司法責任制改革中的檢察官權限設置

付強

摘 要：在深化司法改革的背景下，推進檢察官權限的設立及優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實意義。然而我國目前對檢察官權限設置缺乏立法保障和統(tǒng)一機制，相關規(guī)定亦存在不合理、不規(guī)范之處。為進一步優(yōu)化檢察官權限設置，需要賦予“檢察一體”以新思維，使其發(fā)揮保障檢察官獨立性的作用;進一步完善檢察官權限清單及機構建設，優(yōu)化檢察官職能設計;完善監(jiān)督制約機制，有效防止檢察官權力濫用。

關鍵詞：司法責任制改革 檢察官 權限設置

2015 年9 月，最高人民檢察院頒布《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，為全國檢察機關深化司法改革，推進員額檢察官（以下簡稱“檢察官”[1]）權限的設立及優(yōu)化提供了指導方向。2017年10月，黨的十九大提出檢察院要依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，明確并完善檢察官權限設置對確保檢察機關依法履職有極其重要的意義。本文擬從檢察官權限設置的目標、屬性及現(xiàn)存問題入手，分析問題原因，提出優(yōu)化方案，以期對現(xiàn)今檢察官權限設置的優(yōu)化完善提供借鑒。

一、檢察官權限設置的目標設計及屬性要求

我國檢察機關辦案組織的建設大致經(jīng)歷了4種形式的演進：科層制的復雜辦案組織形式、主訴檢察官辦案責任制下的辦案組織形式、主任（ 主辦） 檢察官辦案責任制下的辦案組織形式[2]及當前員額檢察官辦案責任制組織形式。本文對檢察官權限設置的改革研究系在員額制改革背景下對強化檢察官主體地位的進一步探索。優(yōu)化檢察官權限設置的總體目標就是要在突出檢察官主體地位的同時，設立檢察官權限框架，使檢察權的行使有法可依、有據(jù)可循。

我國的檢察官權限設置具有司法和行政的雙重特點，但應明確其根本權屬是司法性。檢察官權限設置的重要目標之一就是對司法權與行政事務管理權進行明確區(qū)分。另外，檢察權設置在強調(diào)檢察官獨立性的同時應堅持檢察一體的檢察權固有屬性。有學者將檢察一體定義為“是指為保持檢察權行使的整體統(tǒng)一，在肯定檢察官相對獨立的同時，將其組織成統(tǒng)一的組織體，采取檢察官所有活動一體化的方針，其主要內(nèi)容是上命下從，上級檢察首長就下級檢察官處理的檢察事務，不但有指揮監(jiān)督權，還有職務收取權和報告義務?！盵3]檢察一體是有關近代檢察制度組織構建的基本原理，檢察職能的合理運作是其最基本要義，指令權和檢察官客觀義務權是它的概念核心，等級性、統(tǒng)一性、檢察官相對獨立性則是基本內(nèi)容。[4]現(xiàn)今司法實踐中檢察一體即要求堅持黨對檢察工作的領導、上級檢察機關對下級檢察機關的領導、黨組對全院工作的領導。而當前檢察權改革的大趨勢是司法決定權的下放，那么如何有效進行監(jiān)督制約將是在檢察官權限設置中應予考慮的重要問題。

二、檢察官權限設置的現(xiàn)有問題

（一）缺乏立法保障與統(tǒng)一機制

目前各地檢察官權限設置的改革實踐存在較大差異，在當前員額制改革大步前進，而立法相對滯后的大環(huán)境下，諸多實踐已游離在法律之外，缺乏立法保障。最高人民檢察院《關于完善檢察官權力清單的指導意見》提出“檢察官權力清單由省級人民檢察院制定。省級人民檢察院應當結合本地實際，根據(jù)不同層級人民檢察院的職能，對轄區(qū)內(nèi)三級人民檢察院檢察官司法辦案權限分別作出規(guī)定”。雖然在改革初期即對檢察官權限設置予以統(tǒng)一確實存在困難，但如果立法不予盡早確立，就會面臨改革的內(nèi)容不符合現(xiàn)有法律規(guī)定的尷尬境遇。這也就是學界常提及的司法改革“合法性危機”。[5]

（二）檢察官權限設置仍有不合理、不規(guī)范之處

首先，權限設置存在職責不清、界限不明的問題。例如，監(jiān)督權與審查權界限如何界定，實踐中往往認識不一、做法各異。且對于檢察官權限的設置，往往注重案件審查的權力，對監(jiān)督權關注不夠，缺乏認定標準及追責機制。其次，審查標準不統(tǒng)一。在完善檢察官權限設置的過程中對于如何統(tǒng)一認定標準，避免同案不同罰，實踐中相關機制仍不健全，或過于籠統(tǒng)缺乏可操作性。再次，辦案過程行政色彩時有出現(xiàn)。司法行政事務權在我國檢察史中有著根深蒂固的悠久歷史，檢察機關“生于司法，卻無往不在行政之中”[6]，尤其是檢察機關的部分內(nèi)部監(jiān)督，靠得仍是行政層級的逐級監(jiān)督方式，檢察官的獨立地位受到制約。而且推行檢察官辦案責任制后，在辦案工作之外，領導控制力削弱的負面影響可能就更為突出。[7]

三、檢察官權限設置的改進建議

（一）賦予“檢察一體”以新思維

我國《憲法》第138條規(guī)定“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責?！痹摋l規(guī)定奠定了檢察一體的憲法基礎。檢察一體在某種程度上是對檢察官權力行使的制衡，制約檢察官的獨立性。但在當前司法責任制改革強調(diào)充分發(fā)揮檢察官獨立性的背景下，為尋找兩者的平衡點，需要賦予檢察一體以新思維，用新的視角去探索檢察一體在發(fā)揮檢察官獨立性中應有的角色與制度機制。

一是檢察一體應以堅持檢察官主體地位為基礎。檢察官權限設置應以真正放權給檢察官為改革總趨勢，在個案辦理中應避免上級檢察機關或領導對案件處理結果的不當干涉，保障檢察官對案件處理決定的獨立性。上級檢察機關認為下級檢察機關的決定錯誤的，有權依法責令下級檢察機關予以改正或直接撤銷、變更。但應有法律的明確限制，不得違反正當程序原則。而對于在檢察官聯(lián)席會或檢委會上本院領導認為檢察官處理決定可能有誤，經(jīng)說明理由后仍存在較大分歧的，筆者建議應確保檢察長享有變更承辦人的權力，由新承辦人作為獨立主體重新對案件作出判斷。但應強調(diào)此情形只適用于重大、疑難、復雜、存在違法辦案可能或在檢察官聯(lián)席會上認識存在較大分歧的案件。

二是檢察一體在司法權上應主要體現(xiàn)為對檢察官的監(jiān)督、指導。在案件的審查中應堅持檢察官的主體地位，而在對檢察權的監(jiān)督、指導中應堅持檢察一體的原則。部門負責人應走出過去參與案件實質(zhì)審查及替檢察官做決定的最終承辦人角色，更多地擔起對類案外部監(jiān)督、指導的角色。至于監(jiān)督者與檢察官之間的職責劃分，應通過立法予以明確。

三是檢察一體在行政事務權上應堅持上命下從、檢令暢通。行政事務權本身即意味著嚴格的層級區(qū)分，層級與層級之間必須堅持逐級上報的行政審批制，個人尤其是基層一線人員一般不享有獨立的決定權。上級檢察機關或本院領導、檢委會認為檢察官的某項行政事務有誤的，均有權責令改正，或直接撤銷、修改。

（二）完善檢察官權限清單及機構建設

當前，司法體制改革、監(jiān)察體制改革對檢察工作產(chǎn)生了重大而深遠的影響，檢察機關的職責定位、工作模式、發(fā)展目標等均面臨著深度轉(zhuǎn)型。站在新的歷史發(fā)展時期，完善檢察官權限清單及機構建設對推進檢察機關司法責任制改革，優(yōu)化職能設計有重要意義，具體而言可從以下幾點入手：

一是明確清單職責，突出檢察官主體地位及職能要求。為保證司法責任制改革落地生根，地方檢察機關應在中央、上級檢察機關改革精神的指引和授權下制定具體的檢察官權限清單及履職清單。首先，權限清單應按照各辦案部門的具體職責分別列明檢察官決定事項和檢察長決定事項的內(nèi)容，分別梳理出司法辦案職權、檢察監(jiān)督職權以及相關的綜合業(yè)務職權。其次，履職清單應與具體檢察官崗位一一對應，明確各層級司法辦案職責要求和工作標準，特別是檢察官親歷性要求，確保履職清單的內(nèi)容在實踐辦案中均能得到落實。再次，清單的職責設定應突出檢察官履行監(jiān)督、審查、追訴的法定職能及推進檢察風險防控、參與社會治理創(chuàng)新、加強檢察服務保障的延伸性職能。最后，清單的職能設置應堅持領導干部帶頭直接辦案原則，對檢察長、副檢察長、專職委員等領導干部直接辦理案件規(guī)定具體數(shù)量和辦案親歷性要求。

二是明確檢察官履職目標，搭建新型辦案組，發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的積極功能。檢察官權限清單應在充分調(diào)研的基礎上，為每名檢察官制定量化的履職目標。明確檢察官應當完成的基本崗位職責目標及工作標準，具體維度包括司法辦案的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范等方面。履職目標應定期通報，并應將目標完成情況納入檢察官年底業(yè)績考核，并與員額退出機制掛鉤，倒逼檢察官積極履職。

為保障檢察官權限的充分落實，應按照改革要求，結合部門實際搭建新型辦案組。原有的處長、副處長等行政職務應予取消，減少中層職務，強化機構設置的扁平化管理，將員額檢察官主要分配到一線崗位，將檢力下沉。檢察官、助理采取1：1或者1：2的比例配備，書記員由部門統(tǒng)一調(diào)配。人手配置時應盡量做到結構科學、優(yōu)勢互補，確保辦案組內(nèi)聚力強，協(xié)作良好[8]。

注重發(fā)揮檢察官聯(lián)席會議的積極功能。各業(yè)務部門均應建立檢察官聯(lián)席會議制度，除研究個案外還可研究辦案中各種司法實務、法律適用問題，統(tǒng)一本部門司法裁量標準。同時，可以打破部門界限，邀請其他部門檢察官參會，進一步提升聯(lián)席會的專業(yè)性。在檢委會審議案件過程中可專門設置部門負責人匯報檢察官聯(lián)席會議討論情況環(huán)節(jié)，保證檢委會決策的科學性。

三是強化專業(yè)化專門化建設。檢察機關應順應社會發(fā)展新形勢和司法體制改革新要求，積極組建專業(yè)化專門化辦案機構，創(chuàng)新探索專業(yè)化專門化辦案模式。專門化建設方面，北京市海淀區(qū)人民檢察院的經(jīng)驗值得借鑒，其成立輕罪檢察部，在公檢法司四家協(xié)力下，推動刑事速裁試點工作進一步成熟，解決了許多新問題，比如在海淀分局執(zhí)法辦案中心設立新的速裁辦公區(qū)，針對部分證據(jù)簡單、易收集的案件，實現(xiàn)羈押后48小時內(nèi)判決。針對認罪認罰從寬制度改革的要求，與看守所積極溝通，利用律師會見通道，解決了在看守所三方同時在場簽署具結書的問題等等。專業(yè)化建設方面，檢察機關應結合地域特點及上級院要求積極組建相關專業(yè)化檢察部門。例如，在高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的檢察機關可以成立科技犯罪檢察部、知識產(chǎn)權檢察部等，將侵害轄區(qū)內(nèi)相關企業(yè)利益的案件放在突出位置。

（三）完善監(jiān)督制約機制

在優(yōu)化檢察官權限設置，不斷提升檢察官主體地位的同時，為防止權力的濫用，必須同步完善監(jiān)督制約機制。本文主要從優(yōu)化檢察官的權責分配入手提出完善監(jiān)督制約機制的研究思路。監(jiān)督工作在職能分配上必須堅持訴訟職能與監(jiān)督職能、案件辦理職能與案件管理職能的適當分離，具體而言可從以下幾點入手：

1.明確監(jiān)督主體。從檢察一體的檢察體系設計及檢察機關的部門設置來看，筆者認為檢察系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體及相應職責應分為以下幾類：（1）上級檢察機關，主要負責宏觀層面統(tǒng)一標準及案件規(guī)范性的監(jiān)督;（2）檢察管理監(jiān)督部，主要負責對全院案件辦理情況的監(jiān)督。通過案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等不斷強化司法責任制改革后檢察權運行的內(nèi)部監(jiān)督制約力度;（3）監(jiān)察處，主要負責檢紀檢風問題的監(jiān)督;（4）檢察官懲戒委員會，主要負責審查認定檢察官是否違反檢察職責，提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責的意見等并交檢察機關處理決定;（5）檢察長、檢察委員會，主要負責對錯案、檢風檢紀等重要事項及相應責任的認定，但不得非法干涉檢察官辦案的獨立地位。上述主體的監(jiān)督職責各有側(cè)重，形成檢察機關內(nèi)部監(jiān)督的完整體系。

2.明確監(jiān)督手段。第一，縱向監(jiān)督方面，包括上文已經(jīng)提到的上級檢察機關可以對下級檢察機關處理的決定進行撤銷或修改，以及下文主要討論的檢察長、檢察委員會、部門負責人對檢察官工作的監(jiān)督。首先，對于放權給檢察官自行決定的一般案件，包括批捕、起訴、不捕、不訴、附條件不起訴等，檢察長（副檢察長）可以自行對可能存在案件質(zhì)量問題、廉政風險的個案進行審查。如果有當事人、律師等舉報、投訴檢察官違法辦案，以及有跡象表明檢察官違法辦案的，檢察長（副檢察長）應當對案件進行審查。若發(fā)現(xiàn)檢察官擬作出的案件決定可能有錯誤，可以通過統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)發(fā)起監(jiān)督，要求檢察官復核、提請檢委會審議或者直接作出決定。必要時，還可以將案件重新分派其他檢察官或收歸自己辦理。其次，應加強檢委會對檢察官辦案的指導監(jiān)督?？梢越⑸蠒h題過濾機制，進一步明確檢辦實體審查要求、議事議案決策程序，實行對承辦人上會匯報案件的考核機制。再次，建立一般案件不捕不訴復議由部門負責人辦理機制。對于檢察官決定不批準逮捕、不起訴、附條件不起訴的一般案件，公安機關等有關單位申請復議的，應由其所在部門的負責人承辦。部門負責人作為原案承辦檢察官的，復議案件應由主管副檢察長承辦。

第二，橫向監(jiān)督方面，（1）充分發(fā)揮檢察管理監(jiān)督部的案件管理監(jiān)督職能。一是落實分案制度改革。建立隨機分案與指定分案相結合的分案模式，重大疑難復雜案件由檢察長指定分案，其他一般案件由案件管理中心直接輪流分配至各承辦檢察官，同時建立健全適應特殊情形需要的案件分級、分派的變更調(diào)整機制。二是加強對案件的流程監(jiān)管。檢察管理監(jiān)督部應及時完善監(jiān)督事項的認定標準、監(jiān)督程序及處置機制，按照專人、同步、及時的原則，依靠檢察機關統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)及日常管理加強流程監(jiān)控工作，定期通報監(jiān)控結果，并將違法線索及時移交相關部門，做到全院、全員、全過程的動態(tài)實時監(jiān)督。三是加大案件的質(zhì)量監(jiān)管。堅持每季度開展案件評查，統(tǒng)一案件質(zhì)量評查標準，通過隨機評查、重點評查和專項評查相結合的形式加大案件評查力度。相關評查結果應報檢委會審定，對于評查發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問題，檢察管理監(jiān)督部應通報檢察官及所在部門，并記入業(yè)績考核和司法檔案，相關部門及檢察官應積極整改并及時反饋。檢察管理監(jiān)督部認為需要追究司法責任的，移送監(jiān)察處等相關部門處理。（2）充分發(fā)揮監(jiān)察處的紀檢監(jiān)察職能。對于被告人被宣告無罪，國家承擔賠償責任，確認發(fā)生冤假錯案，發(fā)生犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、傷殘等情形以及檢察管理監(jiān)督部移交認為需要追究司法責任的案件，監(jiān)察處應當及時核查是否存在應予追究司法責任的情形。經(jīng)核查構成違紀的，應啟動責任追究程序，構成犯罪的應將有關線索交監(jiān)察委等相關部門處理。（3）人事部門應建立檢察官業(yè)績檔案。對于檢察管理監(jiān)督部、監(jiān)察處等部門在監(jiān)督過程發(fā)現(xiàn)的重要問題應計入檢察官業(yè)績檔案，同時結合檢察官退出機制等，對檢察官的業(yè)務能力及思想政治情況進行全面管理，退出不合格人員，保障檢察官隊伍的精英化。

注釋：

[1]司法責任制改革中，將“檢察官”僅限于指“員額檢察官”，故下文為避免重復，對“員額檢察官”均簡稱“檢察官”。

[2]參見鄭青：《我國檢察機關辦案組織研究與重構》，《人民檢察》2015年第10期。

[3]孫謙：《檢察：理念、制度與改革》，法律出版社2004 年版，第227 頁。

[4]參見鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關系構建》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。

[5]參見謝佑平、萬毅：《法律權威與司法創(chuàng)新：中國司法改革的合法性危機》，《法制與社會發(fā)展》2003年第1期。

[6]龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期。

[7]參見謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望———以上海閔行區(qū)人民檢察院試點探索為例》，《法學評論》2014 年第2 期。

[8]參見[美]赫爾雷格爾、斯洛克姆、伍德曼：《組織行為學》，俞文釗、丁彪等譯，華東師范大學出版社2001年版，第377頁。