關于代表約見國家機關工作人員

席文啟

代表約見國家機關工作人員，正在從一種簡單的法律規(guī)定演變成為一種基層人大工作中的規(guī)范的監(jiān)督形式。因此，我們有必要做些梳理和探索。

一、代表約見國家機關負責人的依據(jù)

代表可以約見國家機關工作人員，是代表法的規(guī)定。代表法第二十二條規(guī)定：代表進行視察，“可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人。被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人員應當聽取代表的建議、批評和意見”。除此之外，關于代表約見問題，并沒有更多的規(guī)定。

我們似可對代表約見作如下理解。代表的這種約見權(quán)，是從代表視察引申而來的一種權(quán)利，是通過約見國家機關工作人員從而向其當面提出建議批評意見的一種權(quán)利，也是具有監(jiān)督性的一種權(quán)利。對于這種約見，法律沒有規(guī)定代表必須聯(lián)名，似乎代表個人可以提出，也可以幾個人聯(lián)名提出。當然，一般說來，代表提出約見，應當向人大常委會或者主席團提出，由人大常委會或者主席團告知被約見人員并選擇適當?shù)姆绞浇M織實施。

但是作為代表個體或者若干人行為的代表約見，如果缺少人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的精心組織和大力支持，是很難實施并取得相應效果的。要把代表約見作為一種有法律效力的監(jiān)督形式運用起來，就需要人大常委會或者主席團的積極介入和認真組織并進行相應的規(guī)范。從目前的實際情況來看，在各地開展的代表約見活動中，都是由于人大常委會和主席團發(fā)揮了積極作用而取得成效的。

二、代表約見國家機關負責人活動舉例

下面，我們先看幾個實例。

1.浙江省東陽市（屬于金華市管轄）的做法。自2013年開始，東陽市推動實施代表約見制度，調(diào)動了代表履職的積極性，促進解決了一些老大難問題。2012年施侍偉當選縣人大常委會主任，他發(fā)現(xiàn)代表們在會議期間履職很積極，但是卻不知道閉會期間如何履職。而且代表們閉會期間提出議案建議解決的周期比較長，督辦效果也比較低。如何破解這個難題？有同志認為，代表法規(guī)定的代表約見是一個突破口。但是法律對此缺乏具體規(guī)范，難以操作。針對這些問題，常委會決定先從制定約見規(guī)則入手。于是，常委會著手在制定約見制度方面開展了工作。2013年8月，常委會制定了《東陽市人大代表約見地方國家機關負責人暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對代表約見的事由、途徑、對象、流程及結(jié)果運用等作出明確規(guī)定。《辦法》對約見的法律規(guī)定做了一些細化和拓展。比如，法律規(guī)定約見只有在視察中才能提出;對此，《辦法》拓寬了約見渠道，規(guī)定代表可以就視察、調(diào)研、工作評議等活動中發(fā)現(xiàn)的問題，以及多數(shù)選民意見比較大的問題等，都可以提出約見。這樣，約見事由就包括了憲法法律實施情況、人大決議決定貫徹執(zhí)行情況、人大常委會列入審議議題的相關事項、代表議案建議辦理情況、人民群眾普遍關心的生產(chǎn)、生活、社會熱點難點問題等，都可以作為約見的理由。這樣一來，就使得代表們有事可約、有事就能約。比如，《辦法》還規(guī)定，代表約見不以代表個人名義進行，必須在人大常委會組織之下，依照規(guī)則、按照流程進行?！掇k法》規(guī)定的約見程序，可以由代表3人以上聯(lián)名申報，書面提出，注明約見對象、約見事由、擬提出意見建議等。由代表小組或者代表所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、街道人大工委申報。約見申報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或者街道人大工委初審，報人大常委會分管副主任、主任審查批準;重大問題，需報請主任會議批準。然后，由代表工作部門通知代表和約見對象，做好溝通協(xié)調(diào)工作。審批程序一般在5個工作日完成，批準后5個工作日安排約見，約見后5個工作日形成約見的書面材料送人大常委會備案，有關部門在三個月內(nèi)向人大常委會反饋辦理結(jié)果并回復代表。此外，《辦法》還規(guī)范了代表指定約見人（一般要求相關單位一把手出席）、主持人（所在代表小組組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任，或者由人大常委會指定主持人）、參加人（聯(lián)名代表或者同一代表小組代表，常委會相關工作機構(gòu)人員等）?！掇k法》還規(guī)定，代表可以詢問、提出意見建議;約見對象必須如約而至，如實回答問題，可以現(xiàn)場答復。如遇重大問題，可以依照規(guī)定轉(zhuǎn)為人大常委會專題詢問，甚至是依法進行質(zhì)詢。

2.山東省羅莊區(qū)（屬于臨沂市管轄）的做法。羅莊區(qū)人大常委會從代表議案建議中選擇代表約見主題，并且在開展代表約見活動之前做了大量的準備工作，甚至由常委會安排和組織約見活動，以便增強約見效果。2017年5月，羅莊區(qū)人大常委會從代表議案建議中篩選確定了貫徹落實河長制、推動水生態(tài)綜合治理作為開展代表約見活動的主題。隨即農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會組織開展全區(qū)水生態(tài)專題調(diào)研，對域內(nèi)河流水質(zhì)、排污、違建等方面情況進行了明察暗訪，并通報相關代表，使提出建議批評意見并準備參加約見的代表知情知政。9月，常委會又組織代表對全區(qū)河長制實施情況和水生態(tài)治理工作進行專項視察，為代表約見做程序上的準備。準備工作就緒后，11月初，提出相關議案建議的11名代表，以會議的形式與政府水務、環(huán)保、住建等7個部門的主要負責人進行約見對話。在約見現(xiàn)場，11名代表提出了11個問題和建議;人大常委會領導要求政府及其職能部門高度重視、切實解決這些問題。約見之后，常委會成立了5個專項督導組，11名代表位列其中，參與跟進督辦。至2018年10月，該區(qū)23條主要河流區(qū)域、街鎮(zhèn)、村三級河長制全部到崗就位，巡河、護河、清河工作全面展開，政府投入3億多資金對14條河流溝渠進行綜合治理，取得了初步成效。11月，在約見一周年之際，常委會組織代表開展約見后視察，聽取相關報告，對一年來政府相關工作進行“回頭看”，由約見代表進行現(xiàn)場點評，并對相關工作提出進一步要求。這是一次由人大常委會組織的鮮活生動的代表約見活動。人大常委會從選題的確定、問題的提出、活動的組織，到后續(xù)的督辦跟進、跟蹤監(jiān)督等都精心策劃、精心組織，既保障了代表權(quán)利的落實，又保證了監(jiān)督實效的到位。按照《區(qū)代表約見國家機關負責人工作辦法》的規(guī)定，如果約見代表對辦理情況不滿意，可以提出再次約見要求，由人大常委會啟動循環(huán)約見，直至問題解決。這項工作的意義在于，通過人大常委會對代表約見活動的領導和組織，豐富了人大監(jiān)督形式，把代表個人行為上升為人大常委會的組織行為;同時也豐富了代表履職形式，調(diào)動了代表參與人大監(jiān)督的積極性（前后共有80多人次的代表參與了這項工作）。這項工作取得了“黨委認可、政府支持、代表滿意、群眾稱贊”的效果，約見監(jiān)督見到了實效。

3.湖南省長沙市的做法。2017年6月，長沙市人大常委會制定了《市代表約見本級國家機關負責人暫行辦法》，他們組織的代表約見活動就是按照這個辦法組織實施的。2017年，市人大代表戴志敏、尹忠東、胡明三人提出關于在多層住宅增設電梯的建議，市人大隨即確定作為當年重點建議督辦。2018年1月，政府出臺增設電梯管理問題的通知，人大常委會主任會議對該通知進行了專題研究。3月以后政府相關部門又陸續(xù)出臺了兩個規(guī)定，力圖解決一些問題。但是有些操作中的問題成了攔路虎，比如申請手續(xù)繁雜、資金渠道不明、運行管理職責不清等，致使問題沒有得到解決。2018年11月4日，湖南省長沙市人大常委會就此組織部分代表約見市政府及住建委、規(guī)劃局、質(zhì)監(jiān)局負責人，就長沙既有多層住宅增設電梯問題進行溝通;市人大常委會一位副主任、政府一位副市長出席。這是長沙市人大常委會第一次開展代表約見活動。在約見會上，3名代表直言現(xiàn)狀，政府部門認真回復，并當場就解決這些問題表態(tài)發(fā)言，使得問題的解決有了進展。

4.廣東省郁南縣（屬于云浮市管轄）的做法。郁南縣人大常委會抓住代表反映、群眾關心的熱點問題，主動開展代表約見，推動問題的解決。2019年6月，20余名縣人大代表約見水務局、財政局官員，就“村村通自來水工程”一拖再拖問題，進行詢問，提出意見。該項工程是政府承諾的工程，涉及15個鎮(zhèn)、154個行政村、44.45萬人的飲水安全問題。在年初的人代會上，多位代表就此提出建議，要求加快工程進度。人大常委會在督辦建議的過程中，就此進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)群眾對此事多有反映。在充分調(diào)查研究的基礎上，常委會決定安排提出建議的代表約見水務局、財政局負責人，由代表就此進行詢問，了解情況，提出建議，督促工程進度。此舉得到代表們的充分肯定。

5.浙江省柯橋區(qū)（屬于紹興市管轄）平水鎮(zhèn)的做法。平水鎮(zhèn)人大主席團把代表約見活動推向行政村一級，取得成效。2018年11月26日，平水鎮(zhèn)王化片中心村，在村代表聯(lián)絡站舉行首次村級代表約見會。與會代表共提出8個問題，包括飲用水源保護問題、村集體閑置廠房利用問題等。鎮(zhèn)政府有關負責人逐一做了答復。鎮(zhèn)政府一時難于解決的問題，由鎮(zhèn)人大主席團報請區(qū)人大常委會協(xié)助推動解決。代表約見在浙江省市縣級人大已經(jīng)司空見慣，但是在村鎮(zhèn)級卻是罕見，平水鎮(zhèn)的代表約見算是開了先河，而且在平水鎮(zhèn)已經(jīng)形成了代表約見工作的一些成熟做法，包括約見問題的來源、約見會議的組織、約見意見的辦理和督辦等。

關于組織代表開展約見活動還有許多地方都在實踐，就不一一介紹了。

三、代表約見國家機關負責人做法概括

我們可以從上述實例中對代表約見國家機關負責人的主要做法做些概括。

1.約見的主體。按照法律規(guī)定，人大代表是約見的主體，這一點沒有問題，但是法律對約見主體的數(shù)量沒有規(guī)定。一些地方對此作出規(guī)定，比如代表3人以上可以作為約見主體。

2.約見的事由。法律規(guī)定，代表在視察過程中可以就發(fā)現(xiàn)的問題進行約見，但是并沒有規(guī)定約見的具體事由。這一點，各地在開展代表約見時，就約見事由做了一些細化和拓展。包括：比如，代表在視察、調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題;比如，代表提出的議案、建議長期得不到有效辦理的問題;比如，代表反映多次未能解決的群眾關心關注的熱點、難點問題;甚至包括了人大常委會審議意見得不到落實的問題;等等。

3.約見的程序。關于代表約見國家機關負責人的具體程序，法律沒有規(guī)定，一些地方就此作出了規(guī)定。比如，上述實例中有縣級人大代表可以向所在街道的人大工作機構(gòu)提出約見申請;申請由人大街道工作機構(gòu)初審后向人大常委會主任會議正式提出，經(jīng)主任或者主任會議批準可以組織約見活動。據(jù)理，如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大代表，應該是由代表向所在代表小組或者代表聯(lián)絡站提出約見，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或者主席團批準后組織實施。

4.預見的對象。按照法律規(guī)定，應該是代表所在行政區(qū)域本級或者下級的國家機關負責人。這一點各地在約見活動中都是遵循了的。我理解，“本級國家機關負責人”，應是指與代表層級相同的各個國家機關的負責人;“下級國家機關負責人”應是指代表同級國家機關下屬部門的負責人。比如，縣級代表約見對象可以是縣級政府負責人，也可以是縣級政府委辦局的負責人，或者是縣級政府派出機構(gòu)（街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理層等）的負責人等。一些地方制定的約見辦法中對被約見對象的出席問題作出了具體規(guī)定，也是很有必要的。

5.約見的組織。這一點，法律沒有規(guī)定，但是約見總得需要有組織者。按照我的理解，在上述實例中，以縣級人大代表為主體的約見活動，其批準者是人大常委會主任或者主任會議，其組織者應該是向主任會議提出申請的人大機構(gòu)，比如人大街道工作機構(gòu)。依理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以向所在的代表小組、代表聯(lián)絡站提出約見申請，由該代表小組、代表聯(lián)絡站向人大主席團提出申請，經(jīng)主席團批準，由代表小組合作代表聯(lián)絡站組織實施。實例中的第5例應該就是這樣的。約見活動的主持人，可以是代表所在人大街工委的負責人或者是代表小組、代表聯(lián)絡站的負責人，也可以由約見活動的批準者指派有關人員（應該具有代表身份）。

6.約見的過程。由主持人介紹約見主體和約見對象并且說明約見意圖，然后由約見代表提出相關問題，被約見對象進行答復。期間可以進行詢問和答詢，也可以就相關事項進行交流、溝通。約見代表提出的問題包括意見和建議以及被約見對象所做的答復，都應該記錄在案，以備查詢和督辦。如果能夠形成正式的意見要求和答復承諾（可以用約見會議紀要的形式）就更好。

7.意見建議的辦理。對于代表提出的意見建議，國家機關負責人的表態(tài)或答復，應該按照雙方形成的約定，進行有效的辦理，辦理完成之后應該向提出約見的代表進行反饋（可以是書面反饋，也可以是當面口頭反饋），并以適當形式聽取代表意見。辦理結(jié)果應當采取適當方式公布。

8.意見建議的督辦。如果代表提出的意見建議有關方面辦理順利、代表滿意，就不需要人大出面督辦。如果辦理不順利，甚至沒有辦理，人大就需要進行督辦。督辦的形式可以有多種，包括組織代表視察辦理情況、人大機構(gòu)聽取辦理情況匯報，也包括上述實例中提到的再次進行約見等，直至辦理取得實效。

以上所說，是根據(jù)上述實例進行歸納概括形成的代表約見工作的一般規(guī)則，其中也包括了本人對某些環(huán)節(jié)的分析和補充。應該說，這就是目前各地開展的代表約見活動的基本面貌。

四、兩點建議

我覺得，目前日漸活躍的代表約見國家機關負責人（有人為了簡便，一些地方把國家機關負責人簡稱為官員——即代表約見官員）活動，正在從法律中不怎么起眼的一個簡單規(guī)定，逐漸演變成為地方人大特別是基層人大經(jīng)常性使用的一種比較規(guī)范、比較正式的監(jiān)督形式。在代表約見國家機關負責人的實際運作中，不論是約見的提出、約見的事由、約見的組織，還是約見結(jié)果的運用等，都已經(jīng)從簡單的法律規(guī)定大大地向前發(fā)展了。這應該是一個很好的事情，是地方人大工作實踐中的一個創(chuàng)造，值得點贊。

這里，不揣冒昧，提出兩點建議：

其一，建議在代表約見活動已經(jīng)開展起來或者準備開展的地方，應該優(yōu)先考慮制定一個本地區(qū)的代表約見辦法，就像上述實例中已經(jīng)有地方做了的那樣。這樣做的好處是，可以使得約見活動在本地區(qū)有據(jù)可依、有章可循，便于規(guī)范操作，不至于一次一個樣、一處一個樣。我認為，這是在開展代表約見活動之前就應該先做的事情，如果事情已經(jīng)做起來了，還沒有來得及制定相應的規(guī)范性文件，那就應該盡快制定。開始時，可以作為暫行規(guī)定，經(jīng)過一段實踐之后再進行修訂，成為正式文件。

其二，建議全國人大常委會法工委考慮，在適當?shù)臅r候就此進行深入的調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，梳理問題，加以規(guī)范，進行指導，并且在適當時候在法律規(guī)范方面進行相應的完善。比如，目前在各地實踐中對于約見事由的相應拓展，就有在法律方面進一步完善的空間和必要。

（作者系北京市人大常委會退休干部）