全國人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律適用的合憲性分析

焦洪昌 曹舒

全面依法治國作為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，要求必須實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)同步，“始終堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治”[1]。在新的改革思路的引領(lǐng)下，由全國人大常委會(huì)按照法定程序授權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)停止適用部分法律規(guī)定，使得深化改革對(duì)法律規(guī)則靈活性的客觀要求與法律穩(wěn)定性之間的緊張關(guān)系得以緩解，為試點(diǎn)改革破除制度性障礙，構(gòu)成了新時(shí)代實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)的新的制度設(shè)計(jì)?？疾焓跈?quán)暫停法律適用的合憲性是理論界和實(shí)務(wù)界面臨的重大問題，這主要基于：其一，處理好改革先行試點(diǎn)與法律普遍適用的關(guān)系正是實(shí)現(xiàn)法治引領(lǐng)和規(guī)范改革機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容[2]。其二，授權(quán)暫停法律適用是憲法有關(guān)全國人大及其常委會(huì)職權(quán)規(guī)定的具體實(shí)施，關(guān)乎法律的普遍性以及法制統(tǒng)一原則，確保該制度的合憲性是保證憲法有效實(shí)施和發(fā)展的前提之一。其三，“改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)”[3]。改革的長期性及不斷深化決定了授權(quán)暫停法律適用在今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)還將繼續(xù)實(shí)施。因此，在對(duì)該制度開展合憲性考察的基礎(chǔ)上，需要明確其憲法界限，消弭今后該制度運(yùn)行中可能存在的違憲風(fēng)險(xiǎn)。

自授權(quán)暫停法律適用實(shí)施以來，學(xué)界就對(duì)其合憲合法性存在較大爭論，主要圍繞授權(quán)決定的位階[4]、主體的適格[5]、全國人大常委會(huì)的職權(quán)[6]、合憲性推定原則[7]等展開論述。既有研究成果揭示了暫停法律適用中的合法性問題，使相關(guān)研究從宏觀性制度描述進(jìn)入到了微觀分析層面，但是并未從制度運(yùn)行的合憲性角度予以論述，較少涉及合憲性支持及其憲法理論，即使注意到了憲法在該制度運(yùn)行中的重要性，對(duì)于其憲法判斷也較為簡單化，缺乏具體展開。全國人大常委會(huì)授權(quán)暫停法律適用在通過立法程序獲得民意正當(dāng)性之外，也需要通過憲法規(guī)范和原則的審視，并借此確定其合憲性邊界。本文選擇回歸憲法文本，在分析授權(quán)暫停法律適用中的憲法理論的基礎(chǔ)上，探討該制度的合憲性，并分析其應(yīng)堅(jiān)持的憲法界限，這既是討論授權(quán)暫停法律適用必要的出發(fā)點(diǎn)，也是理解該制度不斷推行的基礎(chǔ)。

一、授權(quán)暫停法律適用中的憲法理論

（一）全國人大及其常委會(huì)憲法職權(quán)的界限

立法權(quán)居于我國國家權(quán)力體系的首要位置，通過立法權(quán)的行使將人民的意志法律化，進(jìn)而由居于從屬地位的司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)來適用和執(zhí)行已經(jīng)法律化的人民意志[8]。全國人民代表大會(huì)自身的憲法地位以及廣泛的民意基礎(chǔ)決定了其職權(quán)范圍比全國人大常委會(huì)更廣，而全國人大常委會(huì)地位的從屬性、權(quán)力的依他性也決定了其職權(quán)的有限性[10]。正如胡喬木曾指出，“加強(qiáng)了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的地位和作用，但全國人大常委會(huì)不能完全同全國人大并列起來”[9]。因此，既然全國人大常委會(huì)附屬于全國人大，其職權(quán)也只能附屬于全國人大，據(jù)此全國人大當(dāng)然也就享有全國人大常委會(huì)的職權(quán)[11]，而全國人大常委會(huì)除了可以行使憲法所明確規(guī)定的法定職權(quán)之外，對(duì)于有關(guān)其他事項(xiàng)的職權(quán)的行使必須得到全國人大的授權(quán)。鑒于此，對(duì)暫停法律適用的憲法考察首先需要明確該權(quán)力行使是否屬于全國人大常委會(huì)的職權(quán)范疇。

2015年3月修改的《立法法》第十三條明確了全國人大及其常委會(huì)“授權(quán)暫停法律適用”的職權(quán)，為該項(xiàng)制度的創(chuàng)設(shè)提供了合法性基礎(chǔ)，然而憲法文本對(duì)該職權(quán)規(guī)定的缺失卻使得授權(quán)暫停法律適用在憲法層面被邊緣化。當(dāng)下該制度實(shí)施面臨的憲法問題之一是授權(quán)暫停法律適用是否屬于全國人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)之一。有學(xué)者認(rèn)為，“暫停法律適用不應(yīng)從憲法或者法律的兜底條款中推論出來，即不應(yīng)該是推定的權(quán)力，而應(yīng)該是明確規(guī)定的權(quán)力”[12]。這一問題屬于憲法學(xué)角度的元憲法問題，對(duì)憲法規(guī)定本身的質(zhì)疑對(duì)通過憲法修改將“授權(quán)暫停法律適用”納入全國人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)或許具有意義，但問題的解決不能依賴于未來修憲，在憲法尚未明確擴(kuò)充全國人大及其常委會(huì)立法職權(quán)之前，需要基于現(xiàn)有的憲法規(guī)范框架來審視授權(quán)暫停法律適用制度。進(jìn)一步思考，其問題的關(guān)鍵在于在憲法沒有明確賦予全國人大及其常委會(huì)該項(xiàng)權(quán)力的情況下，《立法法》第十三條對(duì)憲法文本中有關(guān)全國人大及其常委會(huì)職權(quán)規(guī)定的擴(kuò)展是否合憲。

（二）國家法制統(tǒng)一原則的實(shí)施

我國統(tǒng)一的多民族國家的國情以及單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，這既有助于形成強(qiáng)有力的國家政權(quán)，也是人民民主專政的體現(xiàn)和要求。1982年憲法在第五條增加了“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的規(guī)定，法制統(tǒng)一原則作為法治原則的基本要求在憲法層面得以體現(xiàn)，并貫穿于立法、執(zhí)法、守法的全過程。法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵具有多樣性，主要包括法律制度、法律規(guī)范的體系化與統(tǒng)一化，以及法律運(yùn)行的統(tǒng)一[13]。同樣，蔡定劍教授認(rèn)為，所謂法制統(tǒng)一，既要求立法上的統(tǒng)一，也強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施上的統(tǒng)一。前者主要是指立法權(quán)的統(tǒng)一，即由全國人大及其常委會(huì)行使我國國家立法權(quán)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法屬于全國人大立法權(quán)的一部分[14]。后者主要指法的一體適用，即全國人大及其常委會(huì)制定的法律，在中國主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力。

全國性法律的統(tǒng)一適用不僅由獨(dú)立統(tǒng)一的主權(quán)國家的性質(zhì)所決定，更是一個(gè)民主法治國家堅(jiān)持法律面前人人平等的應(yīng)有之義[15]。試點(diǎn)改革通過暫停法律適用這種“試驗(yàn)性立法”方式推行，對(duì)不適宜改革實(shí)踐的法律暫停適用，待時(shí)機(jī)成熟再在全國范圍內(nèi)對(duì)該法律進(jìn)行修改，這必然出現(xiàn)試點(diǎn)改革區(qū)域內(nèi)外在全國性法律適用上的非一致性，即同一部法律在不同地區(qū)產(chǎn)生不同效力的現(xiàn)象，法制統(tǒng)一原則在此便成了“燙手山芋”。有學(xué)者認(rèn)為，這種立法權(quán)力的分配或特別授權(quán)，漠視了現(xiàn)有的地方競(jìng)爭“打擦邊球”推進(jìn)制度變革的事實(shí)[16]。還有學(xué)者擔(dān)憂這將形成“法律豁免區(qū)”，并形成事實(shí)上的治外法權(quán)，違背公平改革的價(jià)值追求[17]。另有學(xué)者認(rèn)為，出于特定目的的考量，對(duì)已經(jīng)制定生效的法律法規(guī)在其特定的效力范圍內(nèi)暫時(shí)停止適用，直接違背了法律的普遍性要求[18]。授權(quán)暫停法律適用勢(shì)必影響部分法律在改革地區(qū)的實(shí)施狀況，其法律適用的局部性調(diào)整是否構(gòu)成對(duì)法制統(tǒng)一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應(yīng)。

（三）權(quán)利平等原則的實(shí)施

法律面前的平等所體現(xiàn)的基本精神則是法律平等地適用于一切公民，在適用中不能有法律未事先規(guī)定的特權(quán)和例外[19]。法律的普遍性決定了法律不是針對(duì)某一個(gè)人或某一區(qū)域的人，而是全體公民，所設(shè)想的適用對(duì)象也非特定事件而是一般現(xiàn)象。只有公民平等地適用法律，才能保證所有成員平等享有社會(huì)提供的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展機(jī)會(huì)[20]。由此自然延伸出的是，人人在法律上享有平等的權(quán)利是“公民在法律面前一律平等”的核心內(nèi)容。權(quán)利平等既要求在權(quán)力分配上堅(jiān)持無差別待遇原則，還強(qiáng)調(diào)將平等原則貫穿于所有法律實(shí)施過程中，包括適用法律上的整齊劃一、守法上的無差別對(duì)待[21]。既然法的平等原則要求每一個(gè)自然人在立法、執(zhí)法、司法全過程獲得平等對(duì)待，那么由一定公民組成的集合體的各區(qū)域自然也應(yīng)平等適用法律、平等享有權(quán)利。因而，不同地區(qū)同一法律適用上需要堅(jiān)持平等性，在法律沒有特殊規(guī)定的情況下，任何區(qū)域都不能超越法律而享有特權(quán)[22]?；诟母锇l(fā)展的需要以決定的形式授權(quán)特定地區(qū)暫停法律適用，表明了改革試點(diǎn)區(qū)域在法律適用上享有“特殊權(quán)利”。有學(xué)者就指出，特權(quán)就是要求法律保護(hù)自身以經(jīng)常突破法定界限[23]。還有學(xué)者認(rèn)為，這種法律適用上的差異性特權(quán)所導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡既是對(duì)法制統(tǒng)一原則的挑戰(zhàn)也違背了平等原則[24]。盡管這種方式契合了改革的需要，且相較于過去“改革先行、先破后立”的改革方式已有較大進(jìn)步，但是暫停法律適用的做法“只是實(shí)現(xiàn)了為了改革發(fā)展的需要從直接沖突現(xiàn)有法律規(guī)范的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^形式合法的方式謀求差別對(duì)待的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范面前的不平等向規(guī)范內(nèi)的不平等的轉(zhuǎn)變”[25]。因此，需要通過對(duì)憲法原則和規(guī)范的審視來思考授權(quán)暫停法律適用對(duì)權(quán)利平等原則造成的影響。

二、授權(quán)暫停法律適用的合憲性證成

（一）基于憲法文本的考察

正如改革開放初期的改革思路一樣，授權(quán)暫停法律適用也經(jīng)歷了“先實(shí)踐、后立法”的發(fā)展路徑。從最早授權(quán)暫停法律適用的實(shí)踐來看，官方認(rèn)為，該制度實(shí)施的依據(jù)來自于憲法第八十九條兜底條款的規(guī)定，即國務(wù)院享有“全國人大和全國人大常委會(huì)授予的其他職權(quán)”，從這一條款推導(dǎo)出國務(wù)院可以基于全國人大常委會(huì)的授權(quán)在行政審批制度改革中暫停適用部分法律規(guī)定。但這一依據(jù)的認(rèn)定僅停留在政策層面，憲法文本第六十二條和第六十七條并未對(duì)授權(quán)暫停法律適用加以認(rèn)定，該項(xiàng)職權(quán)在憲法法律規(guī)范上的缺位形成了授權(quán)暫停法律適用的必要性與合憲性之間的鴻溝?？梢?，早期的授權(quán)暫停法律適用缺少憲法法律文本依據(jù)。

2015年《立法法》第十三條的增加為授權(quán)暫停法律適用提供了合法性依據(jù)，也意味著對(duì)此前改革試點(diǎn)中暫停法律適用的肯定。然而基于憲法文本的考察，我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，憲法第六十二條和第六十七條尚未確認(rèn)授權(quán)暫停法律適用這一職權(quán)。鑒于此，則需要進(jìn)一步判斷《立法法》第十三條的合憲性，需要從以下兩方面加以分析。

第一，全國人大是否當(dāng)然擁有授權(quán)暫停法律適用的憲法職權(quán)？全國人大授權(quán)的職權(quán)范圍在于：一是憲法明確規(guī)定屬于自己的職權(quán)，二是基于其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由其行使的職權(quán)。根據(jù)憲法第六十二條的規(guī)定，作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大是否具有在改革過程中授權(quán)暫停適用部分法律規(guī)定的職權(quán)？所謂最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)是指“掌握或者擁有最重要和最根本的國家權(quán)力的機(jī)關(guān)”[26]，其在公權(quán)力機(jī)關(guān)序列中具有“相對(duì)優(yōu)越性”[27]。1954年憲法草案的報(bào)告指出，全國人大完全統(tǒng)一地行使最高的國家權(quán)力，能夠?qū)θ珖缘闹卮髥栴}作出決定并監(jiān)督其實(shí)施[28]。有學(xué)者認(rèn)為，憲法第六十二條的兜底條款指的是盡管憲法和法律尚未明確該職權(quán)的歸屬，但基于對(duì)該職權(quán)的性質(zhì)和對(duì)全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)的判斷，可以認(rèn)定某項(xiàng)職權(quán)應(yīng)由全國人大行使[29]。其中，凡是具有創(chuàng)制性、全局性、根本性的事項(xiàng)，則屬于憲法第六十二條第十六項(xiàng)規(guī)定的職權(quán)[30]。授權(quán)暫停法律適用直接關(guān)乎全國性法律在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)外的效力與否，既涉及法律的普遍性和統(tǒng)一性，又影響試點(diǎn)改革的推進(jìn)及其成果在全國的復(fù)制推廣。憲法確認(rèn)了全國人大最高立法機(jī)關(guān)的地位，其有權(quán)制定和修改一系列基本法律，自然也就有權(quán)限制部分法律規(guī)定在特定區(qū)域或特定實(shí)施機(jī)關(guān)的適用?？梢?，無論從全國人大的性質(zhì)還是暫停法律適用的實(shí)踐判斷，授權(quán)暫停法律適用理應(yīng)屬于行使最高國家權(quán)力的全國人大的職權(quán)之一。

第二，全國人大常委會(huì)是否通過憲法第六十七條第二十二項(xiàng)獲得該職權(quán)？憲法規(guī)范具有原則性與抽象性的特點(diǎn)，法律則是憲法規(guī)范的具體化，因此，憲法需要通過具體化的法律規(guī)范得以實(shí)施，這也意味著判斷法律條款的合憲性與對(duì)相應(yīng)憲法條款的解釋是同步進(jìn)行的。從這一角度出發(fā)，立法的過程也是對(duì)憲法進(jìn)行解釋的過程，通過制定法律實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的具體化可以看成是一種廣義上的憲法解釋活動(dòng)[31]。正如有的學(xué)者所言，立法成為發(fā)展憲法的主流方式[32]，憲法實(shí)施的主要路徑就是憲法規(guī)范的法律化[33]。因此，審查具體法律規(guī)范的合憲性，應(yīng)將其與相應(yīng)憲法文本進(jìn)行比較。憲法性法律作為離憲法最近的法律，使得憲法的核心內(nèi)容得以延伸[34]。立法法是憲法有關(guān)立法權(quán)行使規(guī)則的具體化，而全國人大新增《立法法》第十三條，體現(xiàn)了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，是全國人大通過立法的形式將自身所享有的“授權(quán)暫停法律適用權(quán)”授予全國人大常委會(huì)，其構(gòu)成了對(duì)憲法第六十七條第二十二項(xiàng)的解釋[35]，是對(duì)憲法有關(guān)全國人大常委會(huì)職權(quán)規(guī)定的豐富與發(fā)展。

可見，《立法法》第十三條是憲法立法權(quán)力運(yùn)行規(guī)則得以有效實(shí)施的具體體現(xiàn)，為授權(quán)暫停法律適用提供了法律依據(jù)，其與憲法有關(guān)全國人大及其常委會(huì)的職權(quán)規(guī)定具有內(nèi)在一致性?；诜梢?guī)范與憲法文本的比較發(fā)現(xiàn)，《立法法》第十三條是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)，是憲法文本內(nèi)容的具體化和延伸，授權(quán)暫停法律適用符合形式合憲性的要求。

（二）基于憲法目的的考察

對(duì)授權(quán)暫停法律適用的“目的正當(dāng)性”判斷，意在審視該制度的目標(biāo)是否具有憲法上的正當(dāng)性。在審查方式上，從憲法規(guī)范之客觀目的或立法原意出發(fā)進(jìn)行解釋，判斷其是否基于憲法目的的考量。

第一，憲法序言規(guī)定了“堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的“改革條款”。“當(dāng)代中國的憲法變遷，從一開始就和整個(gè)社會(huì)的大變革息息相關(guān)”[36]，憲法中的“改革條款”不單指改革措施的推行，也包括對(duì)保障改革順利推進(jìn)的靈活性制度的創(chuàng)設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，更需要在既有的憲法規(guī)范框架內(nèi)創(chuàng)新改革思路與方式。授權(quán)暫停法律適用旨在避免改革內(nèi)容與法律規(guī)則的不協(xié)調(diào)，保障改革順利推進(jìn)，其授權(quán)改革試點(diǎn)涵蓋多項(xiàng)改革領(lǐng)域，是憲法“改革開放”基本國策和“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”任務(wù)的具體實(shí)施。同時(shí)，“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”既是“改革開放”的重要內(nèi)容也是其必然結(jié)果，而“實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國民待遇原則，建立與國際化、全球化的市場(chǎng)準(zhǔn)入體系相適應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系，就是堅(jiān)持改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法目的”[37]。授權(quán)暫停法律適用制度起步于經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域，正是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)化程度不足”的困境，符合改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的憲法目的。而如果一味地強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一，不以授權(quán)決定的方式保證改革“先行先試”，將面臨巨大的改革風(fēng)險(xiǎn)，亦或扼殺改革的火種，最終延緩國家的改革進(jìn)程及社會(huì)進(jìn)步，原因在于：一是社會(huì)主義法律體系的形成使得“先改革、后立法”的改革思路不再具有適當(dāng)性;二是改革的全面深入要求改革應(yīng)當(dāng)科學(xué)穩(wěn)妥地推進(jìn)，最大限度地規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)，降低改革成本與阻力。由此，十八屆四中全會(huì)提出了“授權(quán)決定和改革決定”的改革路徑。

第二，憲法總綱規(guī)定了“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的“法治條款”。1999年憲法修正案把“依法治國”作為國家的根本任務(wù)確立下來，十八屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)期“依法治國”提出了新的要求，完善的法律體系以及良好的立法、執(zhí)法、司法制度等是依法治國必不可少的組成要素。授權(quán)暫停法律適用作為修改法律的試驗(yàn)程序[38]，是在法律修改的必要性尚不明確的情況下，通過采取局部“試錯(cuò)”性質(zhì)的檢驗(yàn)措施為法律的修改提供依據(jù)[39]，以實(shí)現(xiàn)“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，重大改革于法有據(jù)。截至2019年12月底，授權(quán)暫停適用的46部法律中，有24部法律基于試點(diǎn)改革的實(shí)踐效果完成了修改，修改率為52.2%，這表明授權(quán)暫停法律適用將改革試點(diǎn)的實(shí)踐效果作為法律修改的依據(jù)，有效解決了法律規(guī)則與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，從而完善相應(yīng)的法律法規(guī)。這種創(chuàng)新式的立法方式成為完善我國法律體系的特殊路徑，該制度運(yùn)行與“實(shí)行依法治國”的憲法目的具有一致性。同時(shí)，試點(diǎn)改革推行的諸如公益訴訟制度改革、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革、人民陪審員制度改革等，均是貫徹落實(shí)依法治國的重大舉措，符合“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的憲法目的。

（三）基于憲法基本原則與精神的考察

合憲性審查中的“憲”，既包括憲法典，也包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋[40]。憲法第五條第三款規(guī)定的“與憲法相抵觸”的情形就包括了“違背憲法的基本精神和原則”的情形[41]?！读⒎ǚā返谌龡l強(qiáng)調(diào)了立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，憲法確立的基本原則是一切法的規(guī)范必須遵循的[42]。憲法原則“直接決定著憲法的性質(zhì)、內(nèi)容和價(jià)值傾向”[43]，并“判斷公共權(quán)力和政治組織行為的合法性和確當(dāng)性”[44]。而憲法精神則“發(fā)揮價(jià)值引導(dǎo)、規(guī)范調(diào)整與凝聚社會(huì)共識(shí)的功能，使所有立法體現(xiàn)憲法價(jià)值，保持其合憲性基礎(chǔ)”[45]。因此，契合憲法的基本原則和精神是立憲和行憲過程的前提和必然要求。如果授權(quán)暫停法律適用符合憲法的基本原則與精神，則該制度進(jìn)一步獲得憲法正當(dāng)性。

憲法所確立的“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”的基本路線集中反映了憲法的基本原則。2018年憲法修正案進(jìn)一步確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，體現(xiàn)了國家根本制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的本質(zhì)同一性[46]。立法遵循憲法的基本原則，就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，把立法工作同國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來[47]。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨中央對(duì)觸及重大體制和重大政策調(diào)整的立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。從已有授權(quán)改革試點(diǎn)的實(shí)踐來看，各項(xiàng)改革均是對(duì)黨中央重要政策和重大決策的貫徹和實(shí)施，然后通過立法程序?qū)⑵渖仙秊閲乙庵?，可以說黨中央的重要政策和重大決策是授權(quán)暫停法律適用的起點(diǎn)。同時(shí)，“授權(quán)決定和改革決定相關(guān)工作”作為獨(dú)立的一項(xiàng)立法計(jì)劃被列入全國人大常委會(huì)的立法工作計(jì)劃中，并提出了有關(guān)授權(quán)決定和改革決定的立法規(guī)劃，如《全國人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》就提出了10件需在2018年考慮的授權(quán)決定和改革決定。這些涉及暫停法律適用的立法規(guī)劃經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)，也就意味著黨中央對(duì)在重大改革事項(xiàng)中授權(quán)暫停法律適用的認(rèn)可。因此，授權(quán)暫停法律適用是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，符合堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，執(zhí)政黨的批準(zhǔn)與認(rèn)可使得該制度進(jìn)一步獲得政治正當(dāng)性。

除此之外，民主、法治與人權(quán)也是憲法的基本原則與精神。首先，授權(quán)暫停法律適用是事關(guān)改革與法治良性互動(dòng)的重大命題，由全國人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定，是代表人民行使最高國家權(quán)力的根本體現(xiàn)，是堅(jiān)持人民主權(quán)原則的結(jié)果，體現(xiàn)了“國家的一切權(quán)力屬于人民”的憲法要求，符合憲法所體現(xiàn)的民主精神。其次，授權(quán)決定出臺(tái)過程具有規(guī)范的程序設(shè)置，“在規(guī)范立法程序方面開辟了一條新的路徑”[48]。對(duì)于不適應(yīng)憲法目標(biāo)的法律通過局部“試錯(cuò)”的方式加以修繕，為法律的全面修改積累經(jīng)驗(yàn)，符合“一切法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸”的憲法要求。再次，授權(quán)暫停法律適用的終極目的則是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等多方面的改革發(fā)展，最大程度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的利益。可見，《立法法》第十三條是憲法基本原則和精神在立法權(quán)力運(yùn)行方面的集中體現(xiàn)，授權(quán)暫停法律適用的正當(dāng)性基礎(chǔ)正是來源于憲法“民主、法治、人權(quán)”的基本原則與精神。

（四）基于憲法改革規(guī)范下的必要性考察

從《立法法》第十三條的文本來看，授權(quán)暫停法律適用的出發(fā)點(diǎn)在于“改革發(fā)展的需要”，以此保證憲法中改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。立法先行、立法跟進(jìn)、立法前瞻均具有實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接、相協(xié)調(diào)的功能[49]，然而以上三種方式均存在“制度困境”，立法授權(quán)方式在解決改革“先行先試”中改革內(nèi)容與法律規(guī)范不協(xié)調(diào)的問題上具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其一，立法先行要求“先立法、后改革”，而絕大多數(shù)立法需要以制度運(yùn)行的實(shí)踐效果和經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，先立法無法預(yù)知所立之法是否真正為改革所需，可能會(huì)導(dǎo)致立法無法滿足改革需求。該類方式主要集中于諸如國家重要制度、全國人大專屬立法權(quán)等方面的事項(xiàng)，如通過立法法的修改賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。其二，立法跟進(jìn)是及時(shí)根據(jù)改革情況完善法律制度，防止法律滯后，然而改革推行時(shí)法律尚未制定或修改，造成改革“無法可依”的局面，這也可能導(dǎo)致改革中的“法律真空”。其三，立法前瞻是對(duì)于正在探索的改革領(lǐng)域，立法只確定基本制度和規(guī)則，為改革中探索預(yù)留空間，然而該類方式僅適用于那些暫時(shí)只需要宏觀制度安排而無需具體制度設(shè)計(jì)和必要規(guī)范的改革領(lǐng)域，這表明其所能保證立法和改革決策相銜接的范圍和能力十分有限。

隨著中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善，改革的“違法”空間越來越小，立法的重心也從制定法律向修改法律轉(zhuǎn)變。吳邦國曾指出，“今后應(yīng)將更多的立法精力放在法律的修改完善上……抓緊修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律”[50]。面對(duì)冗長繁瑣的法律修改程序與改革的時(shí)效性和緊迫性之間存在的天然張力，全國人大常委會(huì)依照法定程序授權(quán)有關(guān)的法律實(shí)施機(jī)關(guān)附條件、附期限地暫停法律適用，既不影響被授權(quán)的法律在全國的普遍施行，也不影響法律在被授權(quán)的地方和法律實(shí)施機(jī)關(guān)的施行。通過國家最高立法權(quán)的行使，對(duì)不符合客觀形勢(shì)發(fā)展變化和憲法精神的法律及時(shí)修改完善，最有效和最大限度地保證法律規(guī)則適應(yīng)改革需要。局部的法律調(diào)整適用也便于及時(shí)檢驗(yàn)試點(diǎn)效果，實(shí)現(xiàn)改革成果制度化，最大程度地保證了改革的科學(xué)性和穩(wěn)妥性。在諸多方法之中，該制度可以有效達(dá)到預(yù)設(shè)目的，且在制度設(shè)計(jì)上注重限制其負(fù)面影響，符合憲法改革規(guī)范下的必要性的要求。

三、授權(quán)暫停法律適用的憲法界限

在授權(quán)暫停法律適用的“理想狀態(tài)”下，法治與改革兩方面的利益均得以必要的保護(hù)，彰顯出新時(shí)代國家對(duì)于改革法治化的頂層設(shè)計(jì)，但該制度在實(shí)際運(yùn)作中可能存在諸多弊病。比如已有的授權(quán)決定中有8項(xiàng)決定被延限，而法律文本中并未規(guī)定此種情形;對(duì)于改革試點(diǎn)中是否應(yīng)該就試點(diǎn)情況向授權(quán)主體作出報(bào)告，法律并未規(guī)定，具體實(shí)踐也不一致;暫停法律適用的領(lǐng)域已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“行政管理領(lǐng)域”的范疇。因而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，為將授權(quán)暫停法律適用對(duì)法制統(tǒng)一原則的影響限制在合理范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)對(duì)授權(quán)暫停法律適用的管控。一方面是由于改革的全面深化帶來暫停法律適用領(lǐng)域的同步擴(kuò)大;另一方面，作為妥善解決法治與改革矛盾的靈活性制度，應(yīng)當(dāng)盡量保證其規(guī)范合理的實(shí)施，使其真正發(fā)揮改革與法治的雙重效能。盡管授權(quán)暫停法律適用通過形式和實(shí)質(zhì)的審查具有合憲性，然而該制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)隨時(shí)可能打破其合憲性狀態(tài)[51]，因而有必要明確其設(shè)立和運(yùn)行的憲法界限。

授權(quán)暫停法律適用制度的運(yùn)用需要滿足形式和實(shí)質(zhì)的合憲性考量：（1）形式上，應(yīng)根據(jù)不同改革事項(xiàng)的重要程度及特點(diǎn)選擇授權(quán)和被授權(quán)主體，明確授權(quán)暫停法律適用的實(shí)施范圍。如學(xué)界對(duì)能否由全國人大常委會(huì)授權(quán)決定推行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)存在爭議[52]。《立法法》第十三條確立全國人大為授權(quán)暫停法律適用的主體之一，意味著并非所有改革事項(xiàng)都可由全國人大常委會(huì)授權(quán)實(shí)施，因此需要基于改革事項(xiàng)對(duì)全國性重要公共利益的影響程度來確定授權(quán)主體。本文認(rèn)為，既然授權(quán)暫停法律適用涉及全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)的行使，自然就應(yīng)該遵循《立法法》第七條關(guān)于全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的規(guī)定，即關(guān)于刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律的暫停適用由全國人大授權(quán)決定，除此之外的其他法律的暫停適用由全國人大常委會(huì)授權(quán)決定;在全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可以授權(quán)決定對(duì)全國人大制定的法律的部分內(nèi)容暫停適用，但不得同該法律的基本原則相抵觸。（2）應(yīng)當(dāng)突出暫停法律適用相較于一般立法形式的特殊性，明確其適用的界限。本文認(rèn)為，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)暫停法律適用存在一定的界限，主要包括：一是憲法的基本原則、基本精神。二是憲法所確立的中國特色社會(huì)主義根本制度、基本制度等，包括人民民主專政制度、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政制度、根本政治制度、基本政治制度等。三是有關(guān)國家主權(quán)事項(xiàng)。有關(guān)國家主權(quán)的事項(xiàng)主要包括國家領(lǐng)土、國防、外交、國籍、出入境制度、國旗、國徽、國歌[53]。這些事項(xiàng)是國家對(duì)外主權(quán)的主要標(biāo)志，是國家身份的核心表征及法律基礎(chǔ)，關(guān)乎國家統(tǒng)一與政治穩(wěn)定，不適宜暫停適用。但只涉及對(duì)內(nèi)制度改革的部分事項(xiàng)仍可以暫停適用，如2017年武警部隊(duì)改革中涉及到對(duì)國防法部分規(guī)定的暫停適用。四是憲法有關(guān)公民基本權(quán)利的事項(xiàng)。對(duì)于憲法中涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)不能暫停適用，但是有利于進(jìn)一步保障公民基本權(quán)利的除外，如人民陪審員制度改革中的制度實(shí)踐。（3）在授權(quán)改革試點(diǎn)推行過程中，授權(quán)主體根據(jù)改革事項(xiàng)的不同特點(diǎn)，明確今后授權(quán)改革試點(diǎn)的期限以及對(duì)延期情況的法律規(guī)制，防止不同地區(qū)法律適用的長期不平等性。有區(qū)別地選擇具有相應(yīng)典型性和代表性的試點(diǎn)區(qū)域，保證試點(diǎn)改革的科學(xué)性與公平性。（4）在作出授權(quán)暫停法律適用決定前，需要對(duì)暫停法律適用的必要性和可行性進(jìn)行充分論證，只有實(shí)踐條件不成熟、需要先行先試的，才能采取暫停法律適用的方式。（5）授權(quán)暫停法律適用過程應(yīng)公開透明，需通過民主正當(dāng)性的檢視，充分保障公眾參與尤其是相關(guān)專家學(xué)者的參與論證，建立健全授權(quán)暫停法律適用公眾參與程序機(jī)制。（6）充分發(fā)揮全國人大及其常委會(huì)在授權(quán)暫停法律適用中的主導(dǎo)作用。嚴(yán)格暫停法律適用的審議批準(zhǔn)程序，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)決定的合憲性審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)暫停法律適用的同步監(jiān)督。（7）定期總結(jié)暫停法律適用的實(shí)踐情況。加強(qiáng)試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控，及時(shí)糾正實(shí)施問題，客觀總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及效果。實(shí)踐證明有效的及時(shí)制定或修改法律;實(shí)踐證明不宜調(diào)整的及時(shí)撤銷決定，恢復(fù)法律適用。

四、余論：以點(diǎn)帶面，加強(qiáng)對(duì)全國人大常委會(huì)立法權(quán)的監(jiān)督

中國全面深化改革不斷推進(jìn)，改革領(lǐng)域不斷拓展、程度不斷加深、層次不斷提升成為改革的必然趨勢(shì)，這將進(jìn)一步促使人大及其常委發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，通過加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障[54]。自1982年憲法擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)以來，全國人大常委會(huì)通過行使立法權(quán)不斷滿足國家治理的需要，加之全國人大自身的特殊性致使其不能經(jīng)常行使國家立法權(quán)，由此也出現(xiàn)了常委會(huì)的立法數(shù)量日漸膨脹、常委會(huì)立法對(duì)現(xiàn)實(shí)的控制力日臻發(fā)達(dá)、常委會(huì)的立法界限漸趨模糊等問題[55]。因此，明確全國人大常委會(huì)的立法界限既是我國人民民主專政的必然要求，也是發(fā)揮人大在國家治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)的題中之義。改革的緊迫性和時(shí)效性決定了其推行需要更高效地獲得最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的確認(rèn)，全國人大常委會(huì)的憲法職權(quán)便成為改革順利推行的最直接的正當(dāng)性來源。然而權(quán)力行使的高效性不能代替權(quán)力的民主正當(dāng)性，更不能侵蝕法治的內(nèi)核，改革利益的維護(hù)也不能無節(jié)制地?cái)D壓現(xiàn)行法治。授權(quán)暫停法律適用是“產(chǎn)生于中國國情和實(shí)踐的法律話語體系和立法技術(shù)”[56]的重要內(nèi)容，其作為全國人大及其常委會(huì)一項(xiàng)特殊的立法形式，未來或?qū)㈦S著改革發(fā)展趨勢(shì)而制度化。以憲法審查的方式對(duì)該制度進(jìn)行檢討，要求該制度的實(shí)施遵循必要的規(guī)范和界限，正是對(duì)全國人大常委會(huì)立法權(quán)監(jiān)督的具體體現(xiàn)。授權(quán)暫停法律適用是立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革的典型憲治實(shí)踐，規(guī)范全國人大常委會(huì)該項(xiàng)權(quán)力行使的界限，以此維護(hù)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，這或許是實(shí)現(xiàn)全國人大對(duì)全國人大常委會(huì)的制度性監(jiān)督的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。

注釋：

[1][38]周成奎、劉松山、周偉：《以良法促善治，以監(jiān)督護(hù)權(quán)威——人民代表大會(huì)制度三人談》，載《中國法律評(píng)論》2018年第1期。

[2]陳甦：《構(gòu)建法治引領(lǐng)和規(guī)范改革的新常態(tài)》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。

[3]《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第13頁。

[4]參見劉沛佩：《對(duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思——以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)“暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定”為視角》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

[5][22]參見傅蔚岡、蔣紅珍：《上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立與變法模式思考——以“暫停法律實(shí)施”的授權(quán)合法性為焦點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2014年第1期。

[6]參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。

[7][15][17][39]參見蔡金榮：《授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問題——以設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，載《法學(xué)》2014年第12期。

[8]參見唐紹均：《試論對(duì)全國人民代表大會(huì)立法權(quán)的監(jiān)督》，載《河北法學(xué)》2005年第7期。

[9]參見郭林茂：《淺議全國人大常委會(huì)的職權(quán)》，載《人大研究》2014年第12期。

[10]許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第669頁。

[11]秦強(qiáng)：《論全國人大與全國人大常委會(huì)的職權(quán)關(guān)系》，載《人大研究》2010年第12期。

[12][48]徐亞文、劉洪彬：《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與立法和行政法治——以全國人大常委會(huì)“調(diào)整法律實(shí)施”為切入點(diǎn)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。

[13][16]蔡華、王逸飛：《法制統(tǒng)一原則再思考》，載《云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

[14][26][29]蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第184、300、320頁。

[18][24][25]參見龐凌：《地方人大無權(quán)暫時(shí)停止、懸 置地方性法規(guī)的適用》，載《法學(xué)》2017年第6期。

[19]徐國棟：《平等原則：憲法原則還是民法原則》，載《法學(xué)》2009年第3期。

[20]劉丹冰：《法制統(tǒng)一、人權(quán)保障與區(qū)域特色》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。

[21][23]閆國智、徐顯明：《權(quán)利平等是我國公民平等權(quán)的根本內(nèi)容——兼評(píng)“實(shí)施法律平等說”》，載《中國法學(xué)》1993年第4期。

[27]參見黃明濤：《“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，載《中國法學(xué)》2019年第1期。

[28]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，載《劉少奇選集（下卷）》，人民出版社1985年版，第157頁。

[30][41]參見許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第184、29頁。

[31]韓大元：《論合憲性推定原則》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第3期。

[32]參見林彥：《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競(jìng)爭》，載《清華法學(xué)》2013年第2期。

[33][34]馬嶺：《憲法性法律的性質(zhì)界定》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2005年第1期。

[35]也有學(xué)者認(rèn)為，“在憲法沒有賦予全國人大及其常委會(huì)該項(xiàng)權(quán)力的前提下，通過《立法法》承擔(dān)了原本應(yīng)該由憲法修改或者憲法解釋承擔(dān)的工作，結(jié)構(gòu)性地泯滅了三者之間必須保持的憲法界限”。劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2015年第4期。

[36]常安：《“摸著石頭過河”與“可改可不改的不改”——改革背景下的當(dāng)代中國憲法變遷》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2010年第2期。

[37]范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期。

[40]韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2018年第2期。

[42][47][53]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第13、15、43-44頁。

[43]莫紀(jì)宏：《論憲法原則》，載《中國法學(xué)》2001年第4期。

[44]秦前紅：《憲法原則論》，武漢大學(xué)出版社2012年版，第8頁。

[45]韓大元：《民法典編纂要體現(xiàn)憲法精神》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

[46]焦洪昌、江溯：《我國憲法修正案第三十六條的規(guī)范含義》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第1期。

[49]參見沈春耀：《堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一》，載《中國人大》2015年第20期。

[50]吳邦國：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，載《中國人大》2011年第6期。

[51]曹舒：《人大授權(quán)暫停法律實(shí)施的合憲性檢討與控制》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2018年第1期。

[52]參見沈巋：《論憲制改革試驗(yàn)的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點(diǎn)為分析樣本》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第4期。

[54]栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2019年3月8日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《中國人大》2019年第6期。

[55]韓大元：《論全國人民代表大會(huì)之憲法地位》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

[56]信春鷹：《改革開放40年全國人大及其常委會(huì)的立法工作》，載《求是》2019年第4期。

（作者分別系中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、院長，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系中國法學(xué)會(huì)2019年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)課題“我國憲法的時(shí)代特色和實(shí)踐特色研究”〔1011/22919011〕的階段性成果）