監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接機制研究

陳士莉 劉亮

摘 要：監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督是我國公權力監(jiān)督體系的重要組成部分，共同發(fā)揮著糾正行政違法行為、保護社會公益的功能作用。監(jiān)察側重于對“人”的監(jiān)督，而檢察側重于對“事”的監(jiān)督，兩者在監(jiān)督對象、內容及階段、監(jiān)督方式與措施以及監(jiān)督效力等方面存在明顯的差異。建立兩者之間的銜接協(xié)調機制是發(fā)揮現(xiàn)有公權力監(jiān)督制度設計的內在要求。應當在正確認識兩者在監(jiān)督體系中定位的基礎上，建立長效動態(tài)的共享協(xié)作機制、線索雙向移送和調查證據(jù)共享機制、監(jiān)察問責與檢察監(jiān)督銜接機制和監(jiān)察檢察相互制約機制。

關鍵詞：監(jiān)察監(jiān)督 檢察監(jiān)督 銜接

隨著憲法修正案的通過和監(jiān)察法的出臺，國家監(jiān)察體制改革已經(jīng)塵埃落定，國家權力結構和運行機制也發(fā)生了重大變化。各級監(jiān)察委員會的設立標志著我國“一府一委兩院”新格局的建立，國家的權力制約體制進一步豐富和完善。監(jiān)察委員會是行使監(jiān)察職能的專責機關，檢察機關是憲法定位的法律監(jiān)督機關，兩者都行使監(jiān)督職權，都是我國公權力監(jiān)督體系的重要組成部分，共同發(fā)揮著糾正行政違法行為、保護社會公益的功能作用。監(jiān)察側重于對“人”的監(jiān)督，而檢察側重于對“事”的監(jiān)督，兩者在監(jiān)督對象、內容及階段、監(jiān)督方式與措施以及監(jiān)督效力等方面存在明顯的差異。如何建立健全完善兩種監(jiān)督的銜接機制就成為現(xiàn)實的迫切需求。

一、問題的由來

監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央從新時代黨的歷史使命出發(fā)作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。監(jiān)察體制改革的一項重要內容就是將檢察機關原有的反貪污賄賂等職能完全移交監(jiān)察委員會。根據(jù)《憲法》第123條規(guī)定，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關;根據(jù)《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。依照該法第11條的規(guī)定，監(jiān)察委員會的職責主要是監(jiān)督、檢查和調查，具體而言主要有：廉政教育及檢查，對職務違法和犯罪進行調查;問責處分行政人員等。可見，無論是何種監(jiān)督方式，其監(jiān)督的對象指向是明確的，即所有行使公權力的公職人員。概括而言，監(jiān)察委員會監(jiān)督的是行使公權力的“人”。

按照憲法規(guī)定，檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，依照法律規(guī)定行使法律監(jiān)督權。雖然隨著監(jiān)察體制改革，檢察機關原有的部分職權已劃歸監(jiān)察委員會所有，但這并未從根本上動搖檢察機關“法律監(jiān)督機關”的基本定位。按照《人民檢察院組織法》第20條的規(guī)定，檢察機關行使部分刑事案件偵查、審查、起訴，訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和公益訴訟等職責?？梢钥闯觯瑱z察機關監(jiān)督的對象主要是具體的執(zhí)法、司法活動，而非執(zhí)法、司法的個人，因此，檢察機關監(jiān)督的是公權力活動這一“事”。

明晰的權責邊界是依法治國的著力點。從整體上來看，監(jiān)察機關和檢察機關都行使著監(jiān)督的權力，在職能目標、履職方式和監(jiān)督手段等多方面有密切的聯(lián)系。從職能目標來看，檢察機關行使檢察權和監(jiān)察機關行使監(jiān)察權都是履行監(jiān)督職權，其共同點在于對公權力機關及其人員行使公權力活動的監(jiān)督，目的在于促進依法治國特別是依法行政。從履職方式上看，兩機關在履職過程中均依法享有法定調查權，當然兩者的調查權范圍和具體方式是有一定差異的。從監(jiān)督手段來看，監(jiān)察機關通過追究公職人員行政責任或移送追究刑事責任來促進依法行政，檢察機關則通過訴訟監(jiān)督、公益訴訟等方式督促行政機關依法履職。

但一個無法回避的問題是，監(jiān)察機關建立時間不長，相應的法律規(guī)定也較為原則，實踐中監(jiān)察機關與檢察機關如何明晰各自權力邊界，從而形成監(jiān)督合力成為一個亟需明確的問題。就檢察機關刑事部分的協(xié)作配合，目前正在穩(wěn)步推進，且相關研究較多，本文主要從檢察機關行政檢察和公益訴訟職能角度探索監(jiān)察對“人”和檢察對“事”銜接機制。

二、監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督之比較

監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督雖有共同之處，但也存在著明顯的差異。兩者之間的差異表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）監(jiān)督對象

監(jiān)察機關監(jiān)督的對象具有廣泛性，但以對人監(jiān)督為主，即主要是對公權力行使者的違法違紀犯罪行為實行調查、監(jiān)督和處置，當然在對公權力行使者進行監(jiān)督的同時必然會涉及到相應的行政、司法事項內容。同時需要明確的是，監(jiān)察監(jiān)督覆蓋了所有公職人員。而檢察機關監(jiān)督的對象主要是行政和司法活動，其著眼點在于被監(jiān)督的行政或司法行為是否合法，當然在監(jiān)督的過程中會涉及到具體的執(zhí)法者（司法者），但這并非檢察監(jiān)督的對象。對于出現(xiàn)的違法行為背后涉及到的人員，如果涉及犯罪且屬于檢察機關偵查范圍，則檢察機關有權予以監(jiān)督（偵查）;但如果尚不構成犯罪或不屬于檢察機關管轄罪名，則檢察機關無權對行為人直接進行監(jiān)督，而應將相關線索移送監(jiān)察委員會或相關部門。因此，在監(jiān)督對象上，兩者是有明顯區(qū)別的。

（二）監(jiān)督內容及階段

按照人民檢察院組織法的規(guī)定，檢察監(jiān)督的內容除刑事部分（偵查、審查起訴及執(zhí)行監(jiān)督）外，主要是對民事、行政訴訟活動監(jiān)督和提起公益訴訟。而按照監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機關可以監(jiān)督、檢查和調查方式進行監(jiān)察，且內容也涉及執(zhí)法監(jiān)督、效能監(jiān)督、廉政監(jiān)督等內容，相較于檢察監(jiān)督更為豐富。從監(jiān)督階段來看，檢察監(jiān)督要求秉持謙抑原則，強調以事后監(jiān)督為原則、以事中監(jiān)督為例外，一般在行政或司法活動程序結束后方能啟動監(jiān)督程序。即使是在行使公益訴訟這一新職能時，也要求以行政機關的行為對國家利益、社會公共利益已經(jīng)或正在造成損害為啟動監(jiān)督的前提。而監(jiān)察委員會的監(jiān)督卻是全階段覆蓋，其強調通過運用監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，將監(jiān)督關口前移，抓早抓小、防微杜漸，更加強調提前介入的重要性。

（三）監(jiān)督方式與措施

在監(jiān)督方式上，檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督有明顯的區(qū)別。檢察機關發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法或司法活動違法時，主要通過抗訴、檢察建議、提起公益訴訟等方式進行監(jiān)督。具體而言，如果發(fā)現(xiàn)法院生效行政裁判確有錯誤的，通過抗訴、再審檢察建議的方式督促其糾正;發(fā)現(xiàn)法院審判活動或執(zhí)行活動存在違法行為的，通過檢察建議方式督促其糾正;對于行政機關違法行使職權或怠于履職造成國家利益、社會公共利益受損的情形，向其發(fā)出檢察建議，督促其整改，對拒不整改的，依法提起行政公益訴訟。而監(jiān)察監(jiān)督的方式主要體現(xiàn)在訴訟外，包括對公職人員的日常檢查和行政處置，對于經(jīng)調查認為構成犯罪的，移送檢察機關審查起訴。就監(jiān)督措施來看，檢察機關在履行法律監(jiān)督職責過程中可以行使調查權，但不能采用限制人身自由和查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制性措施。而監(jiān)察機關的調查權包括對違法違紀一般調查和涉嫌職務犯罪特殊調查，以及限制人身自由、財產(chǎn)權等強制措施。

（四）監(jiān)督效力

監(jiān)督效力是監(jiān)督權的核心，也是決定一項監(jiān)督權力運行效果的根本。從整體上來看，檢察監(jiān)督屬于程序性效力，不具有實體處分權;監(jiān)察監(jiān)督兼具實體性和程序性權力。具體而言，檢察監(jiān)督以公權力為主導，但其主要是通過程序性制約來實現(xiàn)對實體的監(jiān)督，如抗訴、檢察建議、提起公益訴訟等均是啟動一定的程序，而非作出實質處分內容，當然在這一權力運行過程中也常常伴隨著私權利救濟的內容（特別是在行政訴訟監(jiān)督案件中）。而監(jiān)察機關可依法對公職人員的違法行為進行政務處分，此即實體性監(jiān)督，同時，對涉嫌職務犯罪的人員進行調查屬于程序性效力，因為其對刑事責任無終局性判斷權和裁量權。

三、監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督銜接機制之構建

在整體的國家權力制約和監(jiān)督體系中，任何單一的監(jiān)督權力都是有限的，其行使職權都需要尊重其他機關權力，而不能過度介入甚至替代。要想最大程度發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督力量，就必須構建監(jiān)察“對人”和檢察“對事”監(jiān)督銜接機制。

（一）正確認識監(jiān)察和檢察機關在監(jiān)督體系中的定位

有權力必有監(jiān)督。任何單一的監(jiān)督機制的效果都是有限的，多元主體各有側重的多元化監(jiān)督是完善權力制約機制的基本要求。應該認識到監(jiān)察監(jiān)督重在對“人”，檢察監(jiān)督重在對“事”。對“人”的處置追責和對“事”的監(jiān)督糾正之間是相互聯(lián)系的辯證關系，而不是相互獨立甚至對立的。從監(jiān)督內容、監(jiān)督方式和監(jiān)督效果來看，監(jiān)察監(jiān)督在深度和廣度上具有優(yōu)勢;檢察監(jiān)督雖然在監(jiān)督方式、監(jiān)督效果上稍有欠缺，但其側重于對“事”的監(jiān)督，彌補了監(jiān)察監(jiān)督的不足。兩者都是我國公權力監(jiān)督體系的重要組成部分。因此，從整體上應當認識到，監(jiān)察監(jiān)督是對公職人員的全方位的監(jiān)督，檢察監(jiān)督是對執(zhí)法、司法活動合法性的專門監(jiān)督。兩種權力在運行時具有一定的差異：監(jiān)察監(jiān)督具有主動性，覆蓋行政、司法等公權力運行的全過程，包括事前、事中和事后監(jiān)督。而檢察監(jiān)督具有一定的啟動被動性，并堅持事后監(jiān)督的基本原則。

（二）建立長效動態(tài)的共享協(xié)作機制

從制度設計的初衷來看，監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督之間應是相互協(xié)作、相互配合的關系，這一點在監(jiān)察法中也有明確的規(guī)定。但就目前實際情況來看，囿于監(jiān)察委員會設立時間不長，監(jiān)察委員會和檢察機關溝通渠道偏少，檢察機關主動性不夠等因素，監(jiān)察委員會與檢察機關之間尚未建立長效動態(tài)的共享協(xié)作機制。要想使監(jiān)察對“人”和檢察對“事”的監(jiān)督有效銜接，進而最大程度地發(fā)揮制度價值，就必須建立長效動態(tài)的共享協(xié)作機制。一方面，要建立健全協(xié)作配合機制。各地監(jiān)察和檢察機關可以根據(jù)職責內容和實際工作情況，從線索、信息、案件、機制、問責等多角度建立有特色的協(xié)作配合機制，使得兩種監(jiān)督力量能夠形成合力，最大程度發(fā)揮監(jiān)督效果。特別是要探索建立行政檢察與監(jiān)察監(jiān)督信息銜接新平臺，及時互相通報涉及行政執(zhí)法及公益訴訟的重要情況及數(shù)據(jù)信息等。另一方面，必須隨著實際情況的變化及時完善?，F(xiàn)實社會是不斷發(fā)展變化的，行政和司法領域的突出問題也是不斷變化的，監(jiān)察檢察的協(xié)作重點應當根據(jù)實際情況的變化及時豐富完善，使得協(xié)作機制能夠切實發(fā)揮效能。

（三）建立線索雙向移送和調查證據(jù)共享機制

檢察機關與監(jiān)察機關雖然監(jiān)督的對象有所區(qū)別，但兩者的職能目標是一致的，即通過履行監(jiān)督職權促進依法治國特別是依法行政。同時，兩者的業(yè)務范圍相近，更容易發(fā)現(xiàn)對方領域的案件線索。因此，應當在兩者之間建立線索移送機制。特別是在生態(tài)環(huán)境資源保護和食藥安全等民生熱點與行政公益訴訟重合領域，行政執(zhí)法領域違法輕罰、有罪不究、以罰代刑、打擊不力等問題仍一定程度存在，人民群眾對于執(zhí)法司法機關嚴格公正執(zhí)法、嚴打違法犯罪仍充滿期待。這也為監(jiān)察委員會和檢察機關進行協(xié)作提出了更高層次的要求。檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)職務犯罪線索或者公職人員違法違紀線索的，應當依法移送監(jiān)察機關;監(jiān)察機關在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機關怠于履職或者違法履職損害國家和社會公共利益的，在對相關人員依法進行處分的同時，可以將線索移送檢察機關，由檢察機關通過提起行政公益訴訟等方式督促行政機關依法履職。

同時，兩者在履行監(jiān)督職責過程中都會遇到證據(jù)的收集、篩選和使用問題，而“人”和“事”的關聯(lián)性為相關證據(jù)的共享提供了可能。從理論上講，監(jiān)察機關和檢察機關都是國家的政治機關，都代表著國家公權力，調查收集證據(jù)都是履行法律賦予的職責，取得的證據(jù)均具有公正性和權威性。因此，應當在實際辦案中建立調查證據(jù)共享機制，最大程度地實現(xiàn)證據(jù)的共享。當然，在證據(jù)的相互利用中應當對證據(jù)予以合法轉化，使得證據(jù)符合法律要求。這樣通過證據(jù)的交換共享，在有力節(jié)約監(jiān)察和司法資源的同時，可以提高辦案效率和監(jiān)督效果。當然，可以進一步豐富協(xié)作模式，特別是對于檢察機關而言，在履行行政檢察和公益訴訟職責過程中，可以采取邀請監(jiān)察委員會介入調查過程，借助于監(jiān)察調查和黨政紀責任追究的外在監(jiān)督力量，幫助檢察機關克服取證阻力。

（四）建立監(jiān)察問責與檢察監(jiān)督銜接機制

監(jiān)察監(jiān)督的目的在于對違法違紀的公職人員進行調查處分，使其承擔相應的責任。而檢察監(jiān)督的目的在于通過對行政、司法違法行為的監(jiān)督促進依法行政、司法，同時維護國家利益和社會公共利益。而現(xiàn)實中這兩者在銜接上還不夠暢通。如，實踐中存在某違法的行政行為侵害了公共利益，監(jiān)察機關依法依規(guī)對相關責任人員進行了處分，但公共利益受損的狀態(tài)并未有效消除，在這種情況下，只有檢察機關依法提起行政公益訴訟才能使得因違法行政而造成的公共利益受損狀態(tài)得到消除。然而，現(xiàn)實是復雜的，有的既違紀犯罪又損害社會公益，有的只違紀但損害社會公益不明顯，有的損害社會公益但違紀不明顯，這就需要監(jiān)察機關和檢察機關建立健全監(jiān)察問責和檢察監(jiān)督機制，通過信息共享、案件移送、結果反饋等多種形式形成監(jiān)督合力。這樣既能提高監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督的權威，也能同頻共振共同保護國家利益和社會公共利益。

（五）建立健全監(jiān)察檢察相互制約機制

監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督在相互協(xié)作、相互配合的同時，還應當呈現(xiàn)出一種相互制約的關系。這種制約關系主要體現(xiàn)在職務犯罪偵查移送與審查起訴環(huán)節(jié)，但在檢察監(jiān)督的其他環(huán)節(jié)也有所體現(xiàn)。一方面，監(jiān)察機關對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，行使法律監(jiān)督權的檢察機關工作人員自然也是其監(jiān)督對象。監(jiān)察機關有權對檢察工作人員在履職中是否存在違法違紀等問題進行監(jiān)督。另一方面，監(jiān)察機關對于調查的審判、行政人員涉嫌職務犯罪行為應當移送檢察機關審查起訴。檢察機關可以通過審查起訴對監(jiān)察委員會的職務犯罪調查活動進行監(jiān)督，對于不構成犯罪的，依法作出不起訴決定。同時，對于履職中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關所辦案件中存在行政檢察和公益訴訟案件線索的，可以建議監(jiān)察機關及時移送，對于監(jiān)察機關不及時移送的，可以通過上級檢察院向同級監(jiān)察委員會提出意見。