淺談推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的途徑

陳一梅　代金芬

推動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的有序?qū)嵤M(jìn)一步明晰所有權(quán)，不斷健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地資源的合理利用，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

一、制約著“三權(quán)”分置的因素

1、小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)，寧愿土地荒蕪，不愿土地流轉(zhuǎn)。在外打工的農(nóng)民，不愿意將土地轉(zhuǎn)讓，牢牢掌控在自己手中，造成土地季節(jié)性的荒蕪。據(jù)調(diào)查，半高山以上地區(qū)季節(jié)性的拋荒耕地約占耕地面積的10%以上，大面積撂荒影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成較大損失。

2、土地零星分散、交通不便不利于“三權(quán)”分置推進(jìn)。在山區(qū)地方，多是溝壑縱橫，山高坡陡，處于高山、半高山的土地較多，這些土地多處于地塊零星、貧瘠、交通不便的區(qū)域，很難找到合適的經(jīng)營主體去流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營主體對(duì)投資農(nóng)業(yè)極為慎重。

3、簽訂合同不夠規(guī)范，產(chǎn)生糾紛，影響“三權(quán)”分置推進(jìn)。大部分土地流轉(zhuǎn)操作不夠規(guī)范，有的不簽訂書面合同，就是口頭約定，有的即使簽訂了合同，但合同條款不詳細(xì)，權(quán)利、責(zé)任等事項(xiàng)設(shè)定不全面、不規(guī)范，導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生，走上法律途徑。

4、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)發(fā)揮作用不好，對(duì)“三權(quán)”分置造成影響。雖然都建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是由于人員配置不足，經(jīng)費(fèi)沒有保障，缺乏流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)及工作機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)際發(fā)揮作用有限，特別是信息發(fā)布傳遞服務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)、流轉(zhuǎn)鑒證服務(wù)以及檔案管理等方面存在缺失。有的流轉(zhuǎn)靠經(jīng)營戶與農(nóng)民一家一戶直接面對(duì)面商談，工作難做，進(jìn)度慢。股份合作型流轉(zhuǎn)、土地入股保底分紅型流轉(zhuǎn)等流轉(zhuǎn)比例比較低，經(jīng)營業(yè)主與享有承包權(quán)的農(nóng)民的利益關(guān)系不緊密，致使流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定。有不少農(nóng)民將土地當(dāng)成生活最后的依托，由于沒有替代的保障制度，也有農(nóng)民不敢、不愿把土地流轉(zhuǎn)。

5、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體帶動(dòng)力較弱。優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不多，許多家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟(jì)組織還處于起步階段，規(guī)模過小，經(jīng)營層次較低，實(shí)力不夠強(qiáng)，輻射帶動(dòng)能力弱，不能帶動(dòng)更多的經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

二、推動(dòng)“三權(quán)”分置的途徑

1、深化對(duì)“三權(quán)”分置改革的認(rèn)識(shí)。推進(jìn)“三權(quán)分置”改革、理順土地關(guān)系，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。開展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地確權(quán)，明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)更好地維護(hù)村集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益，對(duì)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義;推進(jìn)“三權(quán)分置”，搞活農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，對(duì)提高土地資源利用效率，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，具有重要意義;培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對(duì)農(nóng)業(yè)后繼有人，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。因此，要提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，堅(jiān)定不移地推進(jìn)這項(xiàng)改革，將“三權(quán)”分置改革工作作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)之一，根據(jù)職能分工，充分發(fā)揮各職能部門作用，切實(shí)做好該項(xiàng)改革的推進(jìn)工作。

2、加強(qiáng)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置管理與監(jiān)督。確立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分置的具體范圍、原則，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分置的形式，明確分置的操作程序，規(guī)定對(duì)違規(guī)失范行為的處理辦法;規(guī)范農(nóng)村土地分置的合同，建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分置合同的指導(dǎo)、鑒證、仲裁制度;建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分置檔案，重點(diǎn)對(duì)擬出讓方的土地基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊(cè)，促進(jìn)土地順利實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”分置;要加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)分置雙方的管理，積極引導(dǎo)農(nóng)民簽訂規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)分置流轉(zhuǎn)協(xié)議，對(duì)雙方的責(zé)、權(quán)、利作出明確規(guī)定;嚴(yán)格執(zhí)行土地承包法律法規(guī)，做到土地承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)分置合同的審查、監(jiān)督，及時(shí)辦理合同變更、解除和簽證，規(guī)范合同的登記、立卷和歸檔;規(guī)范基層組織參與土地流轉(zhuǎn)的行為，不得阻撓農(nóng)民自愿合理流轉(zhuǎn)土地。

3、建立健全工作服務(wù)機(jī)制。改進(jìn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，更多采用委托流轉(zhuǎn)，由農(nóng)民先將土地委托給鄉(xiāng)、村集體，再由村集體流轉(zhuǎn)給經(jīng)營戶，這樣有利于推行整片流轉(zhuǎn)，減少土地流轉(zhuǎn)糾紛，提高流轉(zhuǎn)的實(shí)際效果。要?jiǎng)?chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，更多地推行股份合作型流轉(zhuǎn)、土地入股保底分紅型流轉(zhuǎn)等形式，促進(jìn)業(yè)主和農(nóng)戶形成利益一致的共同體，使土地的流轉(zhuǎn)關(guān)系更穩(wěn)定。完善流轉(zhuǎn)服務(wù)。要解決縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心人員和經(jīng)費(fèi)保障問題，完善工作機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮其信息發(fā)布傳遞服務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)服務(wù)、流轉(zhuǎn)合同簽訂鑒證服務(wù)以及檔案管理、糾紛調(diào)處仲裁等功能。要建立完善土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方通過公開平臺(tái)進(jìn)行交易。要做好對(duì)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)確認(rèn)服務(wù)，為抵押融資和權(quán)屬流轉(zhuǎn)提供便利，為拓展土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能創(chuàng)造條件，建立流轉(zhuǎn)保障。要認(rèn)真研究探索為符合條件的土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民建立基本生活保障制度，解決農(nóng)民后顧之憂，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)的積極性。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)管。認(rèn)真做好土地用途管制的落實(shí)，嚴(yán)格按農(nóng)業(yè)法、土地承包法和基本農(nóng)田保護(hù)條例等法律法規(guī)制止和查處擅自將耕地“非農(nóng)化”、破壞耕地行為。

4、完善政策扶持體系，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實(shí)施“三權(quán)”分置放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主要力量。要推進(jìn)家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農(nóng)場，抓好農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范提升，鞏固擴(kuò)大農(nóng)民合作社綜合社試點(diǎn)，培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。要引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益;支持新型經(jīng)營主體相互融合發(fā)展。要著力完善新型經(jīng)營主體財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、稅收、用地、項(xiàng)目扶持等政策，重視農(nóng)信擔(dān)保公司發(fā)展，為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資提供渠道。

（作者單位：1.564700貴州省遵義市赤水市金華街道農(nóng)業(yè)服務(wù)中心;2.564700貴州省遵義市赤水市農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心）