民事再審檢察建議類案件實證研究

彭艷妮 劉雷

摘 要：再審檢察建議作為檢察機關針對生效民事判決、裁定、調解書監(jiān)督的一種法定監(jiān)督方式，對于強化民事訴訟檢察監(jiān)督具有重要作用。然而，由于立法不完善、監(jiān)督剛性不足、檢察機關自身原因以及法院認同接受度不夠等因素影響，導致再審檢察建議監(jiān)督質效不高、運行不暢等。運用再審檢察建議監(jiān)督方式解決上述問題，關鍵是提升監(jiān)督質效，強化監(jiān)督權威，具體做法包括：一方面，需要細化立法，逐步建立和完善相關工作機制; 另一方面，檢察機關自身也須進一步加強規(guī)范化建設，落實后續(xù)跟進監(jiān)督，確保再審檢察建議權規(guī)范、有效行使。

關鍵詞：民事裁判結果監(jiān)督 再審檢察建議 實證研究

自再審檢察建議明確入法之后，檢察機關也對其在解決生效裁判監(jiān)督手段單一、案件“倒三角”等問題方面給予了較高期望。然而，從司法實踐情況看，再審檢察建議制度的運行并未達到預期的效果，也未完全實現(xiàn)其立法目的。當前，如何有效地發(fā)揮再審檢察建議制度的功能和作用，是檢察機關亟待破解的難題。本文以2014年至2018年全國檢察機關再審檢察建議案件數(shù)據為基礎，在分析總結的基礎上，提出完善再審檢察建議制度的一些建議，以期對民事再審檢察建議制度的完善與民事訴訟監(jiān)督水平的提升有所貢獻。

一、檢察機關辦理再審檢察建議案件的基本情況

（一）民事裁判結果監(jiān)督案件受理情況

2014年至2018年，全國檢察機關受理民事裁判結果監(jiān)督案件共計約38萬件，總體呈下降趨勢，其中2017年最低，4.7萬余件，僅占總數(shù)的12.37%，2018年較2017年有所上升，增加約23%，原因可能與檢察機關停止執(zhí)行《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第32條，放開對“當事人依法可以上訴但未提出上訴”案件的受理限制有關。

（二）提出再審檢察建議數(shù)及法院審結案件情況

2014年至2018年全國檢察機關共計提出再審檢察建議1.8萬余件，年均約3300件，其中以2016年為節(jié)點，總體上呈“U”字型變化趨勢。同期全國法院審結再審檢察建議案件6700余件，其中2015-2018年年均審結1100余件，整體變化不大，需要注意的是2015年較2014年審結數(shù)降幅較大，下降48%?？傮w看，5年期間再審檢察建議案件法院審結率較低，每年審結均未過半，平均為36.61%，最高為2014年的45.83%，最低是2015年，僅為29.73%。

（三）法院審結再審檢察建議案件結果改變率情況

2014年至2018年全國法院審結再審檢察建議案件大約6700件，其中改判、調解、發(fā)回重審、和解撤訴共計6400余件，平均再審改變率約為95.04%，總體平穩(wěn)居高，變化不大。2014年至2017年再審改變率均在95%以上，2018年再審改變率出現(xiàn)轉折，小幅下降至93%。

二、再審檢察建議案件呈現(xiàn)的特點

（一）再審檢察建議案件再審改變率明顯高于抗訴案件

2014年至2018年民事再審檢察建議類案件法院再審后改變原審裁判比例明顯高于民事抗訴案件的再審改變率。其中，2015年，兩類案件再審改變率相差最大，高達20%，2018年最為接近，相差12%，5年年均再審改變率分別約為95.04%、78.20%，相差近17%。再審改變率高差距的原因主要是，針對兩類檢察監(jiān)督案件人民法院啟動再審的程序不同?？乖V案件必然啟動再審程序，由人民法院直接依法裁定再審。再審檢察建議須經人民法院前期審查，認為原審裁判確實存在錯誤，采納建議后才啟動再審，再審改變原審裁判的可能性必然較高。

（二）再審檢察建議監(jiān)督事由較為集中

2014年至2018年檢察機關提出再審檢察建議的情形包括：有新的證據足以推翻原判決、裁定的;原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的;原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的;原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的;適用法律錯誤以及嚴重違反審判程序等11種情形。這些監(jiān)督事由涵蓋了《民事訴訟法》第200條規(guī)定的絕大部分再審情形，也是《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條規(guī)定的“可以向同級人民法院提出再審檢察建議”的情形。通過統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)再審檢察建議主要是針對原審裁判存在事實類錯誤提出的，其中，以認定基本事實缺乏證據證明、有新的證據足以推翻原審裁判為監(jiān)督是由的相對較多。以2017年為例，這兩項監(jiān)督事由的案件合計超過總數(shù)的一半以上，比例接近60%。

（三）提出再審檢察建議數(shù)量地區(qū)存在差異

從再審檢察建議案件全國地域分布情況看，河南、四川、吉林、山東、河北、江蘇、浙江等地案件數(shù)量相對較多。2014年至2018年案件數(shù)量排名全國前5的省份，再審檢察建議數(shù)量合計大約為2270件、2010件、1600件、1610件、1790件，約占當年全國再審檢察建議總量的47%、54%、57%、54%、45%，占比較高。排名在前的5個省份，每年貢獻了全國再審檢察建議總數(shù)的一半左右。大量再審檢察建議集中于小部分省份，反映出各地區(qū)之間由于民事案件總量、工作基礎等因素影響，再審檢察建議工作存在比較嚴重的不平衡問題。

三、再審檢察建議立法及運行中存在的問題

（一）再審檢察建議立法方面的不完善

一是再審檢察建議監(jiān)督效力缺乏剛性規(guī)定。雖然民事訴訟法確認了再審檢察建議的法律地位，民事訴訟監(jiān)督規(guī)則對檢察機關提出再審檢察建議的內部程序進行了規(guī)定，民事訴訟法對人民法院關于再審檢察建議的受理條件、回復期限、再審程序啟動方式等予以規(guī)定，但實踐中，法院收到再審檢察建議后遲遲不予回復或者置之不理的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分檢察機關能否收到法院對再審檢察建議的回復尚需協(xié)調。針對檢察建議發(fā)出后法院無正當理由不予回復或者不予采納的情形，除了向上級檢察院提請抗訴外，下級檢察院無法定程序可以促使人民法院依法回復或者采納。與抗訴必然啟動再審的效力相比，再審檢察建議監(jiān)督剛性明顯不足。

二是再審檢察建議適用情形缺少特別規(guī)定。雖然《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條對檢察機關提出再審檢察建議情形進行了細化規(guī)定，但當案件不存在《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第84條、第85條規(guī)定的應當提請抗訴的情形時，應當向同級法院發(fā)出再審檢察建議還是提請上一級檢察院抗訴，區(qū)分并不明確。實踐中，考慮到提出再審檢察建議由檢委會決定程序繁瑣，同級法院對再審檢察建議不一定認同，啟動再審程序不具有剛性等因素，下級檢察院更傾向于提請上一級檢察院抗訴，造成再審檢察建議監(jiān)督方式被閑置，同級監(jiān)督優(yōu)勢得不到發(fā)揮。大量案件還是提請上級檢察院抗訴，并沒有有效緩解民事生效裁判監(jiān)督案件辦案“倒三角”的問題。設立再審檢察建議制度的立法初衷沒有完全實現(xiàn)。

三是再審檢察建議決定程序設置不合理。相對抗訴，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第88條第2款對再審檢察建議規(guī)定了更為嚴格的決定程序：人民檢察院提出再審檢察建議，應當經本院檢察委員會決定，并將再審檢察建議書報上一級人民檢察院備案。立法的初衷是要求檢察機關要加強自我約束，審慎行使提出再審檢察建議監(jiān)督權。但實踐中這一規(guī)定也會產生消極影響：一是不論案件復雜難易程度，一律由檢委會決定，增加了辦案的程序、拉長了辦案時間;二是與“誰辦案，誰決定，誰負責”的檢察司法體制改革方向相違背，影響了辦案人員主觀能動性的充分發(fā)揮;三是由于相關法律對于審判機關回復再審檢察建議決定程序沒有對等規(guī)定，經檢委會決定發(fā)出的再審檢察建議往往被法院一個合議庭就否決了，一定程度上削弱了檢察監(jiān)督權威。

（二）再審檢察建議運行方面的不順暢

一是提請抗訴和再審檢察建議兩種監(jiān)督方式適用隨意性大?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第84條和第85條規(guī)定了應當提請上一級檢察院抗訴的情形。除了這些情形，其他案件可以按照第83條規(guī)定，既可以向同級人民法院提出再審檢察建議也可以提請上一級檢察院抗訴。這就意味著，大多數(shù)案件是可以在再審檢察建議和提請抗訴之間選擇的，不同檢察院、不同辦案人出于各種考慮，可以作出不同的決定。從而導致實踐中，具有類似監(jiān)督事由的案件不同檢察院甚至同一檢察院不同辦案人會作出不同的監(jiān)督決定。同類案件處理結果不同，不但人民法院不認同，案件當事人也很難接受。最終結果是弱化了再審檢察建議的監(jiān)督權威，增加了案件辦結后釋法說理的難度。

二是再審檢察建議標準把握不嚴。有的檢察機關在辦理再審檢察建議案件時，不能嚴格把握監(jiān)督標準，與辦理提請抗訴案件和抗訴案件相比，有人為降低監(jiān)督標準的傾向。例如，對案件的事實認定缺乏充分的證據支撐，法律文書說理性較差，邏輯性不夠嚴謹，難以說服人民法院采納再審檢察建議。還有的檢察機關受考核任務、信訪壓力等案外因素影響，對某些在事實認定或審判程序方面存在輕微瑕疵，但實體處理無明顯不當?shù)陌讣?，仍然向人民法院提出再審檢察建議。

三是對再審檢察建議采納情況跟蹤關注和跟進監(jiān)督欠缺。由于再審檢察建議并無強制啟動再審的法律效力，因此，發(fā)出再審檢察建議后，檢察機關應當跟蹤關注再審檢察建議采納情況。但部分承辦檢察官缺乏對再審檢察建議結果跟蹤和跟進監(jiān)督的意識，案件辦結即可，不主動關注采納與否。同時，按照《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第117條的規(guī)定，對于法院無正當理由不予回復或者不予采納的再審檢察建議，可以提請上一級檢察院抗訴。但實踐中，由于更多考慮到檢察機關民事訴訟監(jiān)督的謙抑性以及維護生效民事裁判的穩(wěn)定性，一般采取“一次監(jiān)督”的原則，對再審檢察建議案件跟進監(jiān)督提請上級檢察院抗訴的案件并不多。檢察機關對再審檢察建議跟蹤關注和跟進監(jiān)督不夠、甚至忽視，一定程度上也影響了法院對再審檢察建議案件的重視程度。

四是部分法院對再審檢察建議缺乏認同。司法實踐中，部分法院對再審檢察建議不能依法辦理或回復。主要表現(xiàn)在：一是以生效裁判已被上級法院裁定駁回為由，直接對于同級檢察院發(fā)出再審檢察建議不予回復或者不予采納;二是回復意見未針對監(jiān)督事由進行論理闡釋。在對再審檢察建議回復中只是表示“不予采納”，或者僅以 “實體判決并無不當”等籠統(tǒng)理由否定再審檢察建議的監(jiān)督意見;三是以間接方式處理再審檢察建議。對符合再審條件的再審檢察建議案件，通過執(zhí)行和解等方式解決民事生效裁判中存在的錯誤或瑕疵，而不直接啟動再審程序，回避對再審檢察建議的采納;四是不予采納再審檢察建議程序比較隨意。采納再審檢察建議啟動再審，必須提交審委會討論決定，程序嚴格，不予采納則僅由合議庭審查決定。

四、提升再審檢察建議監(jiān)督質效的建議

（一）提升立法確認，明確法律規(guī)定

將司法解釋中再審檢察建議的相關規(guī)定在民事訴訟法中加以明確，提升對再審檢察建議的立法確認。將再審檢察建議適用情形、辦理程序、審查方式、回復期限、監(jiān)督效力等規(guī)定納入民事訴訟法中，在法律條文中直接表述為“再審檢察建議”，與其他檢察建議加以區(qū)別，強調再審檢察建議監(jiān)督生效民事裁判、調解書及啟動再審的目的，增強再審檢察建議監(jiān)督的法律保障。其中，應當特別明確規(guī)定人民法院收到再審檢察建議后，應當組成合議庭，審查發(fā)現(xiàn)原判決、裁定、調解書確有錯誤，需要再審的，應當依法裁定再審，改變實踐中法院將再審檢察建議案件作為院長依職權啟動再審案件或者上級法院依職權啟動再審案件對待，以降低再審檢察建議啟動再審的難度。還需對再審檢察建議啟動再審后案件的審理做出規(guī)定，明確此類案件的再審參照抗訴案件審理相關規(guī)定。

對于再審檢察建議適用情形與提請抗訴進行區(qū)別規(guī)定?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第83、84、85條分別規(guī)定了“可以”向同級人民法院提出再審檢察建議以及“應當”提請上一級人民檢察院抗訴的情形。有必要進一步明確規(guī)定提出再審檢察建議的情形。根據《民事訴訟法》第211條的規(guī)定，除經需下一級人民法院再審的案件外，人民檢察院提出抗訴的案件，有《民事訴訟法》第200條第1項至第5項規(guī)定情形之一的，可以交下一級人民法院再審。實務中，對于上述情形的案件，人民法院一般均指令下一級法院再審?；谝陨戏梢?guī)定，可以考慮對于有《民事訴訟法》第200條第1項至第5項規(guī)定情形的案件，直接明確規(guī)定應當由原審法院的同級檢察院通過再審檢察建議進行監(jiān)督。如果原審法院采納建議裁定再審，就可減省辦案環(huán)節(jié)，實現(xiàn)同級監(jiān)督的立法目的。當然，對于同時存在《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第83條、第84條規(guī)定情形以及其他不適宜由同級人民法院再審糾正的案件，應當提請上一級檢察院抗訴。

（二）更新司法理念，規(guī)范權力行使

在司法理念上，檢察機關自身要提高對再審檢察建議的認同。與抗訴相比，再審檢察建議起步晚，不能必然啟動再審，實踐中的運用也并不順暢，造成一些地方對這種監(jiān)督方式的價值還有所質疑。但是由于民事訴訟法已明確規(guī)定，再審檢察建議是檢察機關民事訴訟監(jiān)督方式之一，一經提出，即代表檢察監(jiān)督的權威。因此，應當將其放在與抗訴同等地位上加以考量，切不能有“柔性監(jiān)督，降格處理”的思想。檢察機關在再審檢察建議案件辦理中，應當樹立精準監(jiān)督的理念，提高審查認定證據、判斷原審裁判是否正確的能力，只有本身監(jiān)督精準，有理有據，才能使再審檢察建議體現(xiàn)剛性、做到剛性，逐步強化再審檢察建議的監(jiān)督權威。

對再審檢察建議案件從受理到審查全過程進行規(guī)范。再審檢察建議針對民事生效裁判和損害“兩益”的調解書進行監(jiān)督，在案件受理、審查方面與抗訴案件的條件和標準應當是一致的。從實際情況看，檢委會決定的規(guī)定對于再審檢察建議案件質量提升作用有限。實務中仍然有違法受理和審查不嚴的現(xiàn)象，還存在粗放式辦案、片面追求監(jiān)督數(shù)量的做法。有的甚至認為可以先提出再審檢察建議“試一試”，如同級法院不采納，再提請上一級檢察院抗訴。因此，檢察機關要加強自身再審檢察建議工作的規(guī)范性，嚴格按照民事訴訟法、民事訴訟法司法解釋、民事訴訟監(jiān)督規(guī)則等相關法律和司法解釋規(guī)定，依法提出再審檢察建議。同時，還應當逐步建立完善再審檢察建議案件規(guī)范和糾錯機制。通過案件質量評查、錯誤建議撤回、上級院責令撤銷、錯案司法責任追究等方式，進一步規(guī)制再審檢察建議權的行使。

（三）注重再審追蹤，完善跟進監(jiān)督

有必要對再審檢察建議采納情況和案件再審情況持續(xù)跟蹤。再審檢察建議不必然啟動再審程序，更加需要發(fā)出再審檢察建議的檢察院對建議發(fā)出后法院采納與否，進行跟蹤關注。對于依再審檢察建議啟動再審的案件，發(fā)出再審檢察建議的檢察院還應當繼續(xù)關注案件再審情況，推動原審錯誤裁判通過再審予以糾正，最終體現(xiàn)檢察監(jiān)督的實效。根據具體案件情況必要時可以銜接啟動提請抗訴和抗訴程序。根據《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第116條規(guī)定，對于再審檢察建議監(jiān)督意見正確，但人民法院無正當理由不予回復或者不予采納的，發(fā)出再審檢察建議的檢察院應當提請上一級檢察院抗訴，上一級檢察院應當進行抗訴繼續(xù)監(jiān)督。通過上下級檢察院合力糾錯，可以更好地維護檢察監(jiān)督權威。

再審檢察建議與提請抗訴、抗訴程序銜接啟動應當設置上下級檢察院溝通的環(huán)節(jié)。由于民事檢察監(jiān)督是對審判公權力的監(jiān)督，并非為了維護某一方當事人的民事權益，對案件是否提請上一級檢察院抗訴的審查，也不是基于當事人繼續(xù)申請監(jiān)督。對于未予采納的再審檢察建議，應當由檢察機關綜合全案審查決定是否需要依職權啟動跟進監(jiān)督程序。實務中，并非未予采納的再審檢察建議案件全部適合繼續(xù)提請上一級檢察院抗訴。對于一些標的不大、錯誤不嚴重、或者當事人有和解意向以及由于情況發(fā)生變化、繼續(xù)跟進監(jiān)督必要性不大的案件，如果錯誤裁判沒有損害國家和社會公共利益，從民事訴訟盡早確定權利義務關系、解決糾紛的角度考慮，可以不再啟動檢察權繼續(xù)監(jiān)督。因此，上下級檢察院對于擬提請抗訴跟進監(jiān)督的案件應當進行必要性篩選。同時，對于案件原審裁判確實存在錯誤，上下級檢察院亦應當達成共識，提前做好提請抗訴程序與抗訴程序的銜接，避免下一級檢察院跟進監(jiān)督提請抗訴，被上一級檢察院決定不予抗訴，造成程序空轉，耗費司法資源。