(fā)現(xiàn)問題，且基于已確定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)工作者依托自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論知識(shí)，對(duì)問題進(jìn)行詳盡的、深層次的剖析，明確問題成因，以補(bǔ)充豐富審計(jì)結(jié)論。

（四）總結(jié)和梳理審計(jì)結(jié)論，形成客觀、公正、可靠的審計(jì)結(jié)果

在政府績(jī)效審計(jì)工作中，審計(jì)結(jié)果必須要做到客觀、可靠、公正。因此，應(yīng)將各項(xiàng)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行匯總梳理，給審計(jì)客體出具可靠的、公正的、客觀的審計(jì)結(jié)果。上述各個(gè)維度的審計(jì)結(jié)果單一來看均有一定的局限性，無法全面體現(xiàn)審計(jì)客體的真實(shí)情況，唯有把這些審計(jì)結(jié)果進(jìn)行綜合，才能得到比較可靠的審計(jì)結(jié)果。然而綜合并非簡(jiǎn)單的疊加，而是在對(duì)所有審計(jì)結(jié)果進(jìn)行剖析的前提下把其視為一個(gè)整體，最終得到綜合性的審計(jì)結(jié)論。審計(jì)流程合理完善、審計(jì)方法恰當(dāng)科學(xué)，最后得到的審計(jì)結(jié)果才能客觀、真實(shí)體現(xiàn)審計(jì)客體的真實(shí)狀況。

結(jié)語

隨著我國政府績(jī)效審計(jì)工作的實(shí)施和深入，關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的研究已經(jīng)取得了一定的初步成果。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是開展政府績(jī)效審計(jì)工作的關(guān)鍵所在。為了確保政府績(jī)效審計(jì)工作的有序開展以及其應(yīng)有的審計(jì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，必須要高度重視政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系建設(shè)。在公共管理理論下政府正在逐步朝向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而這對(duì)政府績(jī)效提出了要求。同時(shí)，通過有效的政府績(jī)效審計(jì)也可以形成對(duì)政府管理行為的有效評(píng)價(jià)、反饋和改進(jìn)，最終促進(jìn)政府公共管理水平的提升。為此，基于公共管理視角下，必須立足于政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系存在的問題，促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的進(jìn)一步完善，從而充分發(fā)揮政府績(jī)效審計(jì)的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]喬雅婷，時(shí)現(xiàn).基于SSM的國家審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)模型構(gòu)建及應(yīng)用研究[J].審計(jì)研究，2019（02）：25-34.

[2]張陽，蔡祺.政府績(jī)效審計(jì)技術(shù)、執(zhí)行和結(jié)果應(yīng)用——基于“活系統(tǒng)理論”的分析[J].南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，14（04）：93-100.

[3]高宇.于服務(wù)型政府視角的政府績(jī)效審計(jì)對(duì)策研究[J].中國內(nèi)部審計(jì)，2014（11）：88-91.

作者簡(jiǎn)介：

朱建建（1979.9-? ），女，漢族，陜西榆林，碩士，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共事業(yè)管理系主任，講師，研究方向：公共管理。