設區(qū)的市法規(guī)體例結構的選擇與完善

曹瀚予

地方立法體例是指一部法規(guī)的表現(xiàn)形式和結構安排，立法體例的選擇對體現(xiàn)地方立法特色有獨立的價值體現(xiàn)，從立法形式上表現(xiàn)了地方立法的針對性[1]。在地方立法實踐中，地方性法規(guī)常用的體例，主要有條例、規(guī)定、辦法等。一些地方性法規(guī)對體例的選擇作了規(guī)定，“屬于對國家某項法律的部分內容做具體實施規(guī)范，或者在國家沒有專項規(guī)定的情況下，根據(jù)本地實際對某一方面社會關系做比較全面、系統(tǒng)規(guī)范的，稱條例;屬于全面實施國家某項法規(guī)的，稱實施辦法;屬于只對某一方面工作做專項規(guī)定的，稱規(guī)定”[2]。地方立法結構是指一個法律文本內部的各個組成要素之間的搭配和排列，主要是指法的章節(jié)結構，即章節(jié)、條款、項目的劃分。按照這個定義，法規(guī)的完備體例結構就是指立法主體起草法律時根據(jù)內容層次的不同，將一部法規(guī)劃分為若干章節(jié)，節(jié)下再設條款等，名稱大多為“條例”;簡易體例結構則是法規(guī)直接羅列條款，不再設章節(jié)等復雜結構，名稱大多為“規(guī)定”“實施辦法”。地方性法規(guī)選擇完備體例還是簡易體例屬于立法技術問題，其水平高低直接決定著法規(guī)質量和水平。盡管已有部分省市對立法體例結構的選擇有所規(guī)定，但缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的體例結構選擇標準。為了更清晰地發(fā)現(xiàn)設區(qū)的市法規(guī)體例結構中存在的問題，促進立法精細化程度，本文對2015年《立法法》修改以來山東省17個設區(qū)的市所立法規(guī)的體例結構進行分析，以期對設區(qū)的市法規(guī)體例結構的選擇貢獻綿薄之力。

一、山東省設區(qū)的市法規(guī)體例結構狀況考察

法規(guī)是由若干部分組成的統(tǒng)一整體，我們常見到的法規(guī)，表現(xiàn)形式是多種多樣的，結構和體例也是不同的。下面就以山東省為例，對2015年7月以來設區(qū)的市地方性法規(guī)體例結構現(xiàn)狀予以分析。

（一）山東省設區(qū)的市法規(guī)數(shù)量及體例選擇的比較

2015年7月24日，山東省十二屆人大常委會第十五次會議在考慮各種因素后決定分兩批授予威海等14個設區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，2015年12月1日起，包括原本已獲立法權的濟南市、青島市、淄博市，山東省內17個設區(qū)的市全都可以開展地方立法。自2015年7月1日起，截至2018年12月，17個設區(qū)的市人大常委會共制定地方性法規(guī)138件[3]，除青島、濟南外均在此期間制定了各自的地方立法條例[4]。其中濟南、青島、淄博三個2015年前便有了立法權的“較大的市”立法數(shù)量遠超其余城市，約占法規(guī)總數(shù)的46.3%。在除地方立法條例外的122件地方性法規(guī)中，有105件以“條例”命名，占總數(shù)的86%，8件以“規(guī)定”命名，以及濟南市、青島市、淄博市的9件“辦法”。以“規(guī)定”“辦法”為名的17件法規(guī)中只有《萊蕪市既有多層住宅增設電梯規(guī)定》是由新獲立法權的設區(qū)的市制定的，其余16件均由1982年后即獲立法權的濟南、青島、淄博三個較大的市制定（見表1）。

（二）法規(guī)文本結構設置的比較分析

對以上122件設區(qū)的市地方性法規(guī)的結構設置進行梳理分析，在章數(shù)設置方面，最多的是《日照市城市管理條例》和《青島市審計監(jiān)督條例》，共設置十一章;另有十章的3件;設置六至九章的法規(guī)81件，占總數(shù)的66.4%;“不分章”的法規(guī)22件，占法規(guī)總數(shù)的18%，其中15件由濟南、青島、淄博制定，絕大多數(shù)的設區(qū)的市法規(guī)都選擇了完備體例結構。在條文數(shù)目方面，平均數(shù)是50條，條文數(shù)目超過70條的有11件法規(guī)。其中條文數(shù)目最少的是《濰坊市燃放煙花爆竹管理條例》，全文共19條;條文數(shù)目最多的是《日照市城市管理條例》，全文共114條。濟南、青島、淄博三個較大的市法規(guī)條文總體較其余設區(qū)的市簡潔。

（三）設區(qū)的市法規(guī)體例結構存在的問題

通過以上對山東省內除立法條例以外的地方性法規(guī)的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，在2015年《立法法》賦予設區(qū)的市地方立法權后，不但所有設區(qū)的市都制定出各自的地方性法規(guī)，而且法規(guī)數(shù)量高速增加，充分體現(xiàn)出各設區(qū)的市地方立法熱情。但僅就法規(guī)體例和結構選擇方面而言，已經暴露出一些問題。

1.法規(guī)體例選擇單一，偏好“條例”為名。條例是對某一方面的事項作出較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，且屬于自創(chuàng)性的[6]。山東省內86%以上設區(qū)的市地方性法規(guī)選用了“條例”這一體例較為完整的形式，表明大部分設區(qū)的市立法普遍存在追求體例完整性的傾向。但是法規(guī)所需規(guī)范的內容卻滿足不了“條例”的內容要求，不得不填充一些不宜在地方性法規(guī)中出現(xiàn)的內容，如上位法已經規(guī)定的或各種原則性規(guī)范。

2.內部結構“貪大求全”，條文數(shù)目繁多。從目前山東省設區(qū)的市的立法實踐看，許多設區(qū)的市立法為了求得“樣子好看”，將許多宣言式、無操作性、內容空泛的條文“塞進”各個部分，逐漸擴充成了一部“包羅萬象”、欲解決相關領域一切疑難問題的法規(guī)，其中具有實質性內容但寥寥無幾的“干貨”卻被湮沒在長篇累牘的繁復條文中。以《日照市物業(yè)管理條例》為例，共有八章87條，總則、分則、附則齊備，章、節(jié)、條一應俱全，條文數(shù)目繁多，甚至還出現(xiàn)了章內再設節(jié)這一省級地方性法規(guī)都很少使用的結構形式。探其內容，與《山東省物業(yè)管理條例》極為相似，有立法重復之嫌。

3.采用簡易體例結構的立法主體較為集中。從數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，以“辦法”“規(guī)定”為名的法規(guī)制定主體基本是2015年之前就擁有立法權的濟南、青島、淄博三個“較大的市”，不分章及條文數(shù)目較少的法規(guī)亦是如此。這三個地級市獲立法權較早，基本具備成熟的立法團隊和專業(yè)的立法工作人員，立法技術較高，法規(guī)數(shù)量也較多。

窺山東而知全國，設區(qū)的市立法在除了存在內容上重復中央立法的問題，在體例和結構上也存在“通病”，即設區(qū)的市在立法過程中某種程度上片面追求體例結構的完整性，在布局和規(guī)模上與中央、省級立法看齊，“上下一般粗”“大而全”的立法較多，“少而精”的立法較少。但其“身軀龐大”并不意味著設區(qū)的市立法可操作性和實效性的相應提高。相反，這種立法體例、結構的選擇，不僅喪失了設區(qū)的市立法及時、簡潔、靈活的優(yōu)勢，使得守法者和執(zhí)法者在理解和執(zhí)行時不得要領，而且某些設區(qū)的市法規(guī)并沒有在權限范圍內針對地方性事務的特殊性問題進行有效的立法回應。這既是對立法資源的一種浪費，也是對設區(qū)的市立法價值的一種損耗。

二、制度設計與設區(qū)的市法規(guī)體例現(xiàn)狀疏離的癥結

基于《立法法》的規(guī)定和解讀，設區(qū)的市地方性法規(guī)需要根據(jù)上位法的規(guī)定并結合當?shù)貙嶋H，制定實施性的法規(guī)，對上位法加以補充、延伸和具體化，以達到細化上位法條款和解決實際問題的目的，具備相當強的可操作性、必要性，這是設區(qū)的市立法的初衷。但從各設區(qū)的市制定出的法規(guī)的體例和結構選擇上看，與原本的制度設計存在一定的疏離，癥結可能存在以下幾個方面。

（一）陳舊或錯誤的立法理念影響

任何一項法律的創(chuàng)制都必然會受制于一定的立法理念，立法理念是指導立法制度設計和立法活動的理論基礎和主導的價值觀[7]。隨著我國法制工作不斷發(fā)展和推進，受我國傳統(tǒng)觀念和初期國家立法政策習慣的影響，在地方立法上逐漸形成了一些如今看來較為陳舊或錯誤的理念，影響較大的有“求大求全”“宜粗不宜細”“數(shù)量至上”三種理念以及近年出現(xiàn)的“立法萬能”“正式法規(guī)”觀念。

1.“求大求全”理念、“正式法規(guī)”觀念。通過調研發(fā)現(xiàn)，某些設區(qū)的市立法人員在談到體例結構完整龐大的問題時認為，在設區(qū)的市已經制定出的地方性法規(guī)數(shù)量不多的情況下，應當先制定出幾部“形式正式”的法規(guī)，當這些“正式法規(guī)”達到一定數(shù)目后，才會制定條目數(shù)少而精的“非正式法規(guī)”。這種將體例結構完整龐大的法規(guī)視作“正式法規(guī)”，將不分章、條目少的法規(guī)視為“非正式法規(guī)”的錯誤觀念經常存在于某些領導干部和立法工作人員中。是否存在“非正式法規(guī)”尚且不論，但并不是“體例結構與國家法律相仿的、形式正規(guī)”的法規(guī)才是好的地方性法規(guī)。某些法規(guī)體例結構選擇上一味模仿國家法律，過于追求體系和結構的完整而忽視了其操作的簡便性。

2.“宜粗不宜細”“數(shù)量至上”理念。改革開放初期，迫于法律匱乏的形勢壓力，中央和地方立法工作迅速展開，出臺了大批法律法規(guī)，立法工作者從中總結出“宜粗不宜細”的理念作為立法指導思想，并在立法實踐中長期堅持，“數(shù)量至上”雖然沒有被明確為指導思想，但一直是各級立法主體的默認標準和重心所在。“追趕型立法”構成了“趕超型現(xiàn)代化之路”的基本表現(xiàn)樣式[8]。各設區(qū)的市在取得立法權后，或許是為了及時行使這一權力，制定出屬于自己的地方性法規(guī)以展示地方法制建設水平，抑或是為了完成某項立法指標，關注立法效率，重視立法數(shù)量，往往導致立法匆忙上馬、快速通過，山東省各設區(qū)的市初獲立法權僅三年，已經公布了138件地方性法規(guī)（包括各地制定地方性法規(guī)條例），立法效率和速度可見一斑。這種立法理念在當時我國法制尚不健全、急需大量法律法規(guī)的情況下是正確的，但是在中國特色社會主義法律體系已經建成且立法權已經擴容的今天，這一立法理念已經變得不合時宜。

3.“立法萬能”觀念。在建設社會主義法治國家的過程中，無論是國家法律知識普及還是法學教育，都告訴我們凡事均可以通過法律途徑解決，凡事都可以通過法律的強制力保障實施[9]?！耙苑蔀闇世K”成了普羅大眾耳熟能詳?shù)臏蕜t。這固然是人們法律意識的提升，但隨之也出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：學者們在遇到理論和實務難題時，首先想到的就是訴諸于立法;大眾們在出現(xiàn)某種不良社會現(xiàn)象時，就會呼吁國家、地方立法予以整治規(guī)范，設區(qū)的市也將解決以往未能得到解決的難題寄希望于立法，似乎立法成了可以解決任何問題的“萬能鑰匙”。

總之，今天的地方立法尤其是設區(qū)的市立法帶有明顯的功利性和趕超性，地方性法規(guī)的體例結構選擇中存在的諸多不足，大都與“求大求全”“宜粗不宜細”“數(shù)量至上”“重數(shù)量、輕質量”等陳舊或錯誤觀念有直接關系。

（二）初獲立法權的設區(qū)的市立法能力欠缺

設區(qū)的市獲得立法權，并不意味著各設區(qū)的市人大及其常委會可以無障礙的開展立法工作，限制其制定出高質量的地方性法規(guī)的因素很多，包括立法人員素質、物質條件和財政資源配置等。各設區(qū)的市經濟發(fā)展的差異性、階段性和不平衡性，決定了立法需求、立法重點以及立法水平有較大差距。從設區(qū)的市立法彌補上位法空白的功能講，在現(xiàn)行的法律體系之下，中央立法、省級立法日益完善，留給設區(qū)的市立法的空間并不大，由原本的做“填空題”變成了“論述題、辨析題”[10]。這樣一來，設區(qū)的市立法機關必須有高超的立法技術才能擺脫結構內容照搬上位法、套路單一的窠臼。但是在2015年以前，除了49個較大的市有過立法經驗外，其余設區(qū)的市都是初獲立法權，大部分沒有制定過地方性法規(guī)，所從事的具有立法性質的調研和聽證活動以及出臺規(guī)范性文件等工作與真正的立法活動有本質區(qū)別[11]。從山東省設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)數(shù)量、體例選擇和整體結構看，濟南、青島、淄博擁有遠超其余城市的法規(guī)數(shù)量，體例、結構選擇更為靈活，條文數(shù)目和語言規(guī)范總體較其余設區(qū)的市簡練。以一個持久的難題——城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，山東省制定了六章78條的《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例》的省級地方性法規(guī)，還有6個設區(qū)的市制定了本市的城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的地方性法規(guī)，在擁有省級法規(guī)的前提下，僅有《淄博市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦法》未以條例為名，未分章且條目數(shù)僅38條。其中《日照市城市管理條例》，全文共十一章114條，章節(jié)、條文數(shù)量達全國之最[12]，對其內容分析發(fā)現(xiàn)，存在較多與上位法重復的內容，這未嘗不是設區(qū)的市立法技術不足的體現(xiàn)。設區(qū)的市立法都是一些專業(yè)性極強的事項，人大立法人員有時難以把控，會將這些法案的起草委托給具體的政府部門、高校以及科研機構，但是政府部門的工作重心并不在立法，加上這些部門的法制機構人數(shù)往往不多，難以達到立法要求。而高校和科研院所立法理論或技術充足，但對立法實際不甚了解，參考上位法和同級法的情況多，真正結合實際制定出一件解決現(xiàn)實問題的地方性法規(guī)的情況不多[13]。立法人才、立法經驗和立法技術的欠缺，也是設區(qū)的市制定出的地方性法規(guī)體例結構略顯死板的原因之一。

（三）設區(qū)的市立法審議制度尚存缺陷

“人大主導立法”是近年來立法工作的新命題，其關鍵在于審議和表決兩個環(huán)節(jié)[14]。地方立法審議制度運行過程中的內部因素很大程度影響了合理的法規(guī)體例結構選擇。首先，審議主體方面，作為審議主體的代表或委員，其法學或立法方面的理論經驗不足掣肘了審議功能的實現(xiàn)。隨著社會管理和民眾需求的多元化和復雜化，設區(qū)的市立法愈發(fā)注重專業(yè)性、科學性。而長期以來，我國在各級人大代表的組成上強調廣泛性，強調從各行各業(yè)先進人物中選代表。人大代表某種意義上成了“榮譽稱號”，這種“大眾化”的角色內涵必定會稀釋“立法者”的角色內涵。人大代表作為“政治意義”上的民意代表，往往缺乏專門的法律知識和立法技術。對特定立法范圍、立法技術等方面的知識儲備與立法需求之間存在差距，再加上對法案進行審議的過程中，多數(shù)審議主體對所要審議的內容缺乏系統(tǒng)明確的認識，再加上受到審議時間、審議方式、審議條件（比如提交的立法資料）的限制，很難從立法技術層面對法規(guī)草案進行把關。其次，地方立法審議重點不明確[15]，法規(guī)體例結構的選擇更是未被視為審議的重點。地方人大雖然實行三審和二審并行制，但是很多設區(qū)的市人大未對每次立法審議的重點予以規(guī)范和詳細安排，常委會審議人員對每次重點審議的內容把握不明，法規(guī)草案的基本框架、法規(guī)體例結構的合理選擇也未被視為專門委員會初步審議、法律委員會統(tǒng)一審議以及后續(xù)審議的重點。最后，審議民主問題。立法是一項政治性、民主性很強的活動，在各專門委員會初步審議和法律委員會統(tǒng)一審議時都會邀請彼此成員參與，但修改草案的主動權各自掌握，在出現(xiàn)爭議難以達成共識時，會弱化兩者原本的功能。之后，法規(guī)法案提交人大及其常委會進行最終審議時，各行各業(yè)的代表或委員提出各自意見，這些意見良莠不齊，立法者進行篩選采納，但是有時為了達到立法的“民主”效果，無法做到將所有不成熟的意見摒棄。

另外在制定地方性法規(guī)方面還有一些特殊規(guī)定會影響體例結構的選擇，比如在環(huán)境保護方面，為了便于執(zhí)法和守法，國家規(guī)定各地在制定地方性法規(guī)時即使內容上與上位法重復，也必須將所有情況羅列清楚。

三、設區(qū)的市法規(guī)合理選擇體例結構的現(xiàn)實需求

在法律體系建成、中央和省級立法臻于完善、設區(qū)的市獲得立法權后，地方性法規(guī)的體例結構選擇從簡還是保持完整，各方較快達成了基本共識，即在有法可依的問題解決后，設區(qū)的市無需過于追求體例結構的完整。這在2018年第二十三次全國地方立法座談會上得到了進一步確認，“不必‘穿靴戴帽，更不要繁文縟節(jié)，要切實解決問題”[16]，合理選擇法規(guī)體例結構成為設區(qū)的市立法的現(xiàn)實需求。

（一）地方立法精細化的轉向要求合理選擇體例結構

隨著過去大規(guī)模立法時代的結束，我國進入了“后立法時代”，地方立法由過去的粗放型立法走向精細化立法，精細化立法要求法規(guī)是“深”非“全”。通過以下幾個表現(xiàn)反映在設區(qū)的市立法體例結構上。一是立法重心的精細化要求設區(qū)的市立法機關應把重點放在核心制度、關鍵條款的設計上，在其調整范圍和調整事項上應當盡可能實現(xiàn)精細化、專門化、單一化、特色化。二是立法內容的精細化要求法規(guī)在框架設計上相應也應該從“大而全”的完整結構和以條例為主的體例向“有幾條制定幾條”“成熟幾條立幾條”的簡易體例結構轉變。三是立法實施的精細化要求選擇簡易體例結構。早在數(shù)千年前的古希臘，亞里士多德就提出“法治應當包含服從和良法雙重含義”[17]。地方性法規(guī)的權威除了自身高質量的內容外，還體現(xiàn)在是否被有效實施執(zhí)行。在法規(guī)實施的過程中，司法機關和行政機關固然起著舉足輕重的作用，但是立法機關的責任不可忽視，這個責任有一部分就體現(xiàn)在制定法規(guī)時對法規(guī)“可操作性”和“必要性”的考慮。當設區(qū)的市立法者過于追求體例結構的完整性，極有可能會在內容上出現(xiàn)“立法多余”，從而影響執(zhí)法、司法機關以及公民對法規(guī)的掌握與實施。

（二）設區(qū)的市法規(guī)屬性和特征決定合理選擇體例結構

一般來說，由于中央立法在統(tǒng)攝全國事務的同時無法窮盡地方事務的特殊要求，國家法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)的規(guī)定通常是比較原則性的，設區(qū)的市法規(guī)需要根據(jù)上位法的規(guī)定并結合當?shù)貙嶋H，制定實施性的地方性法規(guī)，對上位法加以補充、延伸和具體化，以達到細化上位法條款和解決實際問題的目的，因此設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)絕大部分是執(zhí)行性法規(guī)。設區(qū)的市立法不同于中央和省級立法的特點決定了設區(qū)的市制定執(zhí)行性法規(guī)時，更適合采用簡易體例。首先，在我國一元兩級多層次的多元主體的立法體制下，法律體系呈現(xiàn)金字塔式的位階形勢，地方性法規(guī)的位階僅高于地方政府規(guī)章[18]，設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在中國整個法律體系中處于最低位階。其次，設區(qū)的市法規(guī)所涉及的事項和社會關系十分有限，基本集中在《立法法》規(guī)定的“三大事項”，大多是對上位法的補充或具體細則的條目化，尤其不會涉及對刑罰、民事基本制度以及市場經濟運行規(guī)則等的調整，換句話說，設區(qū)的市所立之法涉及的社會關系和權利義務關系相對明確簡單，一個條款即可獨立表述一項具體制度，幾乎不需要通過復雜的結構層次進行梳理。最后，修改后的《立法法》對設區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時出現(xiàn)與上位法重復的情形作了明確規(guī)定[19]，要求對內容結構節(jié)制簡化。設區(qū)的市地方性法規(guī)的這些特殊屬性決定了立法機關在立法時需要合理選擇法規(guī)體例結構。

（三）諸多“溢出效應”推進合理選擇體例結構

除了以上兩個原因外，合理選擇體例結構會產生四個“溢出效應”。一是有助于消解“政府部門主導”以及“立法官僚化”[20]色彩。出于種種原因，就地方人大與地方政府在立法過程中的關系而言，前者對后者已經形成嚴重的依賴。除了從立法數(shù)量、立法事實地位和現(xiàn)實影響力上出現(xiàn)了某種程度的“錯位”外，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都是由地方政府部門負責起草。政府部門掌握了地方立法起草權，是當前發(fā)展階段設區(qū)的市的立法現(xiàn)實，也會在未來一段時間繼續(xù)發(fā)揮作用。提倡發(fā)揮人大在立法中的主導作用不是要求迅速改變這種狀態(tài)，而是運用立法技術等手段逐漸消解這種色彩，使之更好地為改革發(fā)展服務。政府部門進行法案起草時往往追求完美的法規(guī)周延、強調完整的結構、偏好正式的體例，不易辨明關鍵性條款。選擇正確合理的體例結構，尤其是簡易體例結構后，關鍵條款更容易呈現(xiàn)出來，被立法機關集中力量推敲、整合，政府部門立法的痕跡和色彩會大大減少。二是有助于民主立法、科學立法的實現(xiàn)。立法公眾參與的重要性毋需多言，隨著國家法治化進程的不斷推進，越來越多的公民和代表希望有序參與立法。一部法規(guī)草案動輒數(shù)十上百條，洋洋萬言，完整讀下來需要大量時間，讀完后還需找到其中的關鍵條款，加上受到專業(yè)知識和立法資料的限制，無論是人大代表還是普通群眾都很難在有限的時間內對草案提出建設性意見。適時地選擇簡易體例可以幫助人大代表和群眾清晰辨明關鍵條款，了解關鍵內容，有的放矢地對核心制度進行針對性、高質量的調研、思考和審議。三是有助于立法評估的組織和開展。地方立法評估制度有其獨特的價值和功能，是實現(xiàn)地方立法科學化不可或缺的一環(huán)。一部結構簡單、條文明確的地方性法規(guī)可以顯著降低評估主體的評估難度、增加評估結果的準確性。例如上海市人大法制委和人大常委會法工委在2011年末在立法項目論證中增加了針對“關鍵性條款”的專項評估環(huán)節(jié)，大大增加了地方立法的需求導向和問題導向[21]。四是有助于緩解立法技術不足的窘境。1982年憲法賦予省級地方立法權后的地方性法規(guī)質量問題一直受到各方質疑，“立法抄襲”“立法重復”甚至“立法污染”等現(xiàn)象隨著2015年立法權擴容蔓延到了設區(qū)的市立法，一個重要原因是地方立法技術的提高未能跟上立法數(shù)量的增長。法規(guī)的體例和結構作為一部法規(guī)最直觀的表現(xiàn)形式，直接體現(xiàn)了立法技術水平。在某些立法領域，選擇簡易體例結構可以避免地方性法規(guī)因立法機關在該領域立法條件不成熟和認識程度不足的情況下久拖未決的狀態(tài)，例如全國人大常委會在討論先行出臺民法典還是將其中的分編內容單獨成法出臺的決策上，選擇了后者，既解決了物權法等社會急需的法律盡快出臺的問題，也為民法典的最終出臺準備實施的條件。

四、設區(qū)的市立法體例結構選擇的完善路徑

內容決定形式，形式是內容的載體，內容要借助于形式來表達。設區(qū)的市法規(guī)體例結構的選擇不等同于形式數(shù)量上和程序上的簡單化，同樣涉及立法理念的優(yōu)化和立法技術的運用，其選擇也需要論證，不能單純地追求條文數(shù)目和立法程序的精簡，應當有著其獨立的內在含義和要求，需要通過一系列做法來完善。

（一）轉變錯誤陳舊的立法理念，確立新型立法理念

在我國法律體系已經建立起來、中央立法與省級地方立法趨于完善的背景下，設區(qū)的市只有在上位法已經確定的大框架內，在“必要性”“可行性”以及“地方特色”上下功夫，力求所制定的每部法規(guī)都精細明確、針對性強、確有必要、便于執(zhí)行，促進“宜粗不宜細”“數(shù)量至上”等傳統(tǒng)陳舊的立法理念向“立法精細化”“一事一法”“注重本地特色”的理念轉變，才能真正實現(xiàn)設區(qū)的市地方性法規(guī)的定位和價值。地方特色是地方立法的靈魂和關鍵所在，是在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章[22]。表現(xiàn)之一便是做細做實“實施性立法”“先行性立法”，設區(qū)的市要針對當?shù)亟洕l(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，找出上位法的立法空白點，要在國家和省級立法“大而全”的范圍內規(guī)定“小而精”的事項，補充細化上位法。除此之外，還要扭轉“立法萬能”“法律工具主義”的觀念，改變動輒立法的行為。立法是社會治理的一種有效手段，但并不總是唯一的、最佳的手段，習慣、政策、約定、協(xié)調等在特定情形下解決某些沖突會比立法更有效。設區(qū)的市在取得地方立法權后，對立法工作報以極大熱情，希望通過立法手段解決以往未能解決的難題，但在立法工作開展或法規(guī)公布后，遠沒有達到預期的效果，許多新的問題并沒有通過立法得到解決，特別是鑒于《立法法》對地方立法權限的限制，有些內容在沒有上位法依據(jù)的情況下不能寫入其中，或者法規(guī)雖然有所規(guī)定，但缺乏相應的配套措施，不僅未能解決難題，反而使地方治理陷入被動，相反習慣、民間約定、親朋協(xié)調見證等方式卻常常讓問題得以解決?？傊?，過去法律匱乏和現(xiàn)實迫切需求的階段已經過去，立法也不是解決問題的唯一、最佳的手段。在立法質量遠不及立法效率的今天，需要地方立法主體摒棄、更新這些錯誤、陳舊的立法理念，確立新型立法理念。

（二）根據(jù)不同的法規(guī)類型，選擇適當?shù)捏w例結構

地方立法按照其立法目的不同可以分為執(zhí)行性立法、創(chuàng)制性立法，兩者在立法目的、立法重點以及是否存在上位法依據(jù)等方面存在明顯差異。執(zhí)行性立法是對已經實施的法律、行政法規(guī)等上位法進行補充、細化，以便更好地執(zhí)行上位法[23]，是一個從“粗”到“細”的過程。而創(chuàng)制性立法目的在于填補上位法空白，通常是缺乏上位法依據(jù)的，是一個從“無”到“有”的過程。認識到兩者的不同后，設區(qū)的市立法機關在內容選擇、框架結構設計上，必須有所區(qū)別，改變以往條例對應法律的單一模式，根據(jù)法規(guī)類型不同嘗試更為靈活多樣的體例結構。具體而言，對于執(zhí)行性法規(guī)，推行簡易體例結構。（1）在體例選擇上，提倡多用“規(guī)定”“辦法”“決定”等等簡易體例，少用慎用“條例”的形式。（2）在結構設計上，提倡不分章節(jié)，嘗試采用“條款法案”的形式。必要時，還可就上位法的一章、一節(jié)甚至個別條款作出符合地方實際的細化規(guī)定。無需銜華佩實、四角俱全，把設區(qū)的市法規(guī)弄成“法律匯編”。從這個意義上說，我國的地方性法規(guī)什么時候出現(xiàn)更多的針對某一具體問題作寥寥數(shù)語的具體規(guī)范的“條款法案”，什么時候才算真正找到了自己的定位[24]。（3）在條文數(shù)目上，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要、相關立法的必要性和可行性決定立法規(guī)模，由綜合性、系統(tǒng)性向單行性、專項性轉變。數(shù)目不要動輒幾十上百條，少一些原則性、綱要性的條款，多一些細化、量化的規(guī)定，二三十條即可。這將會大幅降低立法起草、審議和執(zhí)行的難度，設區(qū)的市的執(zhí)行性法規(guī)才能彰顯其“易操作性”的特點，從而產生更大的社會效益和經濟效益。對于創(chuàng)制性法規(guī)，更偏向于完備的體例結構，在體例選擇上偏向于“條例”;在結構設計上，可以根據(jù)規(guī)范內容的復雜程序設章節(jié)，也可以設置條款;條文數(shù)目可以較執(zhí)行性法規(guī)多。另外，體例結構的選擇應當匹配法規(guī)內容和立法目的，而不是倒置，立法機關應把握好先后順序，根據(jù)法規(guī)所需制定的法規(guī)類型和內容合理選擇體例結構。

（三）完善設區(qū)的市立法質量評估體系中的技術性評估標準

評價衡量一部地方性法規(guī)質量高低以及立法工作成績優(yōu)良，需要構建科學的地方立法質量評估體系，這相當于一種倒逼機制，可以有效提高地方立法質量。雖然我國各省市地方立法評估的規(guī)范性文件中很少有對評估標準和指標有明確的規(guī)定，但學界對這方面已有了深入系統(tǒng)的理論分析和探討。有學者認為需要評估法規(guī)的合法性、針對性、操作性[25];有學者認為需要評估法規(guī)的技術性、實踐性、實效性、法理性[26];有學者認為立法評估的一般標準包括效率標準、效益標準、效能標準、公平標準、回應性標準[27];還有學者將一級指標分成了七大類，包括立法必要性、法制統(tǒng)一性、合理性、可操作性、地方特色性、實效性和成本分析、技術性[28]。立法實際上是一種運用精確、高超的技巧和方法準確描述社會發(fā)展的客觀規(guī)律并加以規(guī)范的科學活動。立法技術對法規(guī)的質量、可操作性、可接受性有著直接和重大的影響，在任何一個評估體系中，立法技術的評估都應當占據(jù)重要位置。首先對立法技術的評估應當貫穿于整個立法評估活動中，而不是集中在立法后評估，立法前評估、立法過程評估中的技術性評估同樣重要;其次，評估設區(qū)的市立法的技術性應當不同于對省級地方性法規(guī)的評估，不在于立法數(shù)量，也不在于這些法規(guī)的規(guī)模是否龐大、體例是否規(guī)范、結構是否完整、內容是否全面，而在于是否做到有的放矢、選擇適合的體例結構，切實提高了地方性法規(guī)的可操作性。設區(qū)的市立法技術評估，應當符合這樣一些標準（見表2）。

（四）優(yōu)化地方立法審議制度，提高審議質量

地方立法審議是地方人大及其常委會行使立法權的關鍵環(huán)節(jié)，是加強“人大主導立法”，也是合理選擇法規(guī)體例結構、提高設區(qū)的市立法質量的重要制度。地方立法審議制度尚存亟待完善之處，需要進一步優(yōu)化。首先，對于常委會組成人員“不?！焙汀靶畔⒄莆詹蝗钡膯栴}，可以通過完善提前介入機制和解讀制度拓寬立法信息輸入渠道。提前介入機制是指創(chuàng)造條件組織常委會成員參與立法論證、法案起草、相關專門委員會初步審議法案等工作[29];解讀機制在一些設區(qū)的市制定地方性法規(guī)條例中已有體現(xiàn)，對于某些專業(yè)性較強的法規(guī)可以先由法制委員會、法制工作委員會組織有關人員解讀，再進行審議[30]。這兩種制度可以使立法者們對法規(guī)體例結構的選擇、法規(guī)草案的形成過程、法規(guī)的現(xiàn)實背景等信息在立法審議前便有充分的了解，從而一定程度上破解人大代表和常委會組成人員專業(yè)知識和信息掌握不全的難題。其次，明確各審議階段的審議重點。專門委員會應當在初步審議時發(fā)揮專業(yè)化的優(yōu)勢，除了對合理性、必要性、可行性進行審議，還應當加大對法規(guī)草案的基本框架、體例結構的審議。法律委員會除了對合法性、統(tǒng)一性進行審議外，也要重視對立法技術的審議。最后，加強法律委員會和專門委員會的溝通，在各專門委員會進行論證、調研、起草時就提前向法律委員會通報或邀請參加，讓法律委員會提前了解立法進展和立法難點。在后續(xù)審議過程中通過聯(lián)席會議、列席會議及時溝通，出現(xiàn)分歧爭議時報主任會議研究。在法規(guī)草案提交人大或常委會進行最終審議時，對于立法技術方面的問題應當更加充分地尊重各專門委員會和法律委員會的意見。另外，在地方立法審議過程中可以根據(jù)實際情況適當延長會期，在時間上保障審議權的全面行使。

結語

立法體例和結構的選擇是立法者立法理念的體現(xiàn)，也是立法技巧、立法規(guī)則的運用，既要受制于社會、經濟、外部制度的優(yōu)劣，也要受到立法者自身立法水平的影響。從長遠角度來看，它作為地方性法規(guī)的形式載體，是立法質量和立法水平的綜合、直觀體現(xiàn)，應當引起各級立法者的充分關注，并予以充分、慎重的論證、審議、評估。設區(qū)的市法規(guī)擁有不同于中央法律、省級法規(guī)的特征和目的，應當根據(jù)類型不同合理選擇體例結構，在目前占大多數(shù)的執(zhí)行性法規(guī)中，提倡推行簡易體例結構;對創(chuàng)制性法規(guī)則可以繼續(xù)采用完備體例結構。但簡易體例結構也存在有待完善之處，比如審議時間問題;法規(guī)數(shù)量問題，或許會出現(xiàn)立法泛濫;立法動力不足問題;法規(guī)發(fā)展失衡問題，條文數(shù)目時多時少、多寡不均;立法程序簡化是否會影響立法質量等等，這都需要立法者在實踐中予以認真分析、努力克服。

注釋：

[1]參見黃龍云：《廣東立法實踐與探索》，廣東人民出版社2015年版，第282頁。

[2]如《湖南省地方立法條例》第五十條對此就有詳細規(guī)定，另還有《陜西省地方立法條例》第五十九條做了簡單規(guī)定。

[3]除去16件關于廢除、修改法規(guī)的決定、通知。

[4]濟南市和青島市在2015年《立法法》賦予設區(qū)的市立法權之前已制定立法條例。

[5]統(tǒng)計時間為2015年7月1日至2018年12月1日，基于北大法寶地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫，除去15件設區(qū)的市制定的地方立法條例，16件關于廢除、修改法規(guī)的決定、通知，青島市1件修正前的法規(guī)，以及濟南市的1件《關于濟南新舊動能轉換先行區(qū)行政管理事項的決定》。

[6]參見阮榮祥：《地方立法的理論與實踐》，社會科學文獻出版社2011年版，第270頁。

[7]參見高其才：《現(xiàn)代立法理念論》，載《南京社會科學》2006年第1期。

[8]封麗霞：《人大主導立法的可能及限度》，載《法學評論》2017年第5期。

[9]參見顧愛平：《節(jié)制是立法者的美德——兼論立法理念的錯位與變革》，載《江蘇社會科學》2010年第5期。

[10]參見劉振剛：《地方立法理念與方法的若干思考》，載《行政法學研究》2013年第4期。

[11]參見謝桂山、白利寅：《設區(qū)的市地方立法權的制度邏輯、現(xiàn)實困境與法治完善路徑》，載《法學論壇》2017年第3期。

[12]參見閆然、毛雨：《設區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報告》，載《地方立法研究》2018年第3期。

[13]參見王春業(yè)：《論立法權擴容背景下地方立法的節(jié)制》，載《法學論壇》2018年第1期。

[14]參見劉松山：《人大主導立法的幾個重要問題》，載《政治與法律》2018年第2期。

[15]參見丁國峰、代桂明：《論地方立法審議程序制度的構建和完善——以設區(qū)的市的立法審議為視角》，載《學術探索》2017年第4期。

[16]參見沈春耀：《適應全面依法治國新形勢 進一步加強和改進立法工作》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，最后訪問時間為2018年12月25日。

[17]【古希臘】亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第199頁。

[18]此處的位階，所指范圍是同一地域內，如省級地方性法規(guī)高于省級政府規(guī)章，設區(qū)的市地方性法規(guī)高于設區(qū)的市政府規(guī)章。

[19]《立法法》第七十三條第二款規(guī)定：制定地方性法規(guī)，對上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定。

[20]王理萬：《立法官僚化的興起與封閉——以1979年—2010年全國人大立法為中心的考察》，載《文化縱橫》2011年第3期。

[21]參見郭樹勇：《民主與法治片論——人大工作的理性思考》，上海人民出版社2015年版，第99頁。

[22]參見張德江：《發(fā)揮人大立法主導作用，加快形成完備的法律規(guī)范體系》，中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2015-09/08/content_1946248.htm，2018年11月30日訪問。

[23]參見周偉：《論執(zhí)行性地方立法良法標準》，載《河南財經政法大學學報》2015年第2期。

[24]參見游勸榮：《法制成本分析》，法律出版社2005年版，第60頁。

[25]參見丁賢、張明君：《立法后評估理論與實踐初論》，載《政治與法律》2008年第1期。

[26]參見馬發(fā)明、趙遵國：《開展立法后評估的幾個問題》，載《人大研究》2009年第1期。

[27]參見汪全勝：《立法后評估的標準探討》，載《杭州師范大學學報（社會科學版）》2008年第3期。

[28]參見俞榮根：《地方立法后評估指標體系研究》，載《中國政法大學學報》2014年第1期。

[29]《上海市制定地方性法規(guī)條例》第二十二條規(guī)定：常務委員會組成人員應當對法規(guī)案進行研究，參加有關的調查研究活動和法規(guī)草案解讀，準備審議意見。

[30]《珠海市制定法規(guī)條例》第二十三條規(guī)定：對專業(yè)性較強的法規(guī)，主任會議可以決定由有關專門委員會或者工作委員會組織起草單位向常務委員會組成人員介紹專業(yè)知識、解讀法規(guī)草案。

（作者系山東大學法學院博士研究生。本文系國家社科基金項目“地方立法的精細化研究”〔項目編號：17BFX162〕的階段性成果）