中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約及當(dāng)代啟示

常冰霞 艾永明

摘要：監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約作為監(jiān)察制度設(shè)計(jì)中的重要內(nèi)容，是影響監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的重要因素。古代君主十分重視對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約，賦予監(jiān)察官員秩卑權(quán)重、對(duì)監(jiān)察者實(shí)行再監(jiān)察、對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞重罰、嚴(yán)明監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范。古代監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約為當(dāng)前監(jiān)察體制改革提供重要的借鑒與啟示：監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性是監(jiān)督與制約制度設(shè)計(jì)的前提與基礎(chǔ);多元化的監(jiān)察體制與一元化的監(jiān)察權(quán)之間存在不易調(diào)和的矛盾與沖突;監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)應(yīng)具有清晰的權(quán)力行使邊界;加強(qiáng)監(jiān)察官的自身政治修養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)，更須強(qiáng)調(diào)對(duì)其實(shí)行外部監(jiān)督與制約。

關(guān)鍵詞：中國(guó)古代;監(jiān)察權(quán);監(jiān)察制度設(shè)計(jì)

作者簡(jiǎn)介：常冰霞，山西師范大學(xué)社會(huì)學(xué)與法學(xué)學(xué)院講師，史學(xué)博士，主要研究方向：中國(guó)古代監(jiān)察法史（E-mail：changbingxia09@163.com;山西臨汾041004）;艾永明，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：中國(guó)古代監(jiān)察法史（江蘇蘇州215006）。

中圖分類號(hào)：D929 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1398（2020）01-0099-09

面對(duì)當(dāng)前監(jiān)察體制改革，考察中國(guó)古代的監(jiān)察制度具有重要意義。古代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔式的一人集權(quán)體制，一切的權(quán)力分配與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制皆圍繞著君主的意志而展開。古代君主面對(duì)龐大的帝國(guó)疆域和廣大的臣民，很難憑借一人之力統(tǒng)治整個(gè)帝國(guó)，“夫?yàn)橹酥鞫聿彀俟伲瑒t日不足，力不給”，因而積極尋找統(tǒng)治帝國(guó)的政治代理人，并最終將官僚系統(tǒng)定為政治代理人代其管理帝國(guó)。在常規(guī)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，雖然雙方在根本利益上存在一致性，但因古代君主擁有的權(quán)力具有根本性，而作為代理方的官僚系統(tǒng)嘗試突破其代理性與派生性的權(quán)力而欲擁有實(shí)際權(quán)力，導(dǎo)致君主與以丞相為首的官僚系統(tǒng)時(shí)常發(fā)生矛盾與沖突，因而需要尋求其它的權(quán)力機(jī)制對(duì)發(fā)達(dá)的官僚系統(tǒng)進(jìn)行制約，即設(shè)置并扶植與發(fā)展監(jiān)察系統(tǒng)。然而，監(jiān)察權(quán)在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行中容易出現(xiàn)被濫用的情形，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”基于監(jiān)察權(quán)在國(guó)家治理體系與權(quán)力分配中的地位及其權(quán)重，君權(quán)必須掌控著監(jiān)察權(quán)的制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行，賦予監(jiān)察官員秩卑權(quán)重、對(duì)監(jiān)察者實(shí)行再監(jiān)察、對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞重罰、嚴(yán)明監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范，以期實(shí)行有效的監(jiān)督與制約。

一、監(jiān)察官員秩卑權(quán)重

監(jiān)察官員作為實(shí)施監(jiān)察權(quán)的主體，在古代國(guó)家治理體系與權(quán)力配置中，雖然其品級(jí)秩卑，但因其是國(guó)家的“治官之官”而被授予職重權(quán)大，實(shí)現(xiàn)以卑察尊的政治目的。如漢代刺史品秩雖然僅為六百石，但是可以監(jiān)察兩千石以上的官員以及諸侯國(guó)的諸侯王，“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大?！碧拼O(jiān)察御史品秩雖然為正六品至正八品，但是其持有制命，奉制巡按，“出使天下，事無巨細(xì)得失，皆令訪察回日奏聞，所以明四目、達(dá)四聰”，從而起到“小大相制，內(nèi)外相維”的監(jiān)察作用。

從長(zhǎng)時(shí)段的歷史進(jìn)程來看，監(jiān)察官員秩卑權(quán)重的制度設(shè)計(jì)與古代的國(guó)家治理和權(quán)力配置相符，具有一定的合理性。清代學(xué)者顧炎武與趙翼對(duì)此認(rèn)識(shí)：

夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意。

官輕則愛惜身家之念輕，權(quán)重則整飭吏治之威重。

從秩卑與權(quán)重承擔(dān)的功能來看，以“權(quán)重”凸顯國(guó)家治理的目標(biāo)“整飭吏治之威重”，而有效地控制“權(quán)重”的監(jiān)察官員，其“秘訣”在于賦予其品級(jí)秩卑。秩卑能夠最大程度地確保監(jiān)察官員實(shí)施的監(jiān)察權(quán)聽命于君權(quán)，“秩卑”才知“命尊”，“官輕”才能“愛惜身家”。從秩卑與權(quán)重在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的地位來看，兩者并不完全是相輔相成，而是有所偏重。君主賦予監(jiān)察官員品級(jí)秩卑是授予其職重權(quán)大的前提和基礎(chǔ)所在。從秩卑權(quán)重的整體設(shè)計(jì)來看，其與古代的國(guó)家治理目標(biāo)與權(quán)力配置相符。在君主開明、國(guó)家穩(wěn)定的情形下，此制度設(shè)計(jì)目的更易得到充分實(shí)現(xiàn);倘若君主昏庸、國(guó)家分裂混亂，此制度設(shè)計(jì)則較難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其背后的根本原因在于監(jiān)察官員的職重權(quán)大是在君主賦予其品級(jí)秩卑的前提之下。

在君主看來，雖然監(jiān)察官員具有廣泛的監(jiān)察權(quán)力，若能牢牢把控品級(jí)秩卑這把“萬能鑰匙”，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行與實(shí)施難以脫離君權(quán)的掌控。然而，監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行態(tài)勢(shì)與制度設(shè)計(jì)的初衷與目的存在出入。一方面，“權(quán)重”的監(jiān)察官員未必起到有效監(jiān)察百官的作用，甚至在某一歷史時(shí)期淪為彈劾政敵的工具。清朝御史謝濟(jì)世特參劾巡撫田文鏡貪贓壞法，雍正帝面詢滿漢大小臣工關(guān)于田文鏡劣跡之后，認(rèn)為“田文鏡秉公持正，實(shí)心辦事，乃天下督撫中所罕見者，貪贓壞法之事，朕可以保其必?zé)o，……著將謝濟(jì)世革職”。另一方面，監(jiān)察官員品級(jí)“秩卑”未必能有效控制其“權(quán)重”，以明代御史出巡為例說明。雖然明代監(jiān)察御史為正七品，但是君主授予其“分巡天下”之權(quán)，并成為一代定制，規(guī)定“代天子巡守，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事奏斷”，且“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避”，以便君主掌握帝國(guó)的官僚動(dòng)態(tài)與地方信息。按照君主對(duì)巡按御史的制度設(shè)計(jì)，御史雖然具有廣泛的監(jiān)察權(quán)力，但是其因品級(jí)秩卑所實(shí)施的監(jiān)察權(quán)力與呈現(xiàn)的監(jiān)察效能應(yīng)該處于君權(quán)的掌控之下。然而，御史出巡的實(shí)際權(quán)力運(yùn)行態(tài)勢(shì)并非如此。明代監(jiān)察御史巡按地方時(shí)，因其具有廣泛的巡察權(quán)而手握地方官員的考核大權(quán)，因而地方大員對(duì)其進(jìn)行大肆賄賂，最后導(dǎo)致本應(yīng)以自身廉潔為官員榜樣形象的御史卻成為明代貪墨隊(duì)伍中的重要一員：嘉靖末年，陳志先巡按江西，受賄不下數(shù)萬;穆宗年間，祝大舟巡按江西，臨行票取多贓;崇禎時(shí)，史范巡按淮、揚(yáng)，括庫中贓罰銀十余萬人已橐。攝巡鹽，又掩取前官張錫命貯庫銀二十余萬。

一言以蔽之，歷代君主賦予監(jiān)察官員秩卑權(quán)重，監(jiān)察效能應(yīng)該處于君權(quán)掌控之下，但監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行態(tài)勢(shì)與制度設(shè)計(jì)意圖有所沖突，存在著一定程度的背離，其背后的根本原因在于監(jiān)察權(quán)本應(yīng)獨(dú)立于任何權(quán)力機(jī)關(guān)之外，但在古代國(guó)家的治理框架下，不可避免地打上了君權(quán)的烙印。

二、對(duì)監(jiān)察者實(shí)行再監(jiān)察

在古代國(guó)家的治理體系與權(quán)力分配中，歷代君主充分發(fā)揮權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部以及權(quán)力系統(tǒng)之間的制約機(jī)制，對(duì)監(jiān)察者實(shí)行再監(jiān)察制度，即監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)與行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)察。

（一）監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)

監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行內(nèi)部互監(jiān)的措施是歷史性的呈現(xiàn)，需要進(jìn)一步思考的應(yīng)是君主設(shè)計(jì)制度背后的政治考量。君主出于集權(quán)目的而建立的繁密監(jiān)察體制是實(shí)行監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)的基礎(chǔ)和前提。基于監(jiān)察系統(tǒng)的重要監(jiān)察功能，歷代君主以分散監(jiān)察權(quán)的方式達(dá)到集權(quán)目的，形成繁密的監(jiān)察體制。從漢代三大中央監(jiān)察機(jī)關(guān)至唐宋一臺(tái)三院制，從明代六科、都察院兩大監(jiān)察系統(tǒng)至清代雍正時(shí)期科道合一。對(duì)于繁密的監(jiān)察體制，君主充分發(fā)揮監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部相互制約機(jī)制。

1.不同監(jiān)察機(jī)構(gòu)互監(jiān)。根據(jù)歷史文獻(xiàn)記載，不同監(jiān)察機(jī)構(gòu)互監(jiān)主要存在于元代以前，明清時(shí)期未發(fā)現(xiàn)相關(guān)史料。漢代御史臺(tái)、丞相司直、司隸校尉雖然同為中央三大監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但是各自獨(dú)立系統(tǒng)并無隸屬關(guān)系，卻形成互相制約的關(guān)系，“御史中丞督司隸，司隸督司直，司直督刺史。”宋代臺(tái)諫兩大系統(tǒng)實(shí)行互監(jiān)的程度較高，呈現(xiàn)多樣化的互糾方式。具體方式有臺(tái)諫長(zhǎng)官互相糾舉、臺(tái)官糾諫官、臺(tái)長(zhǎng)糾諫官、臺(tái)官糾諫長(zhǎng)、諫官糾臺(tái)官、諫長(zhǎng)糾臺(tái)官、諫官糾臺(tái)長(zhǎng)。如諫官歐陽修糾彈御史王礪“陰徇朋黨，挾私彈事”，御史唐介奏劾諫院吳奎。與漢族政權(quán)不同，金朝的言諫系統(tǒng)包含登聞鼓院、登聞檢院。金朝規(guī)定臺(tái)諫系統(tǒng)可以互監(jiān)，登聞鼓院“掌奏進(jìn)告御史臺(tái)、登聞檢院理斷不當(dāng)事”，登聞檢院“掌奏御進(jìn)告尚書省、御史臺(tái)理斷不當(dāng)事”。

2.同一監(jiān)察機(jī)構(gòu)互監(jiān)。與不同監(jiān)察機(jī)構(gòu)互監(jiān)相比，同一監(jiān)察機(jī)構(gòu)互監(jiān)歷時(shí)較長(zhǎng)，其存在于魏晉至明清時(shí)期。北魏孝文帝時(shí)，因“遂多專恣”的御史中尉李彪為治書侍御史酈道元彈劾，朝廷罷去李彪職務(wù)，并將其“付廷尉治獄”。對(duì)于御史彈劾不當(dāng)，唐代規(guī)定左右丞皆可“兼得彈之”。宋代規(guī)定御史系統(tǒng)、臺(tái)諫系統(tǒng)的各自系統(tǒng)內(nèi)部可以互監(jiān)。從御史系統(tǒng)來看，不僅御史長(zhǎng)官與部屬可以互監(jiān)，規(guī)定“三班御史令本臺(tái)悉聽聲譽(yù)不稱職者，具以名聞”@，御史中丞王拱辰彈劾侍御史席嚴(yán)“議論無取”，御史陳經(jīng)彈劾御史中丞韓絳“論事不當(dāng)，又失于舉錯(cuò)”，而且御史之間可以互糾。明清不僅規(guī)定都察院內(nèi)部可以互糾，“都察院職掌糾劾百司，辨明冤枉及一應(yīng)不公不法事，如本院堂官及各道監(jiān)察御史有不公不法、曠職廢事、貪淫暴橫者，令互相糾舉”，而且規(guī)定不得徇私，“毋得徇私容弊。”

歷代君主在監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部推行互監(jiān)措施，雖然在一定程度上對(duì)監(jiān)察權(quán)的濫用起到了監(jiān)督與制約，但是同時(shí)也造成了事實(shí)上的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)混雜、察權(quán)重復(fù)等弊端，影響監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部自身監(jiān)察效能與整體監(jiān)察效能的發(fā)揮，在一定時(shí)期內(nèi)“成為攻擊政敵，打擊異己的工具”。

（二）行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)察

在古代國(guó)家權(quán)力配置與治理體系中，君主充分發(fā)揮權(quán)力系統(tǒng)之間的制約機(jī)制以達(dá)到權(quán)力的制衡，既依靠監(jiān)察系統(tǒng)制約行政系統(tǒng)，又依靠行政系統(tǒng)監(jiān)督與制約監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)察。

統(tǒng)治者授予行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)察，其監(jiān)察內(nèi)容直接瞄準(zhǔn)監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為。失職行為涵蓋失察行為、不作為以及不法行為。魏晉南北朝尚書左丞針對(duì)御史中丞的不作為實(shí)施糾彈，“建元元年，驃騎咨議沈憲等坐家奴客為劫，子弟被劾，憲等晏然。左丞任瑕奏陸澄不糾，請(qǐng)免澄官?！彼逄粕袝?duì)御史的失察行為具有監(jiān)察權(quán)，“若御史有糾劾不當(dāng)，兼得彈奏?！彼未?guī)定尚書省可以監(jiān)察御史的失職行為，其監(jiān)察內(nèi)容從真宗至元豐年間呈現(xiàn)深入化。真宗要求御史忠于職守、勤于糾彈，“務(wù)遵職業(yè)，無或懈慢，令尚書省糾舉之?！睆脑S四年至元豐七年，君主頒布一系列的詔令以加強(qiáng)監(jiān)察御史的失職行為。元豐四年十二月，規(guī)定尚書省糾彈御史的失察行為，“尚書都省彈奏六察御史糾劾不當(dāng)事?！痹S五年，明確規(guī)定尚書省糾彈御史的失職行為，“尚書省得彈奏六察御史失職?！迸c元豐四年規(guī)定相比，元豐五年的糾彈內(nèi)容顯然擴(kuò)大化，由失察行為發(fā)展至失職行為。元豐六年，在尚書省設(shè)置專門機(jī)構(gòu)都司御史房，主要糾彈御史失職行為，主行“彈糾御史察案失職”。元豐七年，在都司御史房?jī)?nèi)置簿，專門記錄御史糾彈案件的數(shù)量，并以“糾劾之多寡當(dāng)否為殿最”，作為年終升遷的依據(jù)，“歲終條具取旨升黜”。由宋代文獻(xiàn)記載可以推斷，元豐年間監(jiān)察官員的失職行為較為嚴(yán)重以及君主對(duì)此重視程度，反映出此時(shí)期監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的問題以及由此而來的行政系統(tǒng)監(jiān)察權(quán)限的逐步擴(kuò)大化。

君主授予行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察，主要針對(duì)其失職行為進(jìn)行必要的監(jiān)察，在一定程度上可以糾正監(jiān)察系統(tǒng)的失誤，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察者的監(jiān)察，有利于監(jiān)察官員忠于職守。若行政系統(tǒng)的監(jiān)察僅限制在監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為，可以說并無弊端，但往往過猶不及。在古代國(guó)家治理體系與權(quán)力配置中，君主授予行政系統(tǒng)內(nèi)部可以監(jiān)察。如魏晉時(shí)期授予尚書左丞監(jiān)察尚書省的權(quán)力，“總司天臺(tái)，維正八座”，至南北朝時(shí)期尚書左丞的監(jiān)察權(quán)限已突破“八座”范圍。隋代規(guī)定尚書令與左仆射具有監(jiān)察權(quán)，“彈糾見事，與御史中丞更相廉察”，尚書左仆射“掌判吏部、禮部、兵部三尚書事”。唐代規(guī)定尚書左、右丞監(jiān)察尚書省，“管轄省事，乣舉憲章”。宋代尚書左、右司和宰執(zhí)皆可以監(jiān)察百司，“臣竊以左、右司之職掌，付十有二司之事，以舉正稽違?！?/p>

監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，本應(yīng)是一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力，監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)自行使這一權(quán)力，但在古代國(guó)家的治理體系權(quán)力配置中，君主授予監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)共掌監(jiān)察，其背后的原因應(yīng)歸結(jié)于君主出于集權(quán)而實(shí)行的分權(quán)治理策略，不僅造成監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)各自權(quán)力邊界模糊，同時(shí)也影響國(guó)家的整體治理效能。

三、對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞重罰

歷代君主十分注重對(duì)監(jiān)察官員的監(jiān)察行為進(jìn)行考核，并依據(jù)考核結(jié)果給予其賞罰。針對(duì)稱職與失職的監(jiān)察官員，君主分別給予厚賞獎(jiǎng)勵(lì)、重罰懲戒。

（一）對(duì)稱職的監(jiān)察官實(shí)行厚賞

針對(duì)監(jiān)察官員的糾彈政績(jī)，歷代君主給予多方面的厚賞獎(jiǎng)勵(lì)，但從長(zhǎng)時(shí)段考察，不同王朝的厚賞方式具有側(cè)重性。

漢代對(duì)政績(jī)卓著的監(jiān)察官員主要授予高規(guī)格的政治待遇。漢宣帝因揚(yáng)州刺史黃霸以賢良高第為潁川太守，秩比二千石居官，賜車蓋，特高一丈，別駕主簿車，以章有德。唐宋君主對(duì)糾彈不避權(quán)要的監(jiān)察官員皆采取升遷的政治激勵(lì)，侍御史張行成因“糾劾不避權(quán)戚”而“遷侍中，兼刑部尚書”，但是升遷的程度有所不同：一是，與宋代相比，唐代御史升遷速度比較突出，其升遷不出百日，“凡侍御史之例，不出累月則遷登南省，故號(hào)為南床百日?！倍?，與唐代相比，宋代御史升遷不僅成為一代定制，“故事，臺(tái)諫官言事稱職，甚者不次進(jìn)擢，其次亦敘遷美職”，而且出現(xiàn)破格升遷情形，“候及三年，或?qū)矣姓率?，?shí)能裨益，特越常例，別與升遷。”三是，雖然唐宋監(jiān)察官員皆可升遷至行政系統(tǒng)的宰執(zhí)，但是宋代監(jiān)察官員升遷至行政系統(tǒng)的宰執(zhí)比例高于唐代。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，御史臺(tái)長(zhǎng)官直接或間接升遷至宰相，唐代前期有二十人，后期有19人。宋代御史中丞升遷宰相，八十九名御史中丞有五十二名直接升遷宰相，占總?cè)藬?shù)百分之五十八。

元代對(duì)御史升遷較為寬容，任滿且無異政，均可升遷，“監(jiān)察御史任滿，在職無異政，元（原）系七品以下者例加一等，六品以上者升擢?！泵髑鍖?duì)具有糾彈政績(jī)的御史較為優(yōu)厚，不僅升遷速度較快，而且突破正常晉升品級(jí)，林碩“前為御史，官七品，今擢按察使，官三品”。

（二）對(duì)失職行為的監(jiān)察官實(shí)行重罰

監(jiān)察官員的失職行為，不僅包括失察行為，而且包括不法行為與不作為。與其他王朝相比，宋代對(duì)失職監(jiān)察官員的懲戒較為寬松，一般采用行政貶黜的方式，且其實(shí)施有慣例限制，“故事，罷中丞，必有告辭。”

縱觀歷代王朝重罰監(jiān)察官員的方式，主要包含行政處免與刑事處罰，但是其重罰程度有所不同。兩漢與金朝對(duì)失職的監(jiān)察官員的處罰有所不同：一是，與兩漢相比，金朝對(duì)失察的監(jiān)察官員給予較重的刑事處罰，“失糾察者嚴(yán)加懲斷，不以贖論。”而兩漢給予失察的監(jiān)察官員以較輕的行政處免，漢宣帝因豫州刺史鮑宣所察過詔六條被奏免。二是，兩漢與金朝雖然對(duì)監(jiān)察官員的不作為皆給予刑事處罰，但是針對(duì)不同的糾舉領(lǐng)域：兩漢著重糾彈經(jīng)濟(jì)貪污，后漢桓帝規(guī)定“長(zhǎng)吏藏滿三十萬而不糾舉者，刺史、二千石以縱避為罪”;金朝著重糾彈刑法犯罪，“制糾彈之官知有犯法而不舉者，減犯人罪一等科之，關(guān)親者許回避?！?/p>

針對(duì)監(jiān)察官員貪贓枉法的不法行為，元明清給予嚴(yán)厲的刑事處罰。元代對(duì)貪贓的監(jiān)察官員不僅給予罪加一等的處罰，“監(jiān)察御史系糾彈衙門官吏，正己方可正人，不應(yīng)受贓出首，今后有犯人，比之有司官吏加罪一等”，而且“經(jīng)赦不赦，經(jīng)減降不減降”。明清對(duì)風(fēng)憲官犯贓實(shí)行加罪二等的從重規(guī)制。《大明律》規(guī)定“凡風(fēng)憲官吏受財(cái)，及于所按治去處求索借貸人財(cái)物，若買賣多取價(jià)利及受饋送之類，各加其余官吏罪二等”。清代規(guī)定風(fēng)憲官受財(cái)物及于所按治去處求索借貸人財(cái)物，若因買賣多取價(jià)利及受饋送，較其他官員罪加二等處罰。

針對(duì)監(jiān)察官員在職的監(jiān)察政績(jī)與失職行為，歷代統(tǒng)治者分別對(duì)其實(shí)行厚賞、重罰，是對(duì)監(jiān)察機(jī)制的外部調(diào)節(jié)機(jī)制與動(dòng)態(tài)監(jiān)控。歷代統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞重罰，將其監(jiān)察行為與前途升黜進(jìn)行密切關(guān)聯(lián)，從獎(jiǎng)懲層面對(duì)其監(jiān)察行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約，從而促使監(jiān)察官員在法律規(guī)制的軌道上行使監(jiān)察權(quán)。

四、嚴(yán)明監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范

在古代的國(guó)家治理體系中，君主授予監(jiān)察官員具有廣泛監(jiān)察權(quán)的同時(shí)，嚴(yán)明其監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范，進(jìn)而預(yù)防與規(guī)制其濫用監(jiān)察權(quán)，符合現(xiàn)代法律關(guān)于權(quán)利與義務(wù)為一體的法律規(guī)制。

（一）嚴(yán)明監(jiān)察公務(wù)規(guī)范

在承擔(dān)監(jiān)察百官、制約官僚系統(tǒng)的重要職責(zé)中，監(jiān)察官員從事多項(xiàng)監(jiān)察公務(wù)，歷代君主給予其細(xì)密規(guī)制。

彈劾百官是監(jiān)察官員最基本、最重要的監(jiān)察職責(zé)，以監(jiān)察官員具有的彈劾權(quán)進(jìn)行分析。雖然君主出于政治目的而于某一時(shí)期內(nèi)允許御史“風(fēng)聞奏事”，但從長(zhǎng)時(shí)段的歷史進(jìn)程看，歷代君主強(qiáng)調(diào)御史彈劾必須具備實(shí)據(jù)，而不是道聽途說或者憑空捏造，使其避免成為御史挾私報(bào)復(fù)、攻擊政敵的工具。唐朝規(guī)定御史須“指事?lián)?shí)，更言風(fēng)聞，及滯詔旨，并不放上”，若御史言之無據(jù)，君主對(duì)其糾不實(shí)處以刑事處罰，“被問、被推之人報(bào)答不實(shí)者，各獲此罪?！彼未y(tǒng)治者不僅規(guī)定御史彈劾范圍，“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風(fēng)聞彈奏，違者坐之”，而且規(guī)定言事須有實(shí)據(jù)，否則處以免職的行政處罰，侍御史王伯庠因“失實(shí)”罷臺(tái)職。元代規(guī)定“凡察到官吏違法、不公事，理合就問者就問，其事干人眾，卒不能了畢者，行移合屬官司追問，不實(shí)不盡者究治?！泵鞔?guī)定科道官糾舉須有實(shí)據(jù)，禁止御史濫舉，并給予行政處罰。若濫舉四人以上，則處以免職的行政處罰;若濫舉二人以上，則處以降職的行政處罰;若濫舉一人，則處以罰俸半年的行政處罰。糾舉之事，須要明著年月，指陳實(shí)跡，若挾私搜求細(xì)事及糾言不實(shí)者抵罪。清代規(guī)定科道糾舉須有真憑實(shí)據(jù)，不得憑空誣陷。順治帝規(guī)定“言官論事亦應(yīng)明白確指，不得摭拾風(fēng)影，挾私妄訐?！笨滴醯鄄粌H規(guī)定科道糾彈范圍，“都察院科道官員，職司風(fēng)紀(jì)，于國(guó)家應(yīng)行要?jiǎng)?wù)，即應(yīng)直陳，一切奸弊”，而且應(yīng)“據(jù)實(shí)指參”。乾隆帝指出“若言官自謂風(fēng)開言事，不問虛實(shí)，紛紛瀆陳”，則會(huì)導(dǎo)致“徒亂人意，于國(guó)事何益”。

針對(duì)御史行使糾劾和考核的監(jiān)察職責(zé)，監(jiān)察法規(guī)作出相應(yīng)規(guī)制。明代規(guī)定科道官不僅要“即時(shí)糾舉，不許隱匿遺漏”，而且規(guī)定須有實(shí)據(jù)，糾舉之事，須要明著年月，指陳實(shí)跡，若挾私搜求細(xì)事及糾言不實(shí)者抵罪。清代不僅規(guī)定御史糾舉須有真憑實(shí)據(jù)，“如有大奸大貪，參劾得實(shí)?！比艨频馈皡⒆嗖粚?shí)者，亦有應(yīng)得處分”，限制御史不作為，“不許摭拾塞責(zé)，將人已糾參之事隨聲附和”，“有挾私妄奏者抵罪”，而且就糾舉機(jī)密之事規(guī)定御史需要采用密封的方式，“若系機(jī)密重事實(shí)封，御前開拆”。針對(duì)御史行使考核，明代規(guī)定御史需要全面考核，凡考察官吏廉貪賢否，必于民間廣詢密訪，務(wù)循公議，使奸人得志、善人遭屈。若存在考察不公與知善不舉的情形，御史需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，“若考察不公、顛倒是非者，參奏如律”，“若知善不舉、見惡不孥，杖一百，發(fā)煙瘴地面安置，有贓從重論。”

（二）嚴(yán)明監(jiān)察官員個(gè)人行為

監(jiān)察官員作為國(guó)家的“治官之官”，歷代君主為規(guī)制其濫用監(jiān)察權(quán)，在嚴(yán)明監(jiān)察公務(wù)規(guī)范的同時(shí)，嚴(yán)明其個(gè)人行為。

金朝禁止御史攜妓游玩，監(jiān)察御史陶鈞因“攜妓游北苑”而為“提控官石玢聞而發(fā)之”，法司奏其應(yīng)處于刑事處罰，“當(dāng)徒二年半”。元代禁止御史巡按求娶妻妾，如有違反，處以刑事處罰，“巡按去處并不得求娶妻妾，如違治罪”。針對(duì)御史出巡的個(gè)人行為限制，明代規(guī)定分巡按治州郡，“不許擅令所司、和買物貨、私役夫匠、多用鋪陳等項(xiàng)，亦不得縱容官吏出郭迎送”，“所至之處，須用防閑，未行事之先，不得接見雜人。凡官吏稟事，除公務(wù)外，不得問此地出產(chǎn)何物，以防下人窺伺作弊?！鼻宕樦伟四暌?guī)定御史“如都察院條奏禁約，一經(jīng)點(diǎn)差，即不得見客，不收書，不用投送書吏員役，不交接燕會(huì)餞行”，“不許府州縣運(yùn)司等官鋪設(shè)迎送，不許假借公事”，“沿途及入境后，私書私饋，一概不許接受?！?/p>

五、古代監(jiān)督與制約監(jiān)察權(quán)的主要啟示

考察、分析與評(píng)價(jià)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)監(jiān)察官員監(jiān)督與制約的舉措，總結(jié)其正面的經(jīng)驗(yàn)，反思與剖析其反面的教訓(xùn)，以期為當(dāng)前監(jiān)察體制改革提供某些借鑒與啟示。

（一）在對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)始終保持監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。監(jiān)察權(quán)的配置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能忽視監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約對(duì)其他要素的影響與作用，反之亦然。對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)而言，君權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的掌控符合其時(shí)代的權(quán)力運(yùn)行體制與國(guó)家治理目標(biāo)，這是古代國(guó)家治理的一項(xiàng)成功經(jīng)驗(yàn)，但不是國(guó)家治理的常態(tài)經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)榫龣?quán)對(duì)其掌控影響了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性地位，君權(quán)對(duì)其掌控的制度設(shè)計(jì)意圖與實(shí)踐的出入是其明證。

就監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)目的而言，是為了保障其在不濫用權(quán)力的基礎(chǔ)上最大程度地發(fā)揮監(jiān)察效能，但若不能保持其獨(dú)立性的地位，其監(jiān)察效能就會(huì)大打折扣，因而，在對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)中，需要考慮與注意保持監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性問題，在此基礎(chǔ)上對(duì)監(jiān)察權(quán)所做的監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)才具有理論價(jià)值與運(yùn)行價(jià)值。由于古代社會(huì)的權(quán)力配置是處于君主集權(quán)體制之下的權(quán)力分配與制約，因而古代不可能建立真正有效的監(jiān)督與制約機(jī)制，在對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)中，很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。所謂古代監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，是相對(duì)于君權(quán)之外的其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性。

古今國(guó)家權(quán)力配置與治理體系有著根本性質(zhì)上的不同，在當(dāng)前的監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察權(quán)作為承擔(dān)國(guó)家監(jiān)察功能的權(quán)力配置層級(jí)，要對(duì)其實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督與制約機(jī)制，同時(shí)也要注意保持監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性的地位，將其獨(dú)立于任何權(quán)力機(jī)關(guān)之外，才能最大程度地發(fā)揮其監(jiān)察的效能和作用，這是當(dāng)前監(jiān)察體制改革能夠取得最大成效的重要問題。

（二）古代統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的運(yùn)行實(shí)踐表明，多元化的監(jiān)察體制與一元化的監(jiān)察權(quán)之間存在著不易調(diào)和的矛盾與沖突。歷朝統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行內(nèi)部互監(jiān)，若從具體措施進(jìn)行考察，有其合理之處，如御史臺(tái)內(nèi)部可以互監(jiān)，但也存在其不足之處，如明代為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)互相監(jiān)督，設(shè)立多個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)，甚至允許具有特務(wù)性質(zhì)的廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)參與其中，嚴(yán)重妨害了監(jiān)察權(quán)的一元化。

若從總體上進(jìn)行考察，歷代對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行內(nèi)部互監(jiān)，弊害大于益處，實(shí)際上構(gòu)成了多元化的監(jiān)察體制。監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行內(nèi)部互監(jiān)，雖然促使監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間形成相互制約的局面，有利于監(jiān)察官員的自身廉潔，但也存在很多弊病，造成事實(shí)上的機(jī)構(gòu)重疊、事權(quán)分散、職責(zé)不明、察權(quán)重復(fù)，影響了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立地位與監(jiān)察效能的發(fā)揮，是古代監(jiān)察系統(tǒng)配置的一大弊端。古代監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)置及其運(yùn)行實(shí)效表明監(jiān)察雙軌、多軌制并不是監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的良策，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的優(yōu)化配置。

（三）在對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)注意監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力行使邊界。在國(guó)家權(quán)力配置中，行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家的兩項(xiàng)并重大權(quán)，每項(xiàng)權(quán)力應(yīng)獨(dú)自屬于各自的權(quán)力系統(tǒng)，應(yīng)充分發(fā)揮每項(xiàng)權(quán)力在國(guó)家治理中的重要作用。

在古代國(guó)家的治理體系下，行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)行監(jiān)督與制約，應(yīng)一分為二地進(jìn)行分析。一方面，授予行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)察，主要針對(duì)其失職行為所進(jìn)行的必要監(jiān)察，“尚書省得彈奏六察御史失職”，從權(quán)力的配置與權(quán)力的制約角度看，一定程度上可以糾正監(jiān)察系統(tǒng)的失誤，起到監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察者監(jiān)督與制約的作用;另一方面，古代君主授予行政系統(tǒng)內(nèi)部可以監(jiān)察，意味著本應(yīng)由監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)施的監(jiān)察權(quán)被人為性地侵奪與分割，本應(yīng)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)賦予兩大監(jiān)察與行政兩大權(quán)力系統(tǒng)，不僅侵蝕了監(jiān)察權(quán)的邊界以及獨(dú)立性，同時(shí)也影響了行政效能的發(fā)揮。當(dāng)前監(jiān)察體制改革在發(fā)揮監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察者進(jìn)行監(jiān)督與制約的過程中，應(yīng)清晰地界定權(quán)力之間的邊界，應(yīng)主要針對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的失職行為實(shí)行再監(jiān)察制度。

（四）對(duì)監(jiān)察權(quán)實(shí)行有效監(jiān)督與制約，不僅需要加強(qiáng)監(jiān)察官的自身政治修養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)，更須強(qiáng)調(diào)對(duì)其實(shí)行外部監(jiān)督與制約。從內(nèi)部看，作為“治官之官”的監(jiān)察官員，只有做到自身廉潔清正，才能有效地對(duì)其他機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)察，對(duì)于澄清吏治具有正本清源的作用;從外部看，古代對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約的許多具體方法和措施富有合理性，如監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察者實(shí)行監(jiān)察、嚴(yán)明監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范、對(duì)監(jiān)察官實(shí)行厚賞重罰等等。

作為國(guó)家“治官之官”的監(jiān)察官員，歷代授予其具有廣泛監(jiān)察權(quán)的同時(shí)，為預(yù)防與規(guī)制其濫用監(jiān)察權(quán)，嚴(yán)明其監(jiān)察活動(dòng)規(guī)范，促使其監(jiān)察活動(dòng)法律化、規(guī)范化。針對(duì)監(jiān)察官員在職的監(jiān)察政績(jī)與失職行為，歷代君主對(duì)監(jiān)察官員實(shí)行厚賞重罰，將其監(jiān)察行為與前途升黜進(jìn)行密切關(guān)聯(lián)，從而促使監(jiān)察官員在法律的軌道上行使監(jiān)察權(quán)。君主授予行政系統(tǒng)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為實(shí)行監(jiān)察，是古代國(guó)家治理的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督者對(duì)監(jiān)察者的監(jiān)察，有利于糾正監(jiān)察官員的失職行為。