蘭州城市治理問題分析研究

梁民強(qiáng)

摘要：伴隨著城市化進(jìn)程以及城市建設(shè)步伐的加快，已有越來越多的人移居到城市，城市發(fā)展和治理問題日益得到高度重視。怎樣有效地提高城市治理能力、完善城市治理體系、解決城市病等成為城市治理者關(guān)注和關(guān)心的問題。近年來，蘭州城市治理水準(zhǔn)有了很大的提高，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制機(jī)制、自然環(huán)境、歷史遺留等原因，與東部發(fā)達(dá)城市甚至部分西部城市相比，依然存在較大差距和許多不容忽視的問題，亟待改進(jìn)、提升和完善。

關(guān)鍵詞： 蘭州市;城市治理; 問題分析

一、蘭州城市及治理概況

蘭州地處西北，位于黃河上游，是甘肅省省會，是全省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，是中國陸域的幾何中心，有“西部黃河之都，絲路山水名城”的美譽(yù)，是黃河上游資源富集區(qū)，大西北的交通通信樞紐，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)城市。蘭州總面積1.31萬平方公里，其中市區(qū)面積1631.6平方公里。2019年常住人口363.87萬人，其中戶籍人口325.5萬人，暫住人口38.37萬人。全市行政區(qū)劃及面積人口分布如表1所示。蘭州市是一個多民族散雜居的城市，全市有8個少數(shù)民族超過500人，其中信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族人口約11萬人?！皟缮綂A一河”的地理生態(tài)環(huán)境決定了其人口的分布與居住呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，中心城區(qū)人口集中，社會組織相對較多;周邊城區(qū)人口分散，生活方式多樣。

一方面，蘭州市的人口規(guī)模、城市發(fā)展特點(diǎn)同大多數(shù)城市一樣，都是伴隨改革開放與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而使城市實(shí)力進(jìn)一步壯大，城市既現(xiàn)代又傳統(tǒng)，城市社區(qū)是加強(qiáng)日常城市治理工作的基本單元;另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活方式改變所引發(fā)的文化娛樂、人際互動、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、生活服務(wù)等問題如何通過科學(xué)化治理進(jìn)行解決，是當(dāng)前蘭州市營造文明和諧宜居的城市社會氛圍和建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的重大問題。

蘭州是建國后國家重點(diǎn)建設(shè)的城市之一，經(jīng)過長時間的發(fā)展和建設(shè)，當(dāng)前的蘭州已經(jīng)初具規(guī)模，從原本的一個西北小鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚的工業(yè)城市。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放以及社會體制不斷變革，蘭州不斷加快了建設(shè)的步伐，使其整體的城市規(guī)模不斷地壯大，各種城市功能逐漸地完善，城市的整體樣貌也發(fā)生了翻天覆地的新變化。近年來，蘭州市進(jìn)一步明確了城市發(fā)展定位，城市治理水平整體得到提高，治理體制逐步形成和完善，市場化、數(shù)字化正在逐步展開。同時，在整個城市治理過程中，不斷提升城市的綜合服務(wù)功能，著力保障整個城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn);注重加強(qiáng)法治建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法力度;全面加強(qiáng)市容建設(shè)，不斷提高綠化水平和綠化能力，切實(shí)改善和提高了人們的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，提升了作為甘肅省會城市的整體素質(zhì)和對外形象。

二、蘭州城市治理存在的主要問題

如前所述，蘭州的城市治理工作的確取得了顯著成效，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理理念、體制機(jī)制、歷史遺留等方面的原因，與許多發(fā)達(dá)城市相比，還是存在不小的發(fā)展差距，同時也存在著很多的問題需要改進(jìn)和完善。城市治理是一個非常復(fù)雜且層次多樣的系統(tǒng)工程，需要在動態(tài)發(fā)展中，對整個城市進(jìn)行不斷地改造，以增強(qiáng)其適用性和綜合性。因此，對城市進(jìn)行科學(xué)治理是復(fù)雜的、有難度的，也是一個比較棘手的問題。綜合分析蘭州的城市治理狀況，我們認(rèn)為還存在以下主要問題。

（一）城市治理理念模式不夠先進(jìn)，體制機(jī)制還不夠健全

截至目前，蘭州整個城市在進(jìn)行管理和治理的過程當(dāng)中，依然是以行政作為主導(dǎo)的管理和治理模式。這種治理模式還是相對的比較傳統(tǒng)，通過統(tǒng)治的理念對城市進(jìn)行改造和治理。政府在城市治理權(quán)力運(yùn)行中運(yùn)用政治權(quán)威對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，對城市治理應(yīng)該是一個上下互動、復(fù)雜、系統(tǒng)的治理過程的認(rèn)識還不到位。加之近幾年蘭州政治生態(tài)惡化的影響，對蘭州的城市建設(shè)和發(fā)展設(shè)置了重重障礙。在進(jìn)行改革和建設(shè)的過程當(dāng)中，依然受到傳統(tǒng)體制的影響和傳統(tǒng)觀念的束縛，政府對于整個城市的治理和建設(shè)承擔(dān)了太多，而對于很多的社會因素，其中包括企業(yè)、組織和民眾，則很少參與到城市治理當(dāng)中來，這在一定程度上削弱了城市治理參與者的參與度。

盡管蘭州城市治理已經(jīng)開始從“重建輕管”轉(zhuǎn)向“建管并舉”，但是在整體的治理過程當(dāng)中，有一些重要的指導(dǎo)思想在落實(shí)方面并不是非常到位，有些治理注重眼前利益而忽視長遠(yuǎn)利益、注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕視社會效益等。這種傳統(tǒng)的思想和觀念在不同程度牽制了整個城市治理的方案和策略。在某些情況下，治理會因?yàn)槔嬉约耙?guī)劃等問題出現(xiàn)松手和讓步的情形，這就必然使得整個城市的長效規(guī)范治理相對較為薄弱。雖然目前出臺了一些涉及城市治理的地方性法規(guī)，但因這些法規(guī)的執(zhí)法主體和職能方面出現(xiàn)了某些交叉，有些還出現(xiàn)了職責(zé)不明確的問題，為城市治理執(zhí)法方面帶來了許多的問題和瑕疵。就是說在整體城市治理過程中一定程度地還存在體制不順、責(zé)權(quán)交叉、統(tǒng)籌不明確、監(jiān)察不到位等情況，缺乏科學(xué)有效的制約機(jī)制和治理監(jiān)控手段，某些領(lǐng)域的法規(guī)體系還不夠完善，違法違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生且查處難度較大。

（二）城市治理投入相對不足，經(jīng)營水平比較落后

有關(guān)資料顯示，蘭州市投入城市治理的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，也不符合蘭州城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，每年投入城市基本運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)和環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足。當(dāng)然，這與蘭州的整體財力不強(qiáng)有關(guān)。但問題是這樣的治理投入并不能使得城市治理得到一個很好的效果，也不能使整個城市運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)入更好的流程和秩序，當(dāng)然也不適合大規(guī)模地對城市進(jìn)行整改和治理。這必然會使整個蘭州的基礎(chǔ)設(shè)施組建較為落后，同時在實(shí)施城市治理作業(yè)時效率低下，讓整個城市在發(fā)展和治理過程中顯得檔次不高。

城市的經(jīng)營應(yīng)該是用市場經(jīng)濟(jì)手段，對整個城市的空間、資本、人力等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行全面的重組和運(yùn)營，以保證獲得相應(yīng)的利益報酬。通過市場來進(jìn)行基礎(chǔ)性的城市經(jīng)營調(diào)節(jié)可以很好的實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也是實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)合理解決城市治理、建設(shè)資金問題的有效途徑。在以上這些方面，盡管蘭州也做出了一定的成績，取得了一定的效果，但是整體的工作還是相對落后。在城市建設(shè)和發(fā)展過程中，市場地位的顯現(xiàn)還不夠，融資渠道相對單一，有些機(jī)制還不健全甚至是缺乏，這使得蘭州與東部城市甚至一些西部城市相比依舊存在著較大的發(fā)展差距。

（三）城市學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，市民文明素質(zhì)亟待提高

建設(shè)“創(chuàng)新型城市”是當(dāng)前的熱點(diǎn)話題，一個城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就須要不斷增強(qiáng)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力，在未來城市建設(shè)和發(fā)展的過程中，創(chuàng)新必定成為城市實(shí)力增強(qiáng)最重要的動力和源泉。蘭州由于地理位置等原因，進(jìn)行科技創(chuàng)新方面的投入相對有限，相應(yīng)的產(chǎn)出也不是很理想。盡管當(dāng)?shù)赜泻芏啻笮偷钠髽I(yè)積極地進(jìn)行科技的研發(fā)，引領(lǐng)著城市的發(fā)展和進(jìn)步，但就整個城市的建設(shè)而言，其整體的科技水平依舊不容樂觀。近年來，蘭州不斷加強(qiáng)對外交流，政府也不斷組團(tuán)到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察調(diào)研，借此可以學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)來助力蘭州的城市發(fā)展，但是相應(yīng)的效果也不盡如人意。蘭州要實(shí)現(xiàn)建成現(xiàn)代化中心城市的目標(biāo)，政府要不斷增強(qiáng)建設(shè)資金投入，并促使此進(jìn)程中各個重要環(huán)節(jié)和重要方面的舉措必須落實(shí)到位。但因?yàn)橄嚓P(guān)服務(wù)不到位、配套設(shè)施跟不上等因素，致使一些舉措的成效大打折扣。這說明，蘭州學(xué)習(xí)消化知識經(jīng)驗(yàn)、并將成功經(jīng)驗(yàn)恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到本地的建設(shè)與發(fā)展上來能力還很不足。

市民的文明素養(yǎng)是一個城市文明程度的窗口。城市現(xiàn)代化要求市民必須具備良好的文明的素養(yǎng)，但由于城市人口動態(tài)性強(qiáng)、構(gòu)成復(fù)雜以及個人私利等因素，在城市治理中當(dāng)和私人利益產(chǎn)生沖突時，文明市民所具有的社會公德意識、環(huán)境意識、衛(wèi)生意識等便會被拋在一邊，再加上城市文明的宣傳教育機(jī)制還不夠健全，因而“以人為本”的城市治理理念真正實(shí)施起來有諸多的困難。較之以前，蘭州市民的整體素質(zhì)得到了明顯提高，但還存在許多亟待解決的問題，如部分市民環(huán)衛(wèi)意識低下，隨意亂扔亂倒、隨地吐痰、破壞公共設(shè)施;有些人法律意識不強(qiáng)，對執(zhí)法人員的檢查采取抵制舉動;部分市民隨意拋棄家養(yǎng)犬，致使流浪犬成群結(jié)隊(duì);還有些許人任意停放甚至惡意破壞共享單車等等，這在很大程度上加大了城市治理的難度。

（四）城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施較為滯后，形象品牌建設(shè)發(fā)展緩慢

城市規(guī)劃可以說是城市發(fā)展和建設(shè)的導(dǎo)向性目標(biāo)，具有一定的階段性特征。為了有效放寬和激活城市相關(guān)功能的發(fā)揮，就必須根據(jù)城市的發(fā)展和定位不斷地修繕城市規(guī)劃。蘭州市在城市規(guī)劃及其落實(shí)上總體是比較好的，但是也有一些問題相對較為突出。第一，城市整體的規(guī)劃時間較長，在城市建設(shè)中產(chǎn)生了很多滯后性因素，嚴(yán)重制約了城市的發(fā)展;第二，城市發(fā)展過程中在針對一些重點(diǎn)問題的解決上，周期相對較長，影響了城市整體改善的有序開展;第三，在整體規(guī)劃以及實(shí)施方面缺乏一定的統(tǒng)籌力和監(jiān)管力度;第四，城市路管線建設(shè)落后，相關(guān)配套不到位，經(jīng)常發(fā)生重復(fù)開挖現(xiàn)象，城市交通問題比較嚴(yán)重;第五，舊城改造力度以及布局功能不盡理想，設(shè)計(jì)檔次欠高，影響整個城市的形象提升。

當(dāng)前，很多城市開始注重自身城市的形象建設(shè)，并且將城市的形象建設(shè)作為城市戰(zhàn)略發(fā)展的主要目標(biāo)和任務(wù)。盡管蘭州早也注重并塑造城市形象，但對城市定位眾多過于頻繁，如“黃河之都”“旅游城市”“幾何中心”等等，模糊了蘭州形象。事實(shí)上，在很多外地人看來，蘭州依舊是落后的代名詞。這就可以說明蘭州在城市形象的建設(shè)和推廣方面進(jìn)展緩慢。同樣，對在城市發(fā)展中具有重要作用的無形資產(chǎn)——城市品牌規(guī)劃建設(shè)也相對滯后。最近，蘭州市提出了建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子高屋建瓴做出的英明決策，是加快蘭州建設(shè)和發(fā)展的新愿景，但需要克服和解決的困難問題也不少。

三、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，人們的生活日益豐富和多樣，對于生活質(zhì)量的追求也逐步提高，也更加注重精神生活。這對于城市治理來說，就提出了更高的要求。近年來，蘭州的城市治理工作在不斷摸索中取得了一些值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，但也要看到仍然存在這樣或那樣的問題。說明我們的城市治理還有很大的改善空間，要從根本上解決這些問題，除認(rèn)真分析研究城市治理中存在問題并加以整改外，要著力轉(zhuǎn)變治理理念，積極學(xué)習(xí)借鑒其它地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際探索創(chuàng)新，不斷完善蘭州城市治理體制機(jī)制，在建設(shè)現(xiàn)代化中心城市目標(biāo)定位的指引下，最終促使蘭州的城市治理工作朝著科學(xué)穩(wěn)健有序的方向發(fā)展。

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