基于脫貧攻堅(jiān)形勢下的農(nóng)村危房改造項(xiàng)目成本控制措施

郭家國

【摘要】隨著脫貧攻堅(jiān)的縱深推進(jìn)，農(nóng)村危房改造清零任務(wù)現(xiàn)已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，做好成本控制，將有限的資金用在刀刃上，是實(shí)現(xiàn)貧困戶住房安全有保障的關(guān)鍵措施。基于精準(zhǔn)攻堅(jiān)、決戰(zhàn)決勝的要求，本文從危房鑒定、改造方案設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收結(jié)算和后續(xù)鞏固提升等5個(gè)階段，系統(tǒng)分析了農(nóng)危改成本控制中存在的主要問題，剖析問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而有針對性地提出相應(yīng)的對策和建議，以期為政府有關(guān)部門高效推進(jìn)農(nóng)村危房改造提供決策支持。

【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅(jiān);農(nóng)村危房改造;成本控制;基本措施

2020年，是全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)收官之年。受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、自然地理環(huán)境差異、建房成本高等因素制約，目前還有相當(dāng)規(guī)模的4類重點(diǎn)對象貧困戶動(dòng)態(tài)新增危房未清零，部分深度貧困戶還無力改造危房，影響了脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。農(nóng)村危房改造作為脫貧攻堅(jiān)“兩不愁三保障”中的硬指標(biāo)、硬任務(wù)，工期緊、任務(wù)重、資金統(tǒng)籌壓力大。正確研判問題，采取有效措施控制成本支出，破解資金困境已勢在必行。

1、農(nóng)村危房改造成本及資金來源

1.1 成本構(gòu)成

與一般基建項(xiàng)目不同，農(nóng)村危房改造（以下簡稱農(nóng)危改）成本主要由危房鑒定費(fèi)，改造方案設(shè)計(jì)費(fèi)，建筑安裝工程費(fèi)（包括人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)、管理費(fèi)、利潤、規(guī)費(fèi)和稅金）和工程建設(shè)其他費(fèi)（含造價(jià)咨詢費(fèi)、工程招標(biāo)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等）組成，其中危房鑒定、改造方案設(shè)計(jì)和工程監(jiān)理主要由政府相關(guān)職能部門完成，屬于間接成本，建筑安裝工程費(fèi)方面，以師宗縣為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來共改造危房17888戶，累計(jì)投資54200.64萬元，戶均改造成本約3.03萬元，其中：戶均最低改造成本1.2萬元～1.5萬元，占總戶數(shù)12%，最高約4.5萬元，占總戶數(shù)8.6%，其余89.4%戶均改造成本2.8萬元。

1.2 資金來源

目前，農(nóng)危改項(xiàng)目中約29%的拆除重建以農(nóng)戶自籌為主、政府定額補(bǔ)助為輔，其余均以政府補(bǔ)助為主、農(nóng)戶自籌為輔。政府補(bǔ)助方面，不考慮“三區(qū)三州”政策傾斜，師宗縣2017年以來戶均補(bǔ)助約2.1萬元（中央戶均補(bǔ)助1.4萬、省級戶均補(bǔ)助0.7萬元），與每戶平均改造成本相比，戶均缺口資金0.93萬元，共計(jì)缺口1.66億元需由地方財(cái)政統(tǒng)籌解決。

2、目前存在的主要問題

2.1危房鑒定階段問題

主要存在危房認(rèn)定不精準(zhǔn)，擠占有限的改造資金。農(nóng)村危房等級認(rèn)定由住建部門負(fù)責(zé)，但危房點(diǎn)多面廣，不能全覆蓋鑒定，目前除少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好的地方委托房屋鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)定外，多數(shù)地方主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）組織聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)、村三委干部及駐村工作隊(duì)進(jìn)行排查認(rèn)定，因?qū)ξ７胯b定標(biāo)準(zhǔn)把控不準(zhǔn)，出現(xiàn)將有個(gè)別輕微破損點(diǎn)的房屋認(rèn)定為C級危房，或?qū)級危房認(rèn)定為D級拆除重建，出現(xiàn)“過度改”，部分還將有禁止性事項(xiàng)的對象納入改造，出現(xiàn)“人情改”、“關(guān)系改”。

2.2 設(shè)計(jì)階段問題

主要存在“一戶一改造方案”編制質(zhì)量較差，難以指導(dǎo)施工和控制成本。一是改造方式選擇不精準(zhǔn)，個(gè)別地方為完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，改造方案主要由村（組）干部會(huì)同施工隊(duì)編制，或直接委托施工隊(duì)編制，存在迎合農(nóng)戶不合理訴求，過度修繕、超面積建房等現(xiàn)象突出，加大補(bǔ)助資金支出，同時(shí)造成貧困戶建房舉債過高，因房返貧;二是改造內(nèi)容不精準(zhǔn)，未嚴(yán)格按照“危險(xiǎn)什么、加固什么”和“缺什么，補(bǔ)什么”的思路，編制改造方案，確定改造內(nèi)容，房屋危險(xiǎn)部位漏改、安全部位錯(cuò)改層出不窮，或簡單以裝修粉刷代替危房改造的現(xiàn)象，無的放矢，難以控制工程造價(jià)。

2.3 施工階段問題

部分地方成本控制措施執(zhí)行不到位，資金使用低效。一是“三邊”現(xiàn)象突出，危改前未嚴(yán)格按改造方案編制工程預(yù)算（一般采用實(shí)物量法編制），算清每戶成本后又組織開工，成本管理在施工準(zhǔn)備階段就失控;二是統(tǒng)籌整合人、財(cái)、物等資源水平較差，其中改造質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、安全隱患多、戶均改造成本高;三是“一戶一方案”執(zhí)行效果差，個(gè)別地方直接以戶均2.1萬元的標(biāo)準(zhǔn)委托施工方定額改造，“一包了之”，導(dǎo)致“縮水改造”或“過度改造”，資金使用效率低;四是工程現(xiàn)場簽證流于形式，改造項(xiàng)目清單發(fā)生變更時(shí)，業(yè)主方口頭或電話指揮多，實(shí)地查驗(yàn)少，高估冒算多。

2.4竣工驗(yàn)收和結(jié)算階段問題

一是竣工驗(yàn)收與工程量結(jié)算未同步開展，浪費(fèi)人、物、財(cái)力。工程驗(yàn)收時(shí)，僅對“安全穩(wěn)固、遮風(fēng)避雨”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，未根據(jù)改造方案、工程簽證、照片資料，同步核實(shí)工程量清單增減情況，導(dǎo)致結(jié)算時(shí)重復(fù)勞動(dòng);二是工程結(jié)算不嚴(yán)格，部分地方實(shí)行按危改項(xiàng)目總數(shù)抽取5%～10%的比例進(jìn)行結(jié)算審計(jì)（查），或僅對工程變更簽證進(jìn)行審核，未實(shí)地收方，工程量失真，補(bǔ)助資金“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.5 后續(xù)鞏固提升（使用）階段問題

部分地方未建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，危改后續(xù)鞏固提升費(fèi)用高。一是未嚴(yán)格落實(shí)工程質(zhì)量保修金制度，存在“一交（房）了之”和“一結(jié)（算）了之”，導(dǎo)致保修期滿后，無從追究施工方責(zé)任;二是后續(xù)鞏固提升機(jī)制缺失，對保修期外的房屋未實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，導(dǎo)致新增的危險(xiǎn)點(diǎn)或危險(xiǎn)構(gòu)件無限擴(kuò)大，增加后續(xù)鞏固提升成本。

3、對策及建議

3.1危房鑒定階段成本控制

危房識(shí)別作為成本控制中最重要的基礎(chǔ)工作，應(yīng)結(jié)合實(shí)際建立“行業(yè)扶貧+屬地管理”負(fù)責(zé)機(jī)制，落實(shí)住建部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）雙主體責(zé)任，實(shí)行橫向到邊、縱向到底的網(wǎng)格化認(rèn)定模式，逐村逐戶逐房“過篩子”。一是組建鄉(xiāng)級工作組，全面摸排危房。從縣、鄉(xiāng)抽調(diào)專技人員，經(jīng)組織房屋改造基本理論和觀摩實(shí)操培訓(xùn)合格后，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）為單位、行政村為基本單元，對所有農(nóng)戶的唯一住房等級進(jìn)行初步認(rèn)定;二是成立縣級專家組，分片包保鄉(xiāng)鎮(zhèn)危房改造工作，其中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)定為A、B級房屋抽查審定，對C、D級危房全覆蓋鑒定等級，通過縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，網(wǎng)格化排查，有效破解危房存量大、周期長、鑒定費(fèi)用高等問題;三是全域篩查，鎖定對象。危房等級確定后，組織住建、扶貧、民政、殘聯(lián)等行業(yè)部門聯(lián)審比對貧困戶屬性，同時(shí)組織人社、公安、市場監(jiān)管、房管和人行等部門比對公職人員、車輛、實(shí)際經(jīng)營實(shí)體、住房和收入等方面信息，剔除有禁止性事項(xiàng)的貧困戶，精準(zhǔn)鎖定危改對象，控制資金使用范圍。

3.2設(shè)計(jì)階段成本控制

3.2.1精準(zhǔn)選擇改造方式，減少新建房投入。堅(jiān)持“以修繕加固為主、拆除重建為輔”的原則，分類施策：一是對有修繕加固價(jià)值的危房，一律實(shí)施修繕加固，能修盡修;二是對確無修繕加固價(jià)值再考慮拆除重建，“能固不建”;三是對自籌資金能力弱的深度貧困戶，由政府統(tǒng)籌資金兜底幫建，應(yīng)保盡保。

3.2.2精準(zhǔn)確定改造內(nèi)容，嚴(yán)控改造成本。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，控制建房面積，對兜底建房的深度貧困戶，嚴(yán)格按人均住房面積不低于13㎡的下限控制建房規(guī)模。對拆除重建的其他貧困戶，引導(dǎo)農(nóng)戶按人均住房面積不超過18㎡的上限建房，考慮生產(chǎn)生活需要，宜不高于25㎡，防止農(nóng)戶因建房舉債過大;二是精準(zhǔn)確定改造內(nèi)容，控制資金支出，如對破損基礎(chǔ)、墻體，木結(jié)構(gòu)（件）等進(jìn)行加固補(bǔ)強(qiáng)或更換。對跑風(fēng)漏雨的，砌墻補(bǔ)洞，更換爛瓦。對墻抬梁房屋，增設(shè)框架，補(bǔ)全抗震措施。對廚衛(wèi)、門窗、水電不完善的，補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，實(shí)行人畜分離，全面提升人居環(huán)境。

3.3施工階段成本控制

3.3.1 加強(qiáng)施工準(zhǔn)備管控。一是以行政村為單位統(tǒng)一改造，改造前根據(jù)改造方案，分戶預(yù)算每戶改造成本，匯總形成村級總改造成本，然后統(tǒng)一發(fā)包，統(tǒng)一實(shí)施，統(tǒng)一結(jié)算，在村級層面控制目標(biāo)成本，不足部分由縣、鄉(xiāng)從涉農(nóng)整合資金中統(tǒng)籌調(diào)劑;二是發(fā)揮主材和大宗材料集中采購及運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢，改造前由政府層面組織供應(yīng)商競價(jià)，優(yōu)先選擇質(zhì)量合格、節(jié)能環(huán)保、價(jià)格適中的新材料，推薦給施工方集中采購，集中運(yùn)輸，推動(dòng)降低改造成本。

3.3.2加強(qiáng)改造過程管控。一是統(tǒng)籌整合人財(cái)物資源，科學(xué)調(diào)度施工方組織流水施工作業(yè)，加快進(jìn)度，降低施工成本及管理費(fèi)用;二是動(dòng)員有一定技能或勞力的貧困戶投工投勞，在土方挖填、材料搬運(yùn)、翻檢瓦片和養(yǎng)護(hù)等非關(guān)鍵環(huán)節(jié)從事輔助作業(yè)，減輕修建房負(fù)擔(dān);三是加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管，鄉(xiāng)級整合技術(shù)力量組建包村工作組，負(fù)責(zé)日常檢查巡查，縣級專家組重點(diǎn)對地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)施工過程進(jìn)行監(jiān)管，通過建立縣鄉(xiāng)兩級同向而行、同頻共振的網(wǎng)格化管理機(jī)制，讓質(zhì)量安全消滅在萌芽狀態(tài)，同時(shí)減少監(jiān)理費(fèi)用投入;四是加強(qiáng)工程簽證管理，做實(shí)基礎(chǔ)性結(jié)算資料檔案。

3.4竣工驗(yàn)收及結(jié)算階段成本控制

3.4.1統(tǒng)籌做好工程驗(yàn)收及結(jié)算工作。以行政村為單元的危改工程竣工后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）應(yīng)及時(shí)組織村建部門、包村工作組、施工方、農(nóng)戶等對改造完工的農(nóng)房進(jìn)行竣工驗(yàn)收。在重點(diǎn)驗(yàn)收改造質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)相關(guān)痕跡資料進(jìn)行收方，做足結(jié)算功課。

3.4.2嚴(yán)格控制結(jié)算造價(jià)。一是以農(nóng)戶“一戶一檔”中的工程量計(jì)價(jià)清單表為基準(zhǔn)，對照工程簽證資料及收方紀(jì)錄，逐項(xiàng)核實(shí)改造項(xiàng)目，正確計(jì)量，防止施工方虛列改造項(xiàng)目，虛增工程量;二是對因工程量增減、物價(jià)變化等調(diào)價(jià)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)合同約定，嚴(yán)格按照《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）規(guī)定執(zhí)行。

3.5后續(xù)鞏固提升（使用）成本控制

實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，建立后續(xù)鞏固提升機(jī)制。一是嚴(yán)格執(zhí)行工程質(zhì)量保修制，項(xiàng)目實(shí)施主體嚴(yán)格按合同約定比例從結(jié)算款中扣留質(zhì)量保證金，質(zhì)量保修期內(nèi)的質(zhì)量安全隱患整改費(fèi)用由施工方負(fù)責(zé)，保修期外新增的危險(xiǎn)點(diǎn)，再由政府統(tǒng)籌資金修復(fù);二是建立跟蹤管理機(jī)制，定期組織村組干部檢查貧困戶住房，對細(xì)小危險(xiǎn)點(diǎn)及時(shí)督促農(nóng)戶自行修復(fù)，對有一定規(guī)模破損程度的，及時(shí)組織施工隊(duì)立行立改，即知即改，防止因后續(xù)鞏固措施不到位，加重改造成本支出。

結(jié)語：

做好農(nóng)村危房改造成本控制，對破解資金困境，實(shí)現(xiàn)貧困戶住房安全有保障方面發(fā)揮作用巨大。作為基層部門，應(yīng)將成本控制意識(shí)貫穿于危房改造的全過程，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)控制，將有限的資金管好、用好，這對助推脫貧攻堅(jiān)，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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[2]財(cái)政部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村危房改造資金使用管理，助力全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的通知（財(cái)社〔2019〕53號(hào)）.